全球治理变化与中欧合作拓新*

冯存万

【内容提要】 21 世纪以来的全球治理体系面临着复杂的结构性变化，全球议题的类型谱系扩散且严峻程度走高，全球治理局部实践模式及层级趋于弱化，部分主要国家参与全球治理的能力及意愿发生逆转并引发国际社会对全球治理公共产品的需求转向，这些变化将在根本上重新塑造国际关系及大国外交。作为引领全球化和积极参与全球治理的重要行为体，中国与欧盟的内部发展及外部关系均面临着转型与调整的客观需求。全球治理变化对于中国与欧盟而言具有多重影响，它既是推动中国与欧盟开展政策调整的外部动力，也是构建新型双边关系的重要契机。作为当今世界至关重要的两大力量，中国与欧盟需要全面认知全球治理变化的深刻内涵，并在探索发掘其中机遇的同时构建持续而稳定的中欧战略合作关系。通过“一带一路”倡议与“欧亚互联互通战略”的接触与融合，可以实现中欧全球治理战略的复合对接、强化中欧双边关系的战略自主、深化传统及新型领域的战略合作，并为全球治理贡献必要且关键的动力支持。

全球治理是国际社会应对和规范全球化的综合进程，涉及制度建设、社会调适、经济发展、全球协同等多个方面，也是当前世界各国的关键外交领域。当今全球治理体系正经历着自冷战结束以来最为深刻而复杂的变化，对中国与欧盟等主要国际行为体的内部治理与对外关系产生了根本性的影响，中国与欧盟也正基于力量及责任而对全球治理的新形势作出战略应对。国家实力和责任意识稳步提升的中国所处的全球治理体系正在经历怎样的变化？这种变化如何影响中国与欧盟等重要国际力量的相互认知与关系？中国与欧盟在全球治理共识的基础上应如何越出困境并强化中欧合作关系？这些均是中欧双方应予以重点关注的关键性战略议题。

一、全球治理的结构变化与需求转向

当前，全球治理正经历着21 世纪以来最为显著的变化和最为严峻的挑战，全球治理所包含的问题领域、参与力量、政策协调等均呈现出显著的结构性变化，进而在世界范围内对制度设计等公共产品提出新的要求。

首先，全球治理所对应的全球问题之严峻程度普遍走高，甚至有导致全球治理整体形势倒退或恶化的可能。进入21 世纪以来，金融危机使得发达国家的金融体系遭受重创，美元作为主要国际储备货币的地位不断被削弱，而欧洲主权债务危机也导致欧元一度濒临崩溃。金融市场剧烈动荡导致全球经济下行压力加大的同时，多数国家的贸易与产业格局面临较大的调整压力，相当数量的发达国家开始采取贸易保护主义政策并引发大规模、持续性的贸易冲突。国际安全与发展形势虽有局部调整但总体依然不容乐观，传统与非传统安全威胁在世界各地均有分布并呈现深度交织的态势，由恐怖主义和极端宗教势力等多重因素引发的地区冲突和难民流动的问题十分突出。

其次，全球治理的局部实践模式和层级发生弱化。全球治理在整体架构上包含以联合国为核心机构的国家间协调制度建设和以民间组织为平台的非政府力量发展，也包含全球各地以区域一体化为表达形式的地区合作。“全球治理起源于欧洲，而欧洲联盟则是全球治理在一个地区层次上的成功。”①庞中英：《全球治理转型中的中欧“战略伙伴”关系》，《当代世界》2015年第7 期，第33 页。欧盟及其所主导的欧洲一体化，是第二次世界大战结束以来规模最大、一体化程度最高的区域性国际合作，其在国家间关系新构建、市场与资源要素的跨国界流通与配置、生态保护的区域性合作等方面的尝试及进展具有显著的代表性。因而，欧洲一体化被视为全球化的集中表现，而欧盟治理也被视为全球治理在区域范围内的最成功实践。但21 世纪以来，欧盟宪法危机、欧债危机、难民危机接踵而至，以2016年6月的英国退欧公投为标志，对欧盟及欧洲一体化进程造成了最为严重的挑战和冲击。①自2016年6月英国举行全民公投以来，我国新闻界与学术界大多用“脱欧”与“退欧”表述英国与欧盟关系的变化。由于英欧之间关系的变化过程伴随着大量规则的破与立，结合这一过程的复杂性及渐进性，笔者认为“退欧”的译法相对较为准确，本文各处也均以此译法为准。在欧洲版本的全球治理进程出现从本质到现象的剧烈变化的同时，北美自由贸易区则经历了由单一霸权推动的机制破裂和重组。在既有领导性力量出现严重异化、新生领导者力量及规则创造力尚处于上升期之时，全球治理的模式与层级均受到了前所未有的挑战。

再次，世界主要国家参与全球治理的能力和意愿发生结构性变化并导致全球治理需求出现重大转向。当前主要国家在一系列全球问题领域的立场及政策出现显著变化，特别是中国、欧盟与美国各方的参与能力及意愿此消彼长，不仅各自政策立场及能力出现纵向伸缩变化，且彼此间合作的意愿及行动也出现横向亲疏变化，导致全球治理总体架构步入关键性的转型期。自20 世纪末以来，欧盟在环境保护、气候变化、区域合作等领域着力开展各项尝试，日渐成为诸多领域的引领者。彼时欧盟曾希望通过与美国的优势互补，在后霸权时代通过规范性力量与市场性力量的结合而引领全球化。②Mario Telon, “Introduction: The EU as a Model, a Global Actor and an Unprecedented Power,” in Mario Telon, ed., the European Union and Global Governance, London Routledge, 2009, pp.21-28.但美国总统特朗普执政以来主张“美国优先”，在若干政策领域大幅改弦更张。在应对气候变化领域，美国退出《巴黎气候协定》导致全球气候治理格局进入碎片化时代；在国际贸易领域，“全球化输家”的角色判定思维主导美国政府决策并发起诸多贸易冲突，地区贸易体制和主要经济体之间的贸易关系面临破裂甚至已经被迫重置，国际贸易作为全球化主要载体的稳定性及可靠性受到严重破坏，国际贸易协定的约束性、有效性受到普遍质疑。如上种种，均说明世界主要国家参与全球治理的能力及意愿结构已经发生重大变化。新的公共产品提供者须具备积极而持续的参与意愿和供应能力。

对中国而言，作为综合力量持续稳定增长的国际社会重要成员和各领域依然存在失衡的发展中国家，需要认清自身的优势与劣势，在保障持续发展的同时为全球治理承担相应责任并作出应有贡献；作为全球治理中具有话语权和规制能力的欧盟，如何在传统欧美伙伴关系弱化甚至逆转的情境中面对影响能力和贡献程度日益上升的中国，如何实现中欧关系在良性发展的同时推进完善全球治理，是其必须关注的重大战略议题。

二、欧盟的自我及对华角色认知

当前欧盟对自身的角色认知主要表现在如下几方面。首先，与欧盟实力相近的行为体数量呈现多元化。作为世界三大贸易力量之一的经济体，欧盟通过复杂而发达的技术标准、贸易规则、环保理念而成为世界发展领域的先锋。但当前无论从横向比较的空间维度或纵向比较的历史维度来看，欧盟的综合实力已经处于下滑状态。2008年欧债危机爆发以来，欧盟经济财富出现显著的萎缩退化。欧盟2009年经济总量急剧下降到17.02 万亿美元，2018年恢复至18.7 万亿美元，如将退欧进程中的英国排除在外，则欧盟2018年GDP 仅为16.04 万亿美元，中国以13.2 万亿美元的GDP 进一步缩小了同欧盟的差距。2019年1月，欧盟28 国的失业率高达6.5%，而全年的失业率则预计在7.7%，经济复苏预期也持续偏缓。欧盟在2016年推出的《共同愿景、共同行动：欧盟共同外交与安全战略》（以下简称“欧盟外交战略”）中将欧盟、中国、美国并列为世界G3，事实上承认了国际力量多元化、尤其是同等力量多元化的客观形势。其次，欧盟在区域一体化领域的示范能力受到挑战。英国举行全民退欧公投使得欧洲一体化进程面临启动以来的最大挫折，英国退出将使得欧盟减少15%的经济总量和12%的人口，其经济资源和规模必然遭到弱化。英国退欧通过创造一个退出的先例，翻转了欧盟建设“更紧密联盟”的发展进程，①Munich Security Conference (2017), “Post-Truth, Post-West, Post-Order?” p.16, https ://www.securityconference.de/en/discussion/munich-security-report/munich-security-report-2017/.对欧盟的凝聚力产生了不良影响。如果英国能够从退欧中获益良多，欧盟内部将爆发更大规模的疑欧、退欧浪潮，欧盟及欧元区必将遭遇更多危机，这些挑战将最终改变欧洲甚至西方的政治结构。②Tim Oliver,“The World after Brexit: From British Referendum to Global Adventure，”International Politics, Vol.53, 2016, p.699.再次，欧盟在全球治理中的地位依赖相应的盟友或伙伴关系。欧盟所处的国际环境的变化、尤其是欧美伙伴关系的结构性变化是其面临的主要外部危机。部分学者甚至认为，“当前欧盟因内部分裂而逐渐丧失对世界舞台的影响力，美国特朗普政府不仅放弃了其作为欧盟伙伴的应有担当，反而如同肉食者般利用欧盟的弱点。”③Alina Polyakova and Benjamin Haddad,“Europe in the New Era of Great Power Competition: How the EU Can Stand Up to Trump and China,”https://www.foreignaffairs.com/articles/europe/2018-07-17/europe-new-era-great-power-competition.近年来，欧盟的一系列外交举措也受到前所未有的考验，甚至在伊朗核协议等方面的既定成就也受到美国外交政策逆转的冲击。既然欧美关系不能为欧盟全球治理提供充分的战略支持，欧盟就需要同中国等新兴力量构建新的伙伴关系来实现其全球治理目标，因此，中欧关系的稳定发展对于欧盟实现其全球治理战略目标而言至关重要。当然，尽管特朗普治下的美国外交政策剧变在客观上迫使欧盟全球治理战略向中国靠拢，但也不足以使欧盟彻底摈弃近年来由于实力对比变化而产生的对华战略质疑。尤其是在欧盟内部保护主义的推波助澜之下，欧盟将中国视为竞争对手加以防范的心态日趋明显。①复旦大学中欧关系研究中心、上海欧洲学会：《欧盟及其成员国对华政策报告（2017）》，2018年1月，第7 页。

在包括欧盟在内的西方世界看来，中国全球治理参与度的迅速提高并不能确保其参与模式的稳定性。随着中国全球治理经验的积累和国家力量的提升，中国将持续扩大充实全球治理的目标，由于中国在实现目标过程中不局限于一种机制与路径，且中国主导或参与的一些多边机制与机构的制度稳定性仍然偏低，因此这些目标有可能出现偏激化发展的趋向。②James F. Paradise,“China's Quest for Global Economic Governance Reform,”Journal of Chinese Political Science, Vol.24, No.3, 2019, pp.471-493.对于追求规范性的欧盟而言，强大的中国虽然能够参与并推动全球治理现状的改变，但并不一定能够遵照欧盟所创造或期望的路径，甚至中国在全球治理模式方面的创新可能会挤压欧盟的话语权，因而中欧关系也将成为欧盟观测其全球治理政策效能的关键指标。

当前，欧盟对中国的角色认知呈现多元并存的复杂态势。其中的主要原因在于，欧盟作为既有领导国的能力和意愿均出现下滑，而中国在全球治理领域的能力建设及责任意愿更加明显。中国领导人在国内决策及国际多边场合多次积极阐明全球治理观，其中，从2013年4月博鳌亚洲论坛到2017年11月亚太经合组织第25 次领导人非正式会议，国家主席习近平针对全球治理理念、加强国际合作等发表演讲46 次，积极阐发中国的全球治理观。与欧美国家相比，中国所秉持的全球治理观有三大特征。其一，参与全球治理主体的全球性。中国主张各国无论大小、贫富、强弱，均应作为平等的行为体并享有平等参与全球治理的权利，负有参与全球治理的义务。全球治理的权利和收益也不应由少数几个国家和国际组织独享，只有在坚持共商、共建、共享原则的前提下全球治理才能得以持续发展。其二，全球治理客体的全球性。当前传统与非传统安全危机爆发和蔓延态势持续扩大，贫富悬殊、资源短缺、粮食安全、生态恶化、跨国犯罪、能源安全与核扩散等挑战日益严峻，导致全球治理的不可控性显著增加。所以，中国主张国际社会从人类整体利益出发、为保障人类安全而共同应对全球问题的挑战。其三，全球治理视野的全球性。中国主张全球治理应该具有全球视野和战略眼光，并应设计全球性的规范体系和遵循世界性的文化多元主义，从各国、各地区的整体利益而非某一国家和地区的狭隘利益出发进行整体谋划、统筹施策，推动全球治理体系的变革与发展。

中国的全球治理观念和实践对欧盟近二十年来所秉持的全球治理内涵和模式产生了显著触动。在欧盟看来，中国迅速崛起使得欧盟预设的全球治理运行轨迹发生了偏转，而欧盟也日渐被迫接受中国在全球治理模式上的革新，开始采取全面收缩或再平衡的外交战略。①Nele Noesselt,“Sino-EU Cooperation 2.0: Toward a Global‘Green’Strategy?”East Asian Community Review, June 2019, Vol.2, Issue 1-2, pp.39-55, p.49.面对这种规模庞大的变化，欧盟不得不在对华角色认知方面做出系列改变。首先，重新界定中国的国际地位。欧盟在2016年外交战略中首次提出了欧盟、美国、中国并列为“G3”的概念，意味着欧盟认可中国是世界上最为重要的力量之一，并希望通过中美欧三方力量等级的框定来重新定义国际格局。其次，设定全球舞台中的中欧合作关系。21 世纪以来美国高度关注中国等新兴经济体的崛起以及世界政治中心向亚洲等区域的扩散，从而导致美国对美欧关系的关注程度和维护力度显著降低。②Tim Oliver and Michael John Williams,“Special Eelationships in Flux: Brexit and the Future of the US-EU and US-UK Relationships,”International Affairs, Vol.92, No.3, 2016, p.550.在这一宏观战略判断的影响下，欧盟对中国产生更高的战略合作期待，正如欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncker）所表示，“欧盟和中国都将致力加强基于规则的全球体系，强化全球合作的机制和机构”，并希望“能发出欧中站在一起的强烈信号。”③《专访：欧中将开展更紧密合作——访欧盟委员会主席容克》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2017-06/01/c_1121072236.htm。2018年1月习近平集体会见北欧和波罗的海国家议长时也再次强调，中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展，不断贡献中国智慧和力量。

随着各类危机的持续存在，欧盟近来对中国的角色判定和作用预期开始出现积极转向，其关注点和切入点也更加多元而正面。从2019年中法全球治理论坛来看，欧盟及成员国的转向可以细化为如下几点。第一，认同中国的全球治理模式。欧盟认为当今世界面临许多和平与发展难题，而中国在经济发展和社会脱贫方面的成绩具有显著的示范意义和贡献。因此，欧盟重视中国在国际事务中发挥的关键作用，高度评价中国支持欧洲繁荣的立场，愿同中国一道推动多边主义进程。第二，肯定中国的全球治理意图。法国认为中国与欧盟一样在战略观念上坚定捍卫多边主义，因此法中两国签订了《关于共同维护多边主义和完善全球治理的联合声明》，充分彰显双方合作的战略高度。欧盟愿同中国进一步加强互信，共同承担促进世界和平、安全、发展的历史性责任。第三，看好中国的全球治理能力。在欧盟看来，欧盟和中国是合作伙伴，双方合作可以在世界上做成大事，欧盟愿同中国为共同应对全球性挑战而发挥积极作用。①主要观点参见：欧盟委员会2019年3月25日—31日议程，“Calendrier du 25 mars au 31 mars 2019,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/CLDR_19_1810;“Xi Jinping Meets with European Leaders Attending the Closing Ceremony of the China-France Global Governance Forum，”https://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/eng/zgyw/t1649146.htm;骆珺、蒋国鹏：《习近平同出席中法全球治理论坛闭幕式的欧洲领导人举行会晤》，http://www.xinhuanet.com/2019-03/27/c_1124286654.htm。总之，欧盟因为缓慢的经济复苏速度和相对滞后的外交与安全合作而难以成为“全球性欧洲”，中国则通过不断深化扩展的国际合作网络以及持续上升的国家实力而日益彰显全球影响力，中欧关系出现了结构性的变化，欧盟也开始缓慢地正面认识和接受中国在全球治理中的影响。

三、中国与欧盟的全球治理政策对接

作为利益链遍布全球的地区一体化组织，欧盟的国际地位及能力与全球治理密不可分。欧盟全球治理衍生自并服务于内部治理，全球治理是欧盟政策体系的外向型目标，也是其促进和健全欧盟发展的关键路径之一。在自身实力显著下降的情况下如何理解并应对来自中国的影响与诉求，对于欧盟而言是一个需要逐层深入解析的重大战略议题。2010年，时任欧洲理事会主席范龙佩曾指出，“加强与关键伙伴的关系是欧盟外交的重要轨道，第一步则是仔细选择盟友，思考如何共同推动议程。”②Herman Van Rompuy,“The Challenge for Europe in a Changing World,”Burges, February 25 2010, pp.3-4.不过，此后欧盟深陷多重危机，其全球治理及对华战略的推进力度趋弱，直到2016年英国退欧公投发生并严重动摇欧洲一体化基础，欧盟才启动全球战略调整，由此因应而生的中欧双方政策对接方式与成效，成为影响当下和塑造未来中欧关系的重要动因。

2016年6月欧盟推出的外交战略政治文件为欧盟外交确定了五个重要目标：欧盟的安全、欧盟国家与社会的复原力、一体化的冲突和危机应对举措、合作的地区秩序以及面向21 世纪的全球治理。关于全球治理的外交目标，欧盟强调将维护包括联合国宪章原则在内的、国际法基础之上的全球秩序，但承认当前秩序需要改革，并在目标、机制和结构上加以完善以适应当前形势变化。其要点包括：基于责任、效率和透明等原则，改革联合国安理会以及国际金融机构；促进开放、公正、基于规则、维护公平竞争的经济体系，提升经济外交，推广涵盖服务业、数字经济、能源和原材料的“新一代自贸协定”；欧盟的利益与全球海洋经济和安全密切相关，欧盟将作为“全球海洋安全的提供者”推动《联合国海洋法》及其争端解决机制的“普世化”和有效实施，推动“蓝色经济”发展。①崔洪建等：《欧盟全球外交安全战略及其影响》，中国国际问题研究院CIIS 研究报告，2017年第4 期，摘要部分第9 页。2019年5月，欧盟再次发布的《作为强大的世界行为体：面向联合、强大、民主的联盟》文件中，更为雄心勃勃地将自己界定为“与世界上的重要行为体均建立了外交关系，是构建强劲国际关系的最大投资方”。②European Commission,“The EU as a Stronger Global Actor Towards a More United, Stronger and More Democratic Union,”May 2019. p.1, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/eucosibiu-stronger-global-actor.pdf.

欧盟外交战略显示了一个以欧洲为中心的同心圆战略空间：欧洲安全处于核心位置，其次则是周边地区和邻国，最外层则是全球治理，整体上遵循空间由近及远、由地区到全球的逻辑链。与此相对应，中国的外交布局遵循“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础，多边是重要舞台”的逻辑线。中国与欧盟均是全球治理的积极参与者，但在新的时代背景下，全球治理在中国与欧盟的外交战略中的地位并不完全相同，因而中欧关系取决于双方全球战略目标是否趋同、合作意愿是否明确、合作平台是否稳固。如果说欧盟外交战略在版图上呈现以地缘和利益为轨迹、以欧洲为圆心的平面延伸状态，中国外交战略则是一个基于发展和能力为基准的、以国家为单元的立体空间结构。中欧双方均积极维持对全球治理的责任意识和政策主张，这是双方在全球治理领域开展合作的重要前提。

中欧双方在全球治理领域存在广泛的共识，认同在维护现有多边机制的同时对全球治理体系进行必要的改革。“推动全球治理体系朝向更为公正、合理的方向发展是提高全球治理成效、破解全球治理失灵的必然要求。”①吴志成、王慧婷：《全球治理能力建设的“中国实践”》，《世界经济与政治》2019年第7 期，第9 页。中欧双方均珍惜当前来之不易的全球治理政策架构及治理成果，深刻理解世界各国日益增长的全球治理需求并积极提供新型的公共产品。2016年欧盟外交战略对其全球治理目标做了更为详细的界定和明确的扩展，除联合国维和、可持续发展和气候变化、全球经贸体制、军备控制、公共卫生以及人权等全球性议题之外，全球战略还在“发展”的条目下以多边主义为指导方针专门列出国际网络安全、负责任的宇宙空间行为准则以及国际能源安全机制等议题，反映了欧盟全球治理的领域拓展及其价值取向。中国和欧盟都承诺共同推进全球治理合作，合作内容包括履行应对气候变化协议、维护伊朗核协议、支持联合国可持续发展目标、支持世贸组织改革等方面。中国国家主席习近平于2018年7月会见欧洲理事会主席图斯克和欧盟委员会主席容克时强调，双方应当顺应世界多极化、经济全球化的时代潮流，加强战略沟通和协作，携手维护多边主义、基于规则的自由贸易体系，共同维护开放型世界经济，促进贸易和投资自由化与便利化、完善全球治理、推进人类和平与发展事业。

从全球治理中的合作关系来看，中欧双方对彼此的包容及信赖程度上升并转化为相应的合作机制。②引自中国驻德国使馆公使张军辉在2017年世界中国学论坛欧洲分论坛上的讲话，https://www.jfdaily.com/news/detail?id=58789。随着中国国家力量的增强，欧盟的全球治理合作目标亦已发生转变，从最初将中国作为治理“客体”纳入其主导的国际治理体系，逐渐演变为将中国作为全球治理的“主体之一”及主要伙伴，通过加强接触来影响中国的对外政策，要求中国在承担更多责任的基础上参与全球治理，应对全球挑战。③欧盟安全研究所（EU Institute of Security Studies，EUISS）于2017年7月推出报告认为，欧盟认为中国并不具有积极的国际责任意识；中国虽然具有强劲增长的经济实力，但只有通过共享规范、价值和原则获取亚洲国家的认同，方可取得期望的领导力；中国只有在有效应对来自其他竞争对手的安全挑战的同时，同其他大国共同构建稳定的国际经济合作环境，方可实现其大国目标。自欧盟各类危机连续发生以来，比之于特朗普政府对欧盟及欧美关系的冲击举措，中国支持欧洲一体化和《巴黎气候协定》，坚持通过政治外交方式解决冲突问题，成为欧盟有力的外部支持。近年来中国通过建立丝路基金，积极推动“一带一路”倡议与沿线国家发展战略对接，助力其工业化、现代化进程和基础设施的建设与更新。为更好地发挥新兴市场国家在全球治理中的作用，中国牵头成立亚投行，推动国际货币基金组织完成份额调整和治理机制改革，完善全球金融治理体系。关于全球与地区安全治理问题，中国在防止核扩散方面提出标本兼治、外交解决、维护国际防扩散机制、提高各国防扩散能力的四点原则，维护国际原子能机构在国际核安全治理中的核心作用；在解决伊朗核问题方面进行居中调解，在朝核问题上主张标本兼治及和平解决的方向，提出“双暂停”方案和“双轨并行”思路。中国军队积极参加国际灾难救援、人道主义援助和国际维和行动，持续在亚丁湾和索马里海域执行常态化护航任务，维护航行自由与安全。中国与欧盟同为全球治理改革的积极倡导者，在全球治理方面存在诸多共同立场，正如欧盟委员会主席容克所言，“保持建设性是中欧伙伴关系的力量所在……中欧共同努力将使世界变得更加坚强”。①《专访：欧中将开展更紧密合作——访欧盟委员会主席容克》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2017-06/01/c_1121072236.htm。

从中欧双方的全球治理政策对接实践来看，在美国受到民粹主义推动而采取单边政策的情势下，中国与欧盟在维持多边主义、推进全球治理层面的战略相互依赖显著增强。比如，中国与欧盟均积极通过开展“中欧非”等多边合作来解决非洲移民、反恐和地区发展等方面的问题；又如，中国与欧盟均对特朗普政府强行退出并破坏伊朗核协议框架的单边行为持批评立场；再如，中国与欧盟共同坚持维护联合国多边机制以推进全球治理的重要共识。以全局观之，中欧在全球治理领域的共识与合作是保证国际社会可持续发展的主要动力，任何一方的退缩都将迫使另一方面临更大的阻力。因此，在当前欧美关系出现较明显分歧且近期内无充分改善可能、中国国家力量稳定增长且外向政策坚持合作优先的情况下，欧盟对中国的合作需求将大大上升，中欧关系已经事实上处于巨大的机遇期。值得注意的是，由于现有的国际制度对中国等新兴经济体的限制仍相当明显，中国参与全球治理的过程必然面对诸多的质疑和批评。此外，欧盟对于全球治理战略的新解释也展示了未来中欧关系的复杂前景。比如，欧盟外交战略提及欧盟将“为全球海洋安全作出贡献”，并宣称它将“探索在几内亚湾、南中国海以及马六甲海峡的可能性”，“作为全球海上安全的提供者，欧盟将进一步推广和实施《联合国海洋法公约》包括其争端解决机制”；在地区秩序中的关于东亚和东南亚部分，该战略则明确地提出欧盟将“坚持航海自由、坚定地尊重国际法包括《海洋法》及其仲裁程序，鼓励和平解决海上争端”。②European Union,“Shared Vision,Common Action: A Stronger Europe, A Global Strategy for the European Union's Foreign Security Policy,”June, 2016, p.41, http://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/regions/files/eugs_review_web_0.pdf.欧盟介入南海问题，既有实现全球海洋战略转型的考量，也有对航道运输安全和经贸利益受损的担忧，近年来对中国影响力上升的警惕更是加速了欧盟南海政策的成型。总体而言，欧盟的对华战略心态相当矛盾，既抱有希望又倍加防范，既期待合作又试图控制，这意味着，在全球治理框架下强化中欧双边关系，仍需强化各方的战略包容与对接，并在关键合作领域有所突破。

四、中欧合作的路径拓新：基于“一带一路”倡议的思考

“一带一路”倡议实践初期，尽管欧盟对维持经济稳定及强化基础设施建设有强大的需求，但对中国同欧盟成员国乃至欧盟周边国家的合作则持怀疑而警惕的态度，这种态度频繁影响欧盟对华政策，使得中欧关系长期处于摇摆状态。2016年6月《欧盟对华新战略要素》文件指出未来5年将推动双边投资，并将与中国通过紧密合作来解决双边、多边国际冲突和外交重点问题，但事实上欧盟强化双边投资的立场并未转化为对中国投资行为的信任。例如，欧盟于2017年对中国—匈牙利—塞尔维亚高速铁路项目开展调查，以确认这一项目是否违反了欧盟有关大型交通项目必须进行公开招标的法律。同样在贸易领域，欧盟也对涉及核心技术和利益的中资企业并购行为较为警惕，甚至采取贸易保护主义方式加以规避。近来在多种因素综合作用下，欧盟对“一带一路”倡议的态度已经由警惕防备转向尝试接触，进而开展有限合作，到2019年，积极对接“一带一路”倡议的欧盟成员国数量已持续增加至17 国。但囿于欧盟对华政策的惯性以及西方国家的固有思维，仍难以由此判定中欧关系将从此步入积极合作的轨道。基于对全球治理的共识以及“一带一路”倡议的有序推进，中欧双方可以在如下几个方面实现合作路径拓新，即开拓潜在的广阔合作领域，创设超越既往的新型合作模式，进而推动中欧关系乃至全球治理的发展。

第一，立足“一带一路”倡议，实现中国与欧盟的战略复合对接。一体化进程中的欧盟及改革开放进程中的中国，均是具有战略创新能力及意愿的重要行为体。二战结束以来，欧盟所主导的欧洲一体化创造了史无前例的国家间合作关系，意味着“区域范围内国家间可以通过关系重组而释放巨大的潜力和空间。”①陈玉刚：《中欧共同崛起与全球治理体系重建》，《学术前沿》2012年12月上，第64 页。对照欧洲一体化的地缘版图，“一带一路”倡议涵盖更为广泛的东北亚、东南亚、南亚、中东、中东欧等地区，不仅与欧盟所主张的全球秩序有着内在的差别，同时也呈现出显著区别于欧盟对外战略的开放性。因此，“一带一路”倡议所主张的开放包容、互联互通，共建共享等理念，在合作范围、合作形式及合作前景等各方面均体现出对欧洲联合模式的创新型超越。这种超越并不意味着一定要转化为冲突或排斥，实际上，两者之间存在着诸多的共同基点并有进一步构建复合性认同进而对接的可能。中国更多地是从关系的角度去理解和推动全球治理，并由此提出了“互联互通”“彼此信任”“经济依存”与“关系和谐”等倡议。①Yaqing Qin,“A relational theory of world politics,”International Studies ReviewVol.18, No.1, 2016, pp.33-47.以关系建构的角度来看待全球治理进程中的中欧关系，其焦点可以汇聚在“一带一路”倡议同欧盟的欧亚互联互通战略的互动与对接上。一方面，“一带一路”倡议涵盖欧亚大陆，而欧盟在20 世纪末曾响应亚洲国家领导人的倡议而积极推进亚欧合作，双方的战略对接具有历史渊源；2018年欧盟推出以双边贸易和投资为核心的欧亚互联互通战略，其战略内涵及外延呈现出与“一带一路”倡议的同向性与包容性。同时，“一带一路”倡议也与欧洲“容克计划”、英国基础设施升级改造计划、德国“工业4.0”等开展政策合作，双方战略对接具有现实基础，可进一步在历史与现实、区域及国别等多个维度构建复合性对接网络。另一方面，欧盟外交战略谋求自身、周边与全球的三重安全，“一带一路”倡议所推行的经济发展对于确保其中任一层次、特别是欧盟的周边安全具有积极的促进意义,而作为欧盟外交战略的递进组成部分，欧亚大陆的安全对于中国、欧盟乃至全球安全而言，都有显著的战略价值。

第二，坚持“一带一路”倡议，夯实中欧合作关系的战略自主性。主要国际力量的自主参与是全球治理得以持续的关键所在，其中包括部分国家积极自主地提供公共产品，部分国家则基于自愿原则而集中意志对可选择的公共产品进行甄选，在排除外部控制的前提下确保所选公共产品持续发挥效能。作为当前全球治理进程中具有实践及意愿引领能力的行为体，欧盟与中国对外战略的自主建设是保证双边关系和全球治理不断向前推进的重要前提；而在美国外交趋于战略对抗和能力收缩的背景下，欧盟同中国自主进行战略对接的积极性获得进一步的提高，中欧已经在事实上赢得为构建自主性战略合作所必需的有利外部条件。欧盟曾经对中国同中东欧国家的合作持怀疑和批评态度，甚至将这一合作视为破坏欧盟凝聚力的举措。近年来，随着意大利及希腊等南欧国家加入“一带一路”倡议，欧盟内部支持“一带一路”倡议的呼声日益高涨，欧盟希望欧洲经济区以集体形式同中国签署相关协议。②《“一带一路”峰会上，德国替欧盟传递重磅信号》，https://finance.sina.com.cn/roll/2019-04-27/doc-ihvhiqax5419273.shtml。显然，“一带一路”倡议在获得欧盟外交战略认同上已经获得重大进展，但这一认同的具体落实仍需要中欧双方进行更为细致的制度创新。比如，欧盟坚持“一带一路”项目应该明确政府采购、环保等方面的标准，遵循竞争中立原则；同时也希望通过创造“从欧洲到亚洲”的路径而确保亚欧合作的双向性。①欧盟驻华大使郁白：《中欧携手推动亚欧互联互通》，《21 世纪经济报道》，2018年12月24日，http://epaper.21jingji.com/html/2018-12/24/content_98900.htm。中国坚持同中东欧国家的合作将遵从中欧关系和欧盟法律框架，②李克强：《希望推动“一带一路”倡议同欧盟发展战略更好对接》，https://finance.ifeng.com/c/7lhv03JFV2m。双方的机制创新已经有所进展。因此，以“一带一路”倡议来推动中欧合作关系的战略自主性，一方面需要中国更多的战略耐心和制度创新，另一方面则需要欧盟积极的战略回应和制度适应，特别是减少甚至摆脱对美国等外部因素的依赖。

第三，扩展“一带一路”倡议，深化中欧关系在多个领域的战略发展合作。实现可持续发展是中国与欧盟的共同要务。当前欧盟治理的核心议题是依据各国利益及诉求的不同而实行多速欧洲，而多速欧洲仅仅是缓解当前欧盟体制张力负面后果的阶段性措施。如若着眼于欧洲一体化的稳定方向和总体格局，缩小各成员国之间的发展差距仍是欧盟治理的根本出路。整体来看，欧盟近期内难以凭借内生资源和力量来提升中东欧国家相对低下的经济发展水平及相对落后的基础设施建设，同时，欧盟也无法快速有效消除经济发达成员国对落后成员国的诟病与指责，而这将进一步导致欧盟的内部凝聚力和外部示范性受到较大的牵制。欧盟面临的政策选择是如何理性地克服对“一带一路”倡议的疑虑与矛盾心态，积极借用这一外部支持来实现有关欧盟国家的基础设施升级与经济均衡发展。因此，“一带一路”倡议及其框架下的中国——中东欧国家合作是具有较强发展潜力和多重促进作用的合作平台。2018年，中国与中东欧16 国贸易额为822 亿美元，比2011年增长55.4%。据不完全统计，中东欧国家在华投资超过15 亿美元，中国企业在中东欧国家投资逾100 亿美元，双向投资带动产能合作正在成为双方经贸合作新的增长点。③《商务部：2018年中国与中东欧16 国贸易额为822 亿美元》，人民网，http://finance.people.com.cn/n1/2019/0529/c1004-31109445.html。欧盟也需要更加积极地认识中东欧合作对促进欧盟经济整体发展的重大价值。此前，欧盟担心“一带一路”将帮助中国企业在沿线国家转移过剩产能；而中国则强调通过利用各方的成熟技术和优势成本等促进产能合作；又如，欧盟怀疑中国面向“一带一路”的金融支持是否具有可持续性，而中国则坚持“一带一路”建设的长期性，同时指出保障“一带一路”建设的可持续金融支持关键在于推动金融改革和防范金融风险，等等。实际上，欧盟在技术发达程度和金融管理等方面具有显著的优势，如果欧盟能打消疑虑，积极发挥自身优势参与“一带一路”倡议，就能够坚守追求发展的战略主线，把握推进中欧关系健康发展的契机。

在近年来的对话与合作过程中，中欧双方对全球治理议程的共识日渐增强，特别是对当前的全球治理议程及重点问题达成了共识。应该看到，“一带一路”倡议是中国实现其全球治理目的的重大路径选择，因而是一个中间公共产品，具有过程性和可调试性。①关于全球治理与“一带一路”倡议之间关系的论述，参见谢来辉：《“一带一路”与全球治理的关系——一个类型学分析》，《世界经济与政治》2019年第1 期，第35 页；关于中间型公共产品的论述，参见吴志成、王慧婷：《全球治理能力建设的中国实践》，《世界经济与政治》2019年第7 期，第6 页。同时，从中欧双方的对外战略内涵来看，这一产品也具有包容性和延展性，适用于中欧双方深化在核能、航空航天、农业食品、医疗卫生、汽车制造等传统领域的合作，也着眼于绿色制造、数字经济、人工智能、城市可持续发展等新兴领域合作。因此，“一带一路”是中国与欧盟强化均衡发展、构建战略合作、推进全球有序治理的路径拓新，而这一拓新尚处于起步阶段，仍具有更为广阔的探索空间。

在单边主义和保护主义抬头，逆全球化暗流涌动的国际形势下，作为当今世界至关重要的两大力量，中国与欧盟之间的相互协调与合作势必为维护世界和平稳定、可持续发展起到举足轻重的作用。因此，在全球治理的关键转型时期，中欧双方需要充分挖掘内在潜力、把握发展机遇、拓新合作机制，将中欧关系构建成为推进全球治理、增进各方收益的新型双边关系。