对美国战略评估的再思考：理论与方法

雷少华 李 卓

【内容提要】 战略评估是指关于战略制定和实施的综合评价和衡量，主要体现为大国对世界发展趋势的一种综合分析。战略评估是整个战略决策流程中的重要部分，高质量的战略评估并不能保证高质量的最终战略决策，但是最终战略决策和外交政策必须依赖战略评估。当代美国的战略评估制度，有一套完备体系和科学手段。内容上涵盖了长时间、大空间和多重领域，对政治、经济、军力、科技甚至产业现状和未来趋势做出评估。本文从美国战略评估理论的发展、战略评估的特点出发，以净评估方法为例，深入探讨美国战略评估的方法，进而讨论如何应用这些方法来分析美国国家安全战略报告。只有掌握美国战略评估的理论、逻辑和方法，才能够更好地理解美国战略评估的文本背后的政策含义，从而为应对来自美国的外部挑战提供更为准确的对应措施，也能够进一步推动国际关系理论的发展。

2017年12月，美国政府公布了特朗普就任美国总统后的第一份《国家安全战略报告》（2017National Security Strategy of the United States of America）。这份报告从安全、繁荣、实力和影响力四个方面，全面展示了特朗普政府对美国国家利益和外部挑战的看法。2018年1月，美国国防部公布了《美国国防战略报告（概要）》 （Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America）。这两份报告奠定了特朗普政府全球安全战略框架。综合这两份报告可知，特朗普政府对美国国家利益和外部挑战的判断有了根本性转变，主要体现在三个方面：（1）从全球多边合作转向“美国优先”，经济安全是国家安全；（2）反恐战争全面结束，俄国和中国是美国的战略竞争者（strategic competitors）；（3）保护美国科技创新生态、确保美国技术领先地位。报告公布近两年以来，特朗普政府的外交实践也证明是遵循了这几份报告确定的总原则。

美国这些战略评估报告是如何撰写的？如何理解美国战略评估报告？本文将从美国战略评估理论、方法及特点的角度，以“净评估”为例，对这些问题进行探讨和分析。由于战略评估只是整个战略决策流程中重要组成部分，高质量的战略评估并不能保证高质量的最终战略决策。本文的研究重点是战略评估过程，而不是战略决策的结果。通过对美国的战略评估进行分析，从而对美国战略评估的理论、方法、特点和规律有更加深入的理解。

一、美国战略评估理论和方法概论

（一）美国战略评估的基本定义和概况

战略评估（Strategic Assessment）是指关于战略制定和实施的综合评价和衡量，主要体现为国家对世界发展趋势的综合分析。在时间上横跨过去、现在、未来三个时段，回顾重大历史事件、归纳战略经验、全面总结复杂现状、预测未来发展趋势；在空间上，既宏观分析全球战略环境，也对地区、国别进行特定分析；在领域方面，对政治、经济、军力、科技甚至产业的现状和未来趋势做出评估。

战略评估包括了三个主要方面：评估框架的战略性、评估信息的机密性和评估应用的对策性。“评估框架的战略性”是指评估报告研究的内容是具有综合性的问题，而非细枝末节。这是美国对国家安全目标的定义、威胁来源的识别及应对手段的分析；“评估信息的机密性”是指评估的原始信息依据机密情报，报告分为公开版和完整版。公开版是为了遵循“透明政府”和“信息公开”的法律要求，而完整版只有极少数人有权阅读，如安德鲁·马歇尔（Andrew Marshall）负责的美国国防部“净评估办公室”（Office of Net Assessment）的机密报告，直接呈递给国防部长和常务副部长。①“Director of Net Assessment,”Department of Defense (DoD) Directive No.5111.11, Dec 23, 2009, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodd/511111p.pdf. 有两点值得注意：首先，该指令的内容为规定净评估办公室主任职责与权限，具有时间连续性，目前生效的版本是2009年12月23日版，前一版本公布于2001年8月22日。但其指令编号却并不必然具有连续性，最早规定净评估办公室主任职责与权限的同名指令为DoD Directive No.5015.39, December 6, 1971. 参见Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior: Andrew Marshall and the Shaping of Modern American Defense Strategy, New York: Basic Books, 2015, p.278；其次，从直接向国防部长和常务副部长报告这点来看，净评估办公室主任的级别相当于副部长（Under Secretary of Defense），这点可参见“Under Secretary of Defense for Policy (USD(P)),”Department of Defense (DoD) Directive No.5111.1, Dec 8, 1999, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodd/511101p.pdf。即使是年代久远的冷战时期的报告，绝大多数至今仍未解密；②Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, p.xxi.“评估应用的对策性”是指战略评估报告在实际应用中具有强烈的针对性和对策性，如净评估办公室20 世纪80年代对美苏战略力量平衡和“北约－华约”常规力量平衡的连续评估。③Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.153-192. 对“净评估”的相关研究曾多次提及此报告，如Thomas Skypek,“Evaluating Military Balances through the Lens of Net Assessment: History and Application,”Journal of Military and Strategic Studies, 12(2), 2010, pp.18-20;Institute for Defense Analyses,“Net Assessment: The Concept, Its Development and Its Future,”1990, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/FOID/Reading%20Room/Other/Litigation%20Release%20-%20Net%20 Assessment%20concept%20development%20future%20%20199005.pdf。

1947年美国《国家安全法案》对国家安全委员会和国家情报委员会的职能进行了界定，将“识别威胁并提出相关对策”等战略评估的基本内容纳入其中。④National Security Act of 1947, Sec. 101. (i). (4). (a).经过多年的发展和演变，目前最具有代表性的美国战略评估主要包括战略环境评估和净评估。前者的代表是《美国国家安全战略》中的背景分析，后者是美国国防部净评估办公室对主要竞争对手和美国的战略优势劣势进行的对比评估。进行战略评估和分析的单位不仅包括国防部、也包括国家情报委员会和国家安全委员会。在实际执行的过程中，军队各兵种、智库（如兰德公司等）都参与其中。

（二）美国战略评估的发展过程

第二次世界大战后，美国确立了一套具有完备体系和科学手段的战略评估制度。美国国家安全委员会的职能之一是“以国家安全为根本利益、以向总统提出国家安全相关建议为目的、对美国现实与潜在的军事力量相关目标、承诺与风险做出评定与评价。”①National Security Act of 1947, Sec. 101. (b). (1).虽然《国家安全法》没有直接使用“战略评估”的术语，但国家安全委员会被赋予了战略评估的职责。该法案中对国家安全委员会主要职责的设定是：“将国家安全相关的对内、对外和军事政策整合问题向总统提出建议，在涉及国家安全事务方面，以确保军事机构与政府其他部门进行更有效的合作。”②National Security Act of 1947, Sec. 101. (a).因此战略评估的性质就是在总统、文职官员和军事机构之间的相互协调。

1947年后，随着美国安全环境的变化，国家安全委员会及其相关的军方和情报界各机构都开始设立自己的战略评估部门。为了明确各机构的所属权责，美国进一步建构了整个战略评估系统。最典型的是1986年《戈德华特—尼科尔斯国防部重构法案》（The Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986），该法案确立了美军的军政体制，即“总统决策、战区主战、军种主建”的体制，并强化了参联会本身作为联合指挥作战机构的职能。

这种体制的变化，赋予了美国军方负责执行战略评估的职责。一方面，“总统—国防部长—参联会主席”负责进行宏观的国家安全威胁和国防实力评估，联合司令部则负责评估自己所在战区的军事威胁和军事实力，而各军种则负责对军种执行任务的能力和建设情况进行评估。虽然联合司令部和各军种都可以进行自己职能内的战略评估，但涉及全局的战略评估由“总统—国防部长—参联会主席”这种三角结构官僚体系控制。总统也通过国家安全委员会来获取信息并命令其进行高级别战略评估，因此该法案更强调了文职官员进行全局性战略评估的权威性。

冷战结束后，美国军方就军队的规模、军费预算以及美军如何适应新时期的安全威胁等问题进行多轮评估。“9·11”恐怖袭击后，美国组建了国土安全部，非传统安全在战略评估体系中重要性开始上升，提高了恐怖主义袭击、自然灾害以及其他重大的公共安全威胁的战略重要性，体现了后“9·11”时代美国政府对国家安全内涵认识的变化。

（三）美国战略评估的总体特点

首先，美国战略评估有一套严格的流程。以“总统—国防部长—参联会主席”的组织体制为主体、以总统和国家安全委员会为核心。在这种组织体系下，美国国家安全战略相应地形成了《国家安全战略》—《国家防务战略》—《国家军事战略》的战略文书体系。总统就职半年内，国家安全委员会就需要在“净评估办公室”等部门的协同下，对美国的宏观战略环境和战略能力进行评估，并最终形成新一届政府的《国家安全战略报告》；第二年6月前，国防部要在《国家安全战略报告》的基础上，结合四年防务评估报告以及其他材料，制定《国家防务战略》（National Defense Strategy）。①易本胜、邢蓬宇：《浅析美军战略评估体制》，《军事文摘》2016年第9 期，第6 页。该文件将《国家安全战略》中涉及军事力量使用与发展的部分进行细化，同时提供一份更加关注军事安全的战略环境评估；而参联会基于《国家安全战略》和《国家防务战略》，制定《国家军事战略》（National Military Strategy）结合战略和作战两个层次，对安全环境的性质和安全威胁的类型进行细分，并对武装力量的目标、使用原则等进行更深入的分析。②東義孝、「『国家安全保障戦略』の上位規範性に関する検討―能力ベース·アプローチの比較を通じて」、『国際安全保障』第42 巻第4号（2015年3月）、47-50 頁（东义孝，《对各国国家安全战略上位规范性的探讨: 基于能力需求评估方法进行的比较研究》，《国际安全保障》第42卷第4号，2015年3月，第47—50 页。）战略制定后，下一阶段的评估则是有关战略执行，既有按照时间节点（月、季、年）划分的定期反馈报告，也有在中期（通常是两年）进行的全面评估和再检查。执行结束后，最后的评估是效果的检验，美军通常会在战略实施的中期（两年）和最后（四年）组织验证和综合评估，并以此作为下一轮战略制定的基础。③易本胜、邢蓬宇：《浅析美军战略评估体制》，《军事文摘》2016年第9 期，第7 页。

其次，美国战略评估日趋多样化。随着美军自身组织机构复杂化和国际安全形势的变化，战略评估也在这两个方向上日趋多样化。除了传统的“总统—国防部—参联会”外，美军不同军种也从事或参与战略评估，例如各军种部长、各战区联合司令部。国防部长办公厅下属的其他主要负责作战和装备评估的机构，也涉足战略评估。

再次，相关智库积极参与战略评估。美国战略评估把一定项目外包给相关研究机构或者智库。例如国防大学战略研究所、各军种分析中心、陆海军的战争学院、空军大学、海军研究生院，以及兰德公司、卡内基国际和平基金会、战略和预算评估中心、新美国安全中心等。其中战略和预算评估中心与净评估办公室的关系尤其密切。

除了组织机构的多样化和全局性评估外，各安全领域的专门性评估也从战略性的高度进行，并对全局构成影响，例如国防部组织的核态势评估、太空安全评估、网络安全评估、弹道导弹防御评估、军种兵力结构评估、装备采办评估，参联会组织的军种战备评估、作战能力评估等。此外，针对具体地区的战略评估，如对海湾、科索沃、阿富汗、伊拉克、台湾海峡、中国南海相关的评估。各类对华的战略评估也都是美国战略评估多样化的重要表现。

二、美国战略环境评估的主要内容

（一）美国战略环境评估的总体特点

根据《戈德华特—尼克尔斯国防部法案》，总统需要向国会提交关于国家安全挑战与政策调整的报告。该报告是认识和分析美国对外战略的最重要文献。正如该报告在引言部分所说，“这项新的国家安全战略报告使美国能够通过强有力和可持续的领导作用维护我们的国家利益。它规定了指导美国在全世界使用其力量和影响力的原则和优先事项。”①Goldwater-Nicholas Department of Defense Reorganization Act of 1986, Sec. 603. (a).只有根据战略环境的综合评估，才能实施美国领导力对外战略。因此，该文件是美国维护全球领导地位的最高行动指南，并充分反映了美国最高当局对于战略环境的综合认识。

《国家安全战略报告》主要对美国战略环境进行了全面评估。在每一个方面的分析中，都有战略环境评估的内容。更重要的是，美国都会将宏观国家利益再次细化为微观领域，然后再把战略环境评估细化到相应的微观领域，识别出微观领域存在的问题和威胁，随后再分析如何使用现有的资源和政策去应对这些问题和威胁。这种在战略环境评估中既不断细化、又保持局部和整体的一致性的分析方法，是美国战略评估的优点。美国的战略环境评估具有高度的全球性，表面上是由于美国所面临的问题和威胁是全球性的，但深层次上是因为美国对其利益的界定是全球性的。客观上美国的力量在全球渗透，主观上美国认为自身肩负着国际领导责任。美国战略环境评估的全球性，与它主观的全球领导意愿和客观的能力相匹配，这是和其他大国的战略评估最大的区别。

与前几届美国政府《国家安全战略报告》相比，特朗普政府对美国战略环境认识最大的变化是应该回归到“美国优先”的轨道上。《国家安全战略报告（2017）》强调：“美国优先”是对美国利益的清晰评估、解决美国所面临挑战的决心而制定的国家战略，这是现实主义为导向的原则。这种战略基于和平、安全和繁荣的信念，依靠在国内尊重本国公民、在海外合作确保和平与强大的主权国家。②National Security Strategy of the United States of America(December 2017), p.1.依照这种对战略环境的认识，特朗普政府对美国战略实施的顺序是：保护美国人民、保护家园和生活方式；促进美国繁荣，保护工人和公司利益、振兴美国经济；重建军队确保军事优势；提高美国影响力。特朗普政府对于外部挑战的认识主要有三个层次：中俄是美国的全球战略竞争者，朝鲜、伊朗是破坏地区稳定的主要国家，伊斯兰极端组织威胁美国本土安全。①National Security Strategy of the United States of America(December 2017), pp.2-3.

基于这种评估，特朗普政府对美国国家安全面临的风险排序是：确保美国本土和边境安全（防御大规模杀伤性武器、遏制生化威胁、强化边界管控）、从源头遏制威胁（打击恐怖组织、摧毁跨国犯罪）、网络安全、国内抗灾能力。与奥巴马时期的战略环境评估相比，气候变化等议题被移除出美国战略威胁的名单。从中可以看出，美国对国家安全的定义是一个涵盖军事、政治、经济和社会的综合概念。因此，美国《国家安全战略报告》的战略环境评估主要有三个主要特点：（1）从全球视角分析美国利益和美国战略的挑战；（2）战略威胁的来源不局限于军事安全；（3）重视长期战略趋势与当前战略风险之间的联系。

（二）安全领域的战略环境评估的特点

战略评估将安全问题细化为不同领域，包括国际挑战、国防、国土安全、反恐、防止大规模杀伤性武器的扩散，体现出了美国对战略环境和战略威胁认识的多样性，并且非传统安全在评估中的权重越来越大。美国《国家安全战略报告》在安全部分的评估逻辑是以问题领域为基础，将国别和地区置于问题领域的大框架之下。例如在奥巴马政府2015年报告的安全部分里，在不同问题领域对中国的定位和安全威胁进行评估：在构建冲突预防能力的部分中，报告认为需要应对未来东海和南海的安全风险；在确保全球公域自由通行这一部分中，涉及到空中与海上安全领域，评估了中国和东盟在南海的关系。

从国际关系理论和外交思想流派的角度，现实主义、理想主义、自由制度主义都体现在《国家安全战略报告》中。但从内容上来看，《国家安全战略报告》战略环境评估最大的理论背景仍然是根深蒂固的全球主义和现实主义。在分析方法上，虽然美国的分析传统是战略评估先于战略决策，但是战略观念影响着战略评估。因为战略环境评估本身并不完全客观，而是受一些根深蒂固的战略观念的影响。例如除全球主义外，“天定命运论”(manifest destiny)在其环境分析中也是无处不在。一方面，美国认为它对全世界的领导不仅不可或缺，而且也是国际社会的多数成员所期许的，这种“天定命运论”让美国认为它的安全、经济、价值、秩序如能实现，将对全人类都有利；另一方面，美国也认为它的国际责任也使得美国面临特有的压力和威胁，例如成为国际恐怖主义的目标，因此要经营好美国国内社会才能成为价值观的好榜样，而这需要美国调整好在各个领域的资源分配，并加强和盟友以及伙伴国的关系以便更好地解决问题。在这个意义上，美国的战略环境评估，是为了更好地实现自己的“天定命运”。

在演变规律上，最突出的还是综合安全观的兴起，即更强调各种各样的非传统安全威胁，并承认当前国家安全威胁来源的多样化；尤其重要的是，美国战略环境评估用“问题领域分析法”取代国别地区分析，这已经成为战略环境评估的主要思路。将问题领域分析作为战略环境评估的主要思路，意味着美国所面对的是不同问题下的多重战略环境，它们会最终统合到当前威胁排序和长远趋势分析中。另一方面，不同的问题领域需要不同的权力资源，也就是说除非另一个大国同美国一样在所有的问题领域中都具有相当的影响力，按照传统标准衡量出的大国实际上在不同的问题领域中并不总是如此重要。如果按照“问题领域”进行分类，传统意义上的大国的重要性势必下降，次国家和非国家行为体的重要性势必上升。在这个意义上“问题领域分析”和综合安全观的兴起是相辅相成的，而它们都和美国的“天定命运论”紧密联系在一起。

《国家安全战略报告》中的环境评估遵循一套严密的逻辑，即“天定命运论”→“全球主义”→“综合安全观”→“问题领域分析”。美国战略精英仍然对其战略观念有着高度共识，他们的分歧主要是在方法和战略侧重上。他们对美国在世界上的地位和影响力没有丝毫怀疑，这就使得“世界领导力量”成为美国战略中的一种恒久特征。在新局面下，这种“世界领导力量”表现得更加复杂，体现为从一个领域的战略收缩和到另一个领域的战略扩张相结合，并最终增加理想中的美国战略总资产。例如特朗普政府对“美国优先”的战略环境评估，并不代表美国回归到孤立主义，而是在美国优先的基础上，确保美国的全球影响力。美国的战略评估，尤其是战略环境评估，对直接军事行动外的成本仍然缺乏计算，这对其他问题领域实现美国战略利益的难度有低估的倾向。因此美国在战略评估上的过度自信及其引发的权力扩张的风险始终难以克服。

三、美国战略评估的主要方法：以“净评估”为例

美国战略评估的方法是多元的，政府、军方和智库依据自身的特点选择使用不同的方法。在各类方法中，“净评估”（Net Assessment）是国防部战略评估的核心方法，也被其他部门广泛采用。因此，本文重点以净评估为例，分析该方法是如何进行战略评估的。

（一）净评估方法

净评估是美国战略环境评估最主要的方法。保罗·布雷肯（Paul Bracken）指出“净评估是分析美国国家安全战略主要原则框架之一……只有理解净评估的原则才能够明白国防部以及更高级官员之间的对话。”①Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.90.美国国防部对“净评估”的定义是“对军事、技术、政治、经济等影响国家间相对军事能力各类因素的比较分析。其目的是识别出值得高层国防官员关注的问题和机会。”②“Director of Net Assessment”, Department of Defense (DoD) Directive No.5111.11, Dec 23, 2009.前美国国防部副助理国防部长、目前担任“战略和预算评估中心”总裁的汤姆斯·马肯（Thomas Mahnken）认为，“净评估旨在为高层决策者提供客观评估。评估美国在长期军事竞争的关键领域相对于潜在对手的地位、并以主要趋势和不对称性为基础，确定新出现的问题和机遇，这可能会影响美国在未来的地位。这些评估考虑到竞争国家、联盟和其他国际行动者的战略目标、学说、作战概念和基本军事能力（尤其是各自的优势和劣势）。”③Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.137.虽然净评估办公室如何应用净评估的方法，至今仍然保持一定的机密性和神秘性，但是根据公开的各种材料依然可以掌握净评估的基本方法和原则。

“净评估”本质上就是《孙子兵法》中“知己知彼、百战不殆”原则。由于净评估之父安德鲁·马歇尔（Andrew Marshall）出身于经济学背景，最早从事商业成本计算，因此从经济学中的“净利润”原则出发，演化出对于安全领域的“净评估”。在经济学中与“净利润”相对应的概念是“毛收入”，即产品或服务的销售总额。毛收入的高低只反映销售总额，并不真实反映企业的实际盈利。而净利润则是销售总额减去各种成本（人员工资、原材料、设备折旧、银行贷款，政府税收）后的利润，因此只有净利润才全面反映企业是否盈利。

战略评估与之相类似，如果仅计算对手的军事能力或者自身的军事实力，是无法评估自身安全的优势或者受威胁的程度。只有非常明确对手和自身的实力，在相同领域内，用自己的实力减去对手的实力，即所有领域美国的实力减去对手相对应领域实力的结果就是“净实力”，从而反映出真实的安全状况。对影响安全的各个领域的综合计算和评估，就是“净评估”。对各个领域，例如国内政治稳定性、GDP 发展速度、资源与产业结构、各军种的常规武器、核武器和运载工具的数量和质量、高新技术研发与应用等，全面净评估的结果，就是战略评估的基础。可以说，美国国家安全战略环境的评估，就是建立在净评估的基础上。

净评估有两类不同的评估层次，第一层次是全面的战略评估，这是将双方各类型的资源与实力进行集合和分类，再按照问题领域逐一、全面进行“减法”实现最终的“净实力”，其结果是给最高领导集团做战略决策的依据。第二层次是把军事实力按照作战场景、两个国家的军队实际对抗能力作为比较的模型。净评估分析了在两组行动者之间，战略互动的动态如何在战争等竞争形势下演变，而“威胁评估”（threat assessment）仅评估敌人的能力和意图。①Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.138.

在实践上，净评估是一个动态过程，核心是评估在竞争中的互动关系。净评估的过程有两个步骤：首先，认定比较的目标、分析其战略意图、收集相关情报、确定实力。其次，依据问题领域，根据相关情报进行减法分析。对敌方意图和能力的理解是净评估的关键。政治的动态关系和对军事能力的判断对战略评估至关重要。②Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.138.净评估的战略分析框架，包含了六个方面：③Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss. 1, March 2006，pp.92-98.

1.战略互动（Strategic Interactions）

净评估是一个对目标国战略意图和战略实力与本国相应领域比较的过程。传统博弈论或者其他形式化建模评估方法，是将目标国作为整体去分析，例如军事推演过程中的“红军”或者“蓝军”。而净评估则依据不同领域，将大问题大机构分解成不同的小问题和相应的小组织，一项一项进行分析，最终再重新组合回大问题和大机构进行战略评估。这是一个分解（decomposition）和重组（recomposition）的过程。例如美国对中国的科技创新进行净评估时，首先要分析中国科技的发展意图（竞争战略还是取代战略）。在这种战略意图下，然后细化到不同领域，例如5G（华为与高通）、全球定位与导航（北斗与GPS）、大型飞机（C919 与波音737），分拆成更小的领域和相应公司，例如每一类芯片、发动机及其相应制造公司等，逐一进行“净分析”，即中国公司的实力与美国公司的实力的“净值”。完成整个不同科技领域的分析后，再重新回到中国的科技的发展战略与美国的科技现状进行评估。

2.更长时间跨度（Longer Time Spans）

对美国而言，在安全领域有两个层次，一个是现实的威胁，例如伊朗和朝鲜核问题；一个是长期潜在影响安全的因素，例如台湾问题。传统的“威胁评估”会将这两个层次的问题混在一起，并且威胁评估的时间跨度很短，有时会将突发性事件作为判断依据而导致对整个战略评估的错判。净评估的最大贡献之一是，它需要有意识地思考所处竞争环境的时间跨度，也就是说对“意愿与能力”长时间的评判。任何微小的变化在短期内是无法察觉的，但是长期看将会是一个质的变化。例如台湾问题，二十年前，中国大陆军队几乎没有针对台湾的导弹攻击能力，二十年后大陆瞄准台湾的攻击性导弹数量超过800 枚。这完全改变了两岸之间的军事平衡，甚至改变了整个东亚地区的安全现状。①Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.94.再比如《中国制造2025》这种长时段的产业政策，是净评估最擅长的领域，也是美国对中国在产业和科技领域对美国影响的重要评估依据，因而成为中美经贸谈判的重点。

3.小想法做大事（Getting Things Right with a Little Thought）

在长期的预测中，分析人员常常会按照传统模式和思路想问题，因此会得出错误的结论。例如对越南战争必要性的评估，就是长期以来对共产主义和苏联影响力的恐惧的传统思路，导致做出“多米诺骨牌”的错误结论，从而让美国陷入了一场完全不必要的战争中。净评估主张换一个思路想问题，而且反对把所有问题混在一起去思考。净评估很清楚官僚部门由于行政惰性导致的决策惯性影响，因此常常通过“假设该部门什么决策都不做，将会发生什么”的思路进行效果评估。②Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.96.

4.社会官僚行为的重要性（The Importance of Socio-Bureaucratic Behavior）

传统的威胁评估注重运筹学和系统分析，但是忽略了官僚系统行为产生的结果。例如在冷战期间，如果只注重苏联军事装备数量，将会忽略苏联政府与不同武器设计局之间的官僚关系，包括苏联并没有优化与美国对抗时官僚机构分配资源的效率。③Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.而这将掩盖苏联在制度上的劣势或者美国的优势，就会在对苏联长期发展的趋势上做出错误战略评估。兰德公司应用净评估的方法在评估中国C919 大飞机项目时，重点对中国商飞国有企业属性（政府与企业的关系）与波音空客的私有企业属性做了净 评估。①Keith Crane,et. al., The Effectiveness of China's Industrial Policies in Commercial Aviation Manufacturing, CA: Rand Corporation, 2014, pp.66-69.

5.战略不对称（Strategic Asymmetries）

净评估重视战略不对称性。战略不对称是指一个竞争对手与另一个竞争对手的区别。他们可能以不同的方式使用技术，或者他们有不同战略文化。冷战期间，美国的传统战略威胁评估只注重了苏联的核武器数量和核战略对美国的威胁程度，而忽略了中国、印度等国也在发展核武器的潜在威胁。这种对战略不对称的忽略，导致了日后在中程弹道领域中国超越美国的情况（这也是特朗普政府废止《中导条约》的原因之一）。在商业领域，福特汽车将通用和克莱斯勒的竞争评估放在与之相同的技术方面，却忽略了日本汽车工业重点是发展节油技术。导致了在20 世纪70年代石油危机发生后，日本汽车工业全面超越了美国的严重后果。因此，净评估要强调这种被传统评估忽视的战略不对称性，从而才能更好地识别对手及其弱点。②Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.

6.战略的多面性（The Multifaceted Nature of Strategy）

净评估不是战略规划(strategic planning)，不做最终战略决策，但是战略决策是建立在净评估的结果之上。净评估主要比较竞争者在不同领域中的优势劣势，从而识别竞争领域和竞争能力。净评估的重要性也在于被战略决策者忽视的竞争者或者竞争领域。在不同的情况下，竞争对手之间除了直接竞争之外，在不同的场景（scenario）还存在着不同的影响力。这些不同场景可能是获得竞争力的途径，或者是对一个关键区域的影响。因此对多重因素的重要识别是净评估的主要贡献。③Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.

（二）净评估在分析方法上的特点和存在的问题

1.净评估分析方法的特点

净评估在分析方法上有这样五大特点，即重视资源有限性、重视对敌情认识、重视对手内部复杂性、重视竞争长期性和重视决策的非理性。④Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.252-264.第一，在国家安全战略的决策中，净评估重视资源的有限性。冷战期间，马歇尔长期怀疑苏联军备建设的可持续性。70年代苏联军备建设进展迅速，美国军方的多数评估都认为苏联在核力量上最终将与美国并驾齐驱，甚至部分评估通过军备建设反推苏联的经济规模和军工建设效率，得出了对美国非常悲观的结论。而马歇尔认为资源是有限的，苏联的军备建设是竭泽而渔的短期行为，反对过高评估苏联经济规模和军工效率。马歇尔始终反对同苏联开展大规模的直接竞争，认为盲目卷入不顾资源有限性的军备竞赛是自取灭亡。历史也证明了他的正确性。

第二，重视对敌情的认识。净评估尤其要认识到敌情可能随着时间的变化而发生巨大的变化，因此分析时不能将对手视为一个统一的和理性的整体，而要将对手的决策视为受到官僚政治、预算和历史因素限制的一个累积性决策过程的结果。在这个意义上，马歇尔所主张的“净评估”反对过度依赖理性决策模型（例如博弈论分析）和系统分析，因为这两者对决策的理解都是非历史性的和非累积性。在净评估中，任何长期的军事竞争，理解对手的弱点和长期行为倾向都至关重要。例如马歇尔认为可以利用苏联对于国土防空的长期重视，通过发展B-1 战略轰炸机，诱使苏联将更多的资源投入到针对性的截击机和防空武器系统的开发和生产上，以期在军备竞赛中美国获取优势。①Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.130-132.

第三，重视对手内部的复杂性。净评估不将对手视为单一的国家行为体，而是要识别出对方国内对国防政策有影响力的所有行为体（主要是各类官僚组织），只有这样才能了解所有可能的安全战略选项，并做出更好的预测。但这也是净评估方法的一种困境：一方面，与传统的只重视硬数据的分析方法相比，净评估更接近战略制定的本质；但另一方面，进行此类分析的数据要求实际上更加复杂，也更机密，对情报部门的要求更高，反过来要求净评估办公室必须设立自己的一手情报搜集机构。

第四，重视竞争的长期性。净评估反对将国家安全问题简化成纯粹的当期力量比较，反对“威胁评估”那种静态的简单对比。维护国家安全的最好途径，并不是单纯增加核武器数量在军事平衡中获取优势，而是积极主动地研究并发挥自己的比较优势，利用对方的比较劣势，迫使对手在军备竞赛中被动地消耗资源。

第五，重视人类行为的非理性层面。因为机构内部存在着决策惯性、机构之间沟通并不顺畅，甚至出现争权夺利情况，从而出现决策者的非理性行为导致的非理性决策。按照传统观点，在冷战时期，依据理性标准，很难解释为什么苏联经常做出像古巴导弹危机这样的次优选择。如果不关注这个领域，不重视现实中的“非理性”行为，很难完整地理解苏联的决策。

2.净评估方法存在的问题

净评估存在三个严重的问题：对竞争者战略意图的预先假设、高度依赖情报、非传统安全领域评估的无效性。首先，对竞争者意图分析和对动机的假设是一种高度主观判断，这将导致严重后果。在特定的政治力量角逐时期，会出现情报政治化、评估政治化的错误方向，极易夸大对手的战略意愿和实力。例如对萨达姆·侯赛因时期伊拉克的净评估，美国对萨达姆意图的判断导致净评估的方向有了重大变化，出现“先有政治决策，再有战略评估”逻辑顺序错误。而同期其他情报机构则在情报政治化的道路上走的更远。①“情报政治化”是一个非常丰富的领域，以下两部作品对美国战略决策中“情报政治化”的成因有较为深刻的揭示，值得参考。Joshua Rovner, Fixing the Facts: National Security and the Politics of Intelligence, Ithaca: Cornell University Press, 2011;Robert Jervis, Why Intelligence Fails: Lessons from the Iranian Revolution and the Iraq War, Ithaca: Cornell University Press, 2011.例如评估预设伊拉克拥有大规模杀伤性武器，对中东的地缘政治产生严重威胁。②Anthony Cordesman and Ahmed Hashim, Iraq: Sanctions and Beyond(CSIS Middle East Dynamic Net Assessment), Colorado, Boulder: Westview Press, 1997, Chapter 15, pp.290-343.这类评估导致美国发动第二次海湾战争后陷入伊拉克战争的窘境。美国对《中国制造2025》产业政策以及对华为公司的评估，如果视中国产业发展的战略意图是“取代美国”，之后的评估就会按照这种逻辑，出现“智子疑邻”式的评估错误，进而影响了美国外交决策，比如不顾全球产业链的客观现状，倾国家之力打击华为，使美国企业也受损并陷入贸易战的胶着状态。

其次，高度依赖情报，使净评估出现两种结果。第一，评估报告具有高度机密性，一方面，由于情报具有反向追溯的特征，让情报信源处于危险境地；另一方面，净评估是将对手和自己在相应领域的实力进行减法比较，因此也等于把自己的实力暴露出来。因此只有极少数决策者才能阅读净评估结果，无法全面对净评估的结论进行证伪和判断，从而必须依赖最高决策者的个人决断能力，在做最终决策时可能出现误判。第二，情报的质量严重影响净评估质量。在对伊拉克进行战略评估时，情报政治化使情报的质量严重下降，导致评估的准确性降低。但这不是净评估的问题，而是所有评估面临的共同问题。因此净评估对结论非常谨慎，承认现实的高度不确定性，甚至不讳言目前无法得出明确的结论。这就是净评估只提供决策参考，但并不进行战略规划的原因。

再次，净评估的目标是对大国及其长期的安全威胁趋势的评估，在反恐时代或者对手实力严重不对称安全领域，净评估并不有效。冷战后美国处于单极体系下，缺乏长期竞争对手，只是应付短期危机，这种国际安全新态势使得“净评估”缺乏用武之地。但是近年来，随着净评估方法逐渐被公开，净评估开始被应用在反恐、国土安全以及产业政策等具体领域。例如美国国土安全部通过净评估来分析美国在反恐时代的本土安全问题、兰德公司对中国商飞C919 项目的评估、美国国防部对国防工业全球产业链的评估。①Erik Dahl,“A Homeland Security Net Assessment Needed Now!”Strategic Studies Quarterly, Winter 2015, pp.66-68;Keith Crane,et. al., The Effectiveness of China's Industrial Policies in Commercial Aviation Manufacturing, CA: Rand Corporation, 2014, chapter 6, pp.55-70;Department of Defense,“Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States, September 2018,”https://media.defense.gov/2018/oct/05/2002048904/-1/-1/1/assessing-and-strengthening-the-manufacturing-and%20defense-industrial-base-and-supply-chainresiliency.pdf.

四、美国《国家安全战略报告》与净评估

每四到五年更新一次的美国《国家安全战略报告》，是这一任总统对美国战略环境的总认识，这是建立在对相关领域评估基础上的总战略环境框架，也是该任总统任期内实施国际战略、内政以及外交决策的总纲领。美国国防部《美国国防战略报告》以及之后的每年一份的《中国军力报告》是在《国家安全战略报告》大框架下的进一步细化。从逻辑上是先有《美国国防战略报告》《中国军力报告》等评估报告，才有《国家安全战略报告》。《国家安全战略报告》是无数子报告和子评估的综合版。在《国家安全战略报告》中，每一项“优先行动”，都是经过评估的结果。

2017年特朗普政府的《国家安全战略报告》突出的特点是“美国优先”。在“美国繁荣”这一章，特朗普政府提出“重振国内经济”“促进自由、公平、对等的经贸关系”“研究、技术、发明和创新的领导地位”“促进和保护美国国家安全创新基地”“发挥能源优势”。这是美国产业政策的内容，更是美国对中国、欧洲和日本全面评估的结果。2018—2019年，特朗普政府应用“极限施压”的方式恶化对华关系，希望通过“全政府战略”全面打压中国产业政策、发展战略、国有企业、甚至以宣布美国进入“国家紧急状态”的方式，举全国之力打压中国高科技企业。特朗普政府对华政策完全遵循 2017年美国《国家安全战略报告》的整体战略环境评估及其政策实施指导思想的逻辑框架。

美国《国家安全战略报告（2017）》明确指出，中国是美国的“战略竞争者”。这种战略评估并非是特朗普政府临时起意，而是美国政府长期战略评估、尤其是对中国科技创新、军事力量发展各类净评估的结果。美国一直对中国的产业政策、科技公司和军事发展进行全面情报搜集、跟踪和评估。在2000年之后，美国对其主导的高科技领域，例如无线通讯、大型计算机、人工智能、大飞机等领域，对中国的相应领域和企业，例如中兴、华为等的发展全面跟踪，对中国企业、科技发展阶段、战略目标等进行持续净评估。例如兰德公司对中国的高铁、风电和汽车，尤其是对中国商飞大飞机项目的净评估；哈德逊研究所（Hudson Institute）对中美五大领域高科技（5G、芯片、人工智能、大型计算机和量子计算机）评估等，卡耐基和平基金会对中国军力与美日同盟的关系等。①Michael Swaine, et.al.,China's Military &The U.S.-Japan Alliance In 2030 A Strategic Net Assessment,Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2013.这些评估跨度都是20年以上，而且使用的方法就是“净评估”方法。

美国对中国科技企业和产业政策的净评估，使用情报非常精准，评估范围非常复杂，能够在宏观战略报告中体现战略评估结果，例如对《中国制造2025》产业政策，依据净评估，从发展意图上美国认为中国在高科技产业领域采用“取代美国”的战略。美国国家贸易委员会主席彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）认为中国的产业政策事关美国的经济和国家安全：“《中国制造2025》的目标是在未来主导所有新兴产业，从而使得美国的经济没有未来。”②“Trump Targets China's Push to Make Its Economic Hi-Tech,”March 28, 2018, https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-28/u-s-targets-made-in-china-2025-in-fight-for-high-tech-economy.在实践上，美国也能够进行精准打击。2018—2019年，美国政府除了对中兴、华为这类大型公司进行制裁外，还对中国电子集团下的中小型企业和研究所、以及平时不为人所知的小微高科技企业以及个人进行制裁，情报精准到个人身份证、护照号码和银行转账信息。由此可见，美国的情报、评估、行政和执法部门相互合作、相互协调的程度非常高。

结论

1989年春季号《国际安全》（International Security）杂志编辑了一组题为“重新评价净评估”（Reassessing Net Assessment）通讯文章，这组文章是因科恩（Eliot Cohen）的《走向更好的净评估：重新思考欧洲传统平衡》文章引发的公开辩论。该组文章争论的焦点是如何评估北约与华约力量对比，乐观者（北约能够战胜华约）和悲观者（北约力量不足）各自的评估和依据。①Eliot Cohen,“Toward Better Net Assessment: Rethinking the European Conventional Balance,”International Security, Summer, 1988, pp.50-89;John Mearsheimer, et. al.,“Reassessing Net Assessment, The Tank Gap Data Flap,”International Security, Spring, 1989, pp.128-179.无论乐观者还是悲观者，辩论的基础都是如何应用“净评估”的方法对北约与华约实力对比的评估。这场学术辩论被两年后华约解体的事实所终结。

这场辩论的参与者都是鼎鼎大名的学者，例如约翰·米尔斯海默、巴里·波森（Barry Posen）、艾略特·科恩等。这不是巧合，而是马歇尔在主持美国国防部净评估办公室期间，强调加强跟学界尤其是中青年学者联系的结果。净评估方法影响了整整美国几代学者，米尔斯海默等现实主义学者直接受到“净评估”方法的影响，注重大国在长时段力量对比的此消彼长。因此米尔斯海默的《大国政治的悲剧》在方法论上和净评估的逻辑一脉相承。

虽然美国各类完整版的安全评估报告属于高度机密，但是其公开版能够全面展现其外交军事安全战略。这是美国政治体制的一种优势，也是能够比较准确分析和预测美国国际战略和外交决策、应对美国外部压力和挑战的重要政策依据。“不确定性”是国际政治的本质和国家间误判的原因。减少误判、减少不确定性成为学术界和政策界的共同任务。只有了解美国战略评估的方法，才能够读懂公开版。依照这种逻辑，才能比较清晰地掌握美国政府的国际战略和外交决策的框架。

战略评估不是战略决策，战略评估只是整个战略决策流程中的一部分。高质量的战略评估并不能保证高质量的最终战略决策，但外部观察者如果缺乏对战略评估的认识，其理解和预测美国国际战略、外交政策的能力也会受限制。而只有掌握美国战略评估的理论、逻辑和方法，才能够更好地理解美国战略评估的文本背后的政策含义，从而为应对美国外部挑战提供更为准确的对应措施，也能够进一步推动国际关系理论的发展。