选择性退出、多边间竞争与特朗普的反制度化国际战略*

王明国

【内容提要】 特朗普改变前任对国际制度的承诺和支持，在国际政治中执行了一种反制度化的国际战略。特朗普的反制度化国际战略由指导原则、主要目标和执行措施构成，是“美国优先”国家安全战略的有机组成部分。反制度化战略以选择性退出主义和竞争性多边主义为基本原则，通过国际制度内的抗议、退约、机制转移及新建国际制度等多重措施，试图把国际制度作为继续维持霸权地位的工具。反制度化国际战略具有历史延续性和当前特殊性相结合的特征，反映了美国的霸凌主义和单边主义。美国自认是自由国际秩序的牺牲品，力图改变现行国际制度体系；中国崛起给美国带来的恐慌和美国的地位焦虑，加速了美国终结其接触与融入的国际制度战略；而特朗普本人对国际制度持质疑态度，执意实施反制度化国际战略。特朗普反制度化战略引发多边主义危机，进一步恶化了基于规则的国际制度体系。不过，这一战略无法阻止多边主义和多边制度的发展演进。反制度化战略能否成功实现，取决于目标、能力与执行的匹配度及多极化的发展趋势。

国际制度历来是美国政府确保霸权地位和维护国家利益的重要工具。2017年特朗普上台后，一改前任对国际制度的承诺和支持，在国际政治中执行了一种反制度化的国际战略，试图把美国置于世界之上，通过选择性退约和竞争性多边主义等制度行为维护美国实力优势，特朗普的反制度化战略引发了广泛的多边主义危机（crisis of multilateralism）。这种多边主义危机体现在全球治理安排深化和治理能力衰退的并行性，多极化世界秩序与多边主义发展的异步困境，国际社会前所未有地出现了一个公共权威分散与机制复杂性并存的、松散的耦合与重叠的全球治理体系。

特朗普的反制度化国际战略是美国国家安全战略的有机组成部分。2017年12月，特朗普政府出台的首份《美国国家安全战略报告》明确提出：美国将在多边组织中“实施竞争和领导”，以保护美国的利益和原则。①The White House,“National Security Strategy,”December 18,2017,p.4,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.所谓“反制度化”，是指各国、多边组织和非国家行动者利用国际制度改变不受欢迎的制度与机构。②Michael Zürn,Benjamin Faude and Christian Kreuder-Sonnen,“Overlapping Spheres of Authority and Interface Conflicts in the Global Order: Introducing a DFG Research Group,”WZB Discussion Paper, No.SP IV 2018-103, https:// www.econstor.eu/bitstream/10419/180687/1/1026879590.pdf,p.6.“反制度化”与加入和推动国际制度的制度化理念、行为具有趋异性，特别强调各国利用多边或少边国际制度来改变对己不利或不喜欢的国际制度，其目标并非全面推翻现有国际制度体系。具体而言，国家为了影响或取代现有的制度，通过抗议、退出或在更接近其当前利益的地方建立新的机构，这种竞争性的战略可以被称为“反制度化”战略。特朗普的反制度化战略由基本原则、主要目标和执行措施构成，服务于“美国优先”的国家安全战略。在实施方式上，依据长期积累的制度外交优势和经验，综合运用多种制度形式和制度工具予以推进，具体包括四种方式：制度内抗议，退出，机制转移以及新建国际 制度。

应该说，反制度化国际战略是特朗普在国内推行民粹主义的反建制行为在国际政治领域的体现。在国内层面，特朗普力主推行以权力运作的去制度化为内涵的反建制主义，打破现有法制、规则、程序，绕过执行和维护它们的政治阶层，引起美国国内政治和意识形态上的“回摆”。③肖河：《美国反建制主义和特朗普政策》，《国际政治科学》2017年第2 期，第65 页。而在国际层面，特朗普推行的是选择性退出主义和竞争性多边主义为内容的反制度化国际战略，成本更低，涉及范围更广，冲击力更强。总之，特朗普通过国内和国际层面的反制度举措相互推进，严重削弱了多边国际秩序的基石。

一、特朗普反制度化国际战略的动因

特朗普反制度化国际战略的出台受到多种因素的深刻影响。美国政府和民众自认是自由国际秩序和制度的牺牲品，力图改变现行国际制度体系；对中国崛起的恐慌和焦虑，加速了美国终结其接触与融入的国际制度战略；而特朗普本人对国际制度的质疑态度，是反制度化国际战略的重要诱因。

（一）美国力图改变现行国际制度体系

美国是以国际制度和规则为核心的自由主义国际秩序的缔造者。一战结束后，国联的建立不仅是自由国际主义出现的重要标志，也是多边主义制度化的第一次尝试与实践。自由国际主义主张国家间合作、经济透明度、多边制度的整合以及美国的领导地位。①Tony Smith, Why Wilson Matters: The Origin of American Liberal Internationalism and its Crisis Today, Princeton: Princeton University Press, 2017, p.12.约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）认为美国在二战结束后利用史无前例的权力建立了一个变动和多边的体系，通过限制自身行动自由，审慎地运用自身实力，从而达到长期维持自身的支配地位的目的。②G. John Ikenberry, Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, Princeton: Princeton University Press, 2011, p.23.美国行为的关键就在于建立一套基于规则的制度，把世界经济与安全利益紧密地联系在一起。长期以来，美国利用国际制度中的利益代表的不对称性以及规则应用的选择性，通过国际制度的政治化进一步强化了西方国家的利益。③Michael Zürn,“The Politicization of World Politics and its Effects: Eight Propositions,”European Political Science Review, Vol.6, No.1, 2014, p.63.

多边主义和多边制度并非只是国际事务层面的反映，它同时具有重要的国内因素。二战后的“自由国际秩序”反映了当时美国的国内秩序，是美国的法律和政治制度推广到世界产生的多边制度。但是，特朗普的反制度化国际战略具有很强的国内背景因素，反映出美国中下层民众对国际制度体系的不满与日俱增。美国国内民粹主义是当前美国政治的主导力量，民粹主义声称代表人民，厌恶战后自由国际秩序的制度基础，他们拥有一个清晰的、市场化的意识形态，以坚韧、民粹主义和本土主义为标志：“美国第一”是一个强有力的口号。①Jeff D. Colgan and Robert O. Keohane,“The Liberal Order Is Rigged, Fix It Now or Watch It Wither,”Foreign Affairs, Vol.96, No.3, 2017, p.44.当世界经济处于下行周期时，发达国家收入增长和财产分配、效率和公平等矛盾就会凸显，特别是美国国内经济结构失衡、贫富分化严重等问题将会被放大，引发对全球化的制度形式及其后果的反思、质疑、批判，通过游行示威等方式集中表现出来。这为反全球化、反自由贸易者提供了口实，基于迎合国内利益集团的特殊需要，特朗普决定采取退约等一系列反制度和条约的行为。

特朗普试图从美国中低层民众的认知出发对待并重塑国际制度体系，全盘否定“自由国际秩序”，更多地关注美国的相对实力和身份地位，试图通过提升经济竞争力和降低国际领导的责任和成本，重回世界领导地位。②美国芝加哥大学保罗·斯坦尼兰德（Paul Staniland）认为，自由主义秩序曾被浪漫化，未能认识到它的缺陷和模棱两可。它以前未能带来利益，对许多当代问题能提供的指导也很少。Paul Staniland,“Misreading the‘Liberal Order’: Why We Need New Thinking in American Foreign Policy,”Lawfare,July 29, 2018, https://www. lawfareblog.com/misreading-liberal-order-why-we-need-newthinking-american-foreign-policy?from =timeline. 其它类似评论参见Patrick Porter,“A World Imagined: Nostalgia and Liberal Order,”Policy Analysis No.843,July5,2018, https://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa-843.pdf;Graham Allison,“The Myth of the Liberal Order: From Historical Accident to Conventional Wisdom,”Foreign Affairs, Vol.7, No.4, July/August 2018, pp.10-19;Stephen M.Walt,“U.S.Grand Strategy after the Cold War: Can Realism Explain it? Should Realism Guide It?”International Relations, Vol.32, No.1, 2018, pp.3-22.特朗普政府指责跨国公司在自由国际秩序中享有特权地位，却很少关注工人的利益。比如，世界贸易组织（WTO）规则强调开放性，但未能采取缓解全球化对弱势群体，特别是发达国家传统制造业工人消极影响的措施。国内阶层分化严重和全球竞争对手加剧，传统的自由国际秩序和国际合作原则的根基受到动摇。简而言之，对于特朗普而言，美国需要的不是多样化和多元的世界，而是与美国国内一样的世界。

（二）中国崛起加速美国终结其接触与融入的国际制度战略

进入21 世纪以来，中国实力的增强，以及美国自身实力的衰落，引发了美国国内的极度恐慌。2017年12月18日，特朗普任期内第一份《国家安全战略报告》认为过去40年美国对华政策的基本理念是“支持中国的崛起并将其融入战后的国际秩序将使中国自由化。”③The White House, “National Security Strategy,”December 18, 2017, p.25, https://www.whitehouse.gov/wp-lontent/wploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.但是，中国发展道路越走越有特色，这与美国的愿望背道而驰，令华盛顿失望至极。美国对其相对于中国的财富缩水表示担忧，对于现有贸易协定提出质疑，认为它们尽管对美国有价值，但让它们的竞争对手在不断做大的蛋糕中分得太大的份额。①Harlan Grant Cohen,“Multilateralism's Life Cycle,”American Journal of International Law, Vol.112, No.1, 2018, p.49.奥巴马政府负责东亚和太平洋事务的前助理国务卿库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）和美国前副国家安全顾问埃利·雷特纳（Ely Ratner）认为中国辜负了美国的期许，建立在“愿望思维”之上的对华政策并不合适，而这种想改变而没有能成功的失落情绪激起了美国对华政策的全面强硬。②Kurt Campbell and Ely Ratner,“The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,”Foreign Affairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.60-70.特朗普认为对华全面接触战略失败，因此，彻底背离了前任“自由霸权”的战略，追求非自由霸权的国家大战略。③Barry R.Posen,“The Rise of Illiberal Hegemony Trump's Surprising Grand Strategy,”Foreign Affairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.20-21.

美国的“地位焦虑”导致其试图阻止新兴国家的崛起，维护自身的优势。经济、军事能力以及声望的跨地位维度的焦虑越明显，冲突的可能性就越高。④Tudor A.Onea,“Between Dominance and Decline: Status Anxiety and Great Power Rivalry,”Review of International Studies, Vol.40, No.1, 2014, pp.125-136.为了维持美国的霸主地位，美国实际上比崛起国更需要承担风险，崛起中国家则更愿意规避风险。但是，面临国际纷争和全球性问题的挑战，美国更愿意单枪匹马，或者强加给其他国家美国式解决方案。帝国成本的不断升值可能导致对多边主义长期成本和利益的重新计算，美国在安全、经贸领域的协调成本已经极大地超出合作的收益。因此，美国从基于利益的多边主义出发，选择对其最有利的单一、双边或多边行动方式，从而在不同政策领域支持特定的制度论坛。⑤Christian D Falkowski,“Multilateralism as a Basis for Global Governance,”in Christoph Herrmann, Bruno Simma and Rudolf Streinz,eds.,Trade Policy between Law, Diplomacy and Scholarship, London: Springer, 2015, pp.64-65.

美国迫切需要调整对华战略和国际合作形式。霍普金斯大学教授迈克尔·曼德尔鲍姆（Michael Mandelbaum）提出“三重遏制”构想，对中、俄、伊朗三个“极权国家”实施制裁。⑥Michael Mandelbaum,“The New Containment: Handling Russia, China, and Iran,”Foreign Affairs, Vol.98, No.2, 2019, p.123.而美国企业研究所史剑道（Derek Scissors）和卜大年（Daniel Blumenthal）认为，中国将处于美国国际经济优先事项的首位，并将保持多年，美国应该对与中国的经济关系作出重大调整。“经过多年徒劳的对话和口头协议，美国应该改变路线，开始切断与中国的一些经济联系。”①Derek Scissors and Daniel Blumenthal,“China Is a Dangerous Rival, and America Should Treat It Like One,”New York Times, January 14, 2019, https://www.nytimes.com/2019/01/14/opinion/us-chinatrade.html.总体上，特朗普政府对华政策全面强硬，接触与融入的国际制度战略已经终结。

（三）特朗普本人对国际制度的质疑态度令其执意实施反制度化国际战略

美国保守派评论家罗伯特·卡根（Robert Kagan）认为多边主义是一种“弱者的武器”，②Robert Kagan,“Power and Weakness,”Policy Review, Vol.13, No.1, 2002, pp.3-28.对于发展中国家而言，多边主义尤为重要。在多边外交体系之外，发展中国家无法调整它们的政策和政治压力来确保发达国家作出特定的让步。特朗普的当选是标志着自由主义秩序的垮台，还是揭示了秩序的弹性,这已经成为关注的焦点。无论如何，美国作为主导国具有反制度化的偏好，这种偏好在特朗普时期得以更为突出地表达出来。

领导人变更具有影响国际条约批准的特征，在美国总统更替的过程中，经常出现针对条约批准的否决，新领导人往往具有不同的政治偏好，对于国家利益会进行再评估，在此基础上重新协商相关协议。特朗普把自己定位为自赫伯特·胡佛签署1930年《斯穆特—霍利关税法》（The Smoot-Hawley Tariff Act）以来的最具保护主义色彩的 总统。③David A. Lake,“International Legitimacy Lost? Rule and Resistance When America Is First,”Perspectives on Politics, Vol.16, No.1, March 2018, p.15.21 世纪以来，美国总统在未经立法机构授权或指示的情况下单方面退约的做法明显增多。④Stephen P. Mulligan,“Withdrawal from International Agreements: Legal Framework, the Paris Agreement, and the Iran Nuclear Agreement,”Congressional Research Service 7-5700, February 9, 2017, https://biotech.law.lsu.Edu /blog/R44761.pdf, pp.8-9.受到国内民粹主义和反建制派的影响，特朗普及其支持者更加情绪化，几乎蔑视和抵制所有的国际协议，特朗普甚至一度与北约保持距离。特朗普认为，推动多边主义需要付出很高的代价，可能会增加决策的费用，尤其是当联盟就防御预算的分担和共同提供诸如人力投入等资源而进行谈判的时候，会表现得非常明显。出于盟国分担防务支出的考虑，特朗普曾拒绝在北约峰会上作出美国致力于保护盟国免受任何攻击的承诺。北约曾是美国国际安全合作的支柱，但特朗普认为北约已经僵化，“我们有可能不得不放弃北约”。①Nahal Toosl,“Obama Reassures NATO Leader After Trump Rants,”April 4, 2016, Politico, https://www.politico.com/story/2016/04/barack-obama-nato-jens-stoltenberg-trump-221530.虽然《巴黎气候协定》相对容易遵守，美国也仍然选择退出。

特朗普政府对国际制度的强硬立场短期内不会改变，有可能更加强烈。出于抵制多边主义的考虑，特朗普提名美国驻加拿大大使凯利·克拉夫特（Kelly Knight Craft）为美国驻联合国大使，期待她像在加拿大维护美国国家安全和经济利益一样，在联合国同样如此。②Philip Rucker and Anne Gearan,“Trump Announces Nomination of Kelly Knight Craft as U.S. Ambassador to United Nations,”The Washington Post, February 22, 2019, https://www.newstimes.com/news/article/Trump-announces-nomination-of-Kelly-Knight-Craft-13638132.php.作为共和党人，克拉夫特对多边主义持怀疑态度，在联合国这一多边主义舞台上发挥的作用有限。

二、特朗普反制度化战略的指导原则与基本特征

特朗普反制度化战略以选择性退出主义和竞争性多边主义为基本原则，通过制度内的抗议、退约、机制转移以及新建国际制度等严厉程度不断加重的反制度化战略试图实现“美国优先”的目标。特朗普的反制度化战略具有历史延续性和当前的特殊性相结合的选择性特征，露骨地反映了霸凌主义、利己主义和单边主义。

（一）特朗普反制度化战略的指导原则

阿米塔·阿查亚（Amitav Acharya）明确指出，美国历来对多边主义的承诺既是有所选择的，又是自私自利的。③阿米塔·阿查亚：《美国世界秩序的终结》，上海：上海人民出版社，2017年，第76 页。总体上，特朗普反制度化战略把选择性退出主义和竞争性多边主义结合起来，逐层递进，不断加码，具有历史延续性和当前的特殊性相结合的特征。

1.选择性退出主义

选择性退出主义是特朗普反制度化战略的重要引导。作为特朗普行为方式的出发点，选择性退出主义是指根据国家利益需要，通过“照单点菜”式的再加入方式，有保留地重新加入某些国际制度。选择性退出主义既包括制度内的抗议、抵制甚至威胁退出等严厉程度递进的留守策略，也包括完全退出国际制度的彻底变更策略。退约并非国家的最优选择，一旦退约会产生严重的后果。因此，选择性退出主义基于国家利益考量，审慎对待国际制度退出，具有更明显的自利性质。选择性退出往往涉及一个具有区位优势的国家，这种选择性退出的威胁和作用可以在其他问题的谈判中起到讨价还价的作用。美国面临的不是完全单边或多边的美国外交政策，而是选择性多边主义，完全的单边主义损害了美国的国际地位和信誉。①Chris J.Dolan,“Selective Multilateralism: A Preliminary Assessment of the Emerging Post-9/11 U.S. Foreign Policy,”International Politics, Vol.40, No.3, 2003, p.431.

主权国家选择退出何种条约受到多种因素影响，如国家政策偏好改变、适应国家实力变动、迎合国内利益集团需要、条约义务偏好改变或国际组织职能变迁等。其中，一国政策偏好是影响国家退出国际制度的一个很重要因素。当一国国家偏好显著异于国际制度的条约偏好时，往往选择退出。②Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas,“Hello, Goodbye: When do States Withdraw from International Organizations?”Review of International Organizations, Vol.63, No.2, 2019, pp.361-362.成本收益和声誉为分析国家偏好提供了更详细的解释视角。无论是成本收益还是声誉等方面，美国越来越质疑现有的国际制度体系。因此，对偏好的分析反映出退出国际制度是有目的性的行为，国家的未来偏好决定该国是试图在条约机制内还是在机制框架外建立一个更有利的制度。特朗普就是从国家利益及根据不断变化的国际形势出发，保有退约或履约的决策权。为了谈判和施压，美国往往以国家利益为衡量标准，只承认条约中的部分条款。而对于绝大多数发展中国家而言，退约的国际压力远远超过退约能够带来的获益，威胁退约的回旋余地极其有限。

本质上，选择性退出主义反映了国家与多边主义的内在困境。一方面，国家是自利的，只有多边主义和国际合作符合其自身利益的时候，才会转而寻求多边合作；另一方面，多边主义提供了节省交易费用和增加稳定性的作用，然而由于其他国家比霸权国家获得更大比例的即时合作收益，这些制度优势被其他国家短期直接收益所带来的损失所抵消。③Lisa L. Martin,“Interests, Power, and Multilateralism,”International Organization, Vol.45, No.4, 1992, p.789.总之，选择性多边主义徘徊在坚定地维持国家利益与利用多边主义的价值之间，是利用多边主义实现国家利益的另一种路径。

2.竞争性多边主义

竞争性多边主义建立在多边主义的基础上，是指导特朗普国际制度外交的重要理念。作为战后国际秩序的基本特征，多边主义是指在多个国家之间协调国家政策和实践，以充分尊重参与国各自在国际上代表本国人民的法律权利和权威。①Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”American Journal of International Law, Vol.113, No.2, 2019, p.274;Robert Keohane,“Multilateralism: An Agenda for Research,”International Journal, Autumn 1990, Vol.45, No.4, p.731.因此，多边主义是一种应对问题的战略或组织原则，是国家与国际制度间的行为方式和内在原则，塑造了国际制度的合作本质。

竞争性多边主义是多边制度相互竞争的新形式，也是国际关系学的新近热点。②《全球宪政主义》（Global Constitutionalism）杂志于2016年出版了有关“竞争性多边主义”的 专 辑，参 见Christian Kreuder-Sonnen,“Varieties of Contested Multilateralism: Positive and Negative Consequences for the Constitutionalisation of Multilateral Institutions,”Global Constitutionalism, Vol.5, No.3, 2016, pp.327-343;Andreas Follesdal,“Implications of Contested Multilateralism for Global Constitutionalism,”Global Constitutionalism, Vol.5, No.3, 2016, pp.297-308。具体而言，所谓竞争性多边主义是指用不同的多边制度挑战现存多边制度的规则、运作或者任务,强调当前多边主义的特征是相互竞争的联盟和不断变化的制度安排，无论是非正式的还是正式的。③Julia C. Morse and Robert O. Keohane,“Contested Multilateralism,”The Review of International Organizations, Vol.9, No.4, 2014, p.386.竞争的多边主义是一种战略，是国家、多边制度或者非国家行为体运用正式的和非正式的多边实践来挑战现存多边制度，制度竞争是多边互动的最重要内容。竞争性多边主义具体包括了机制转移和新建国际制度两种执行措施：对现存制度不满，把行动的重点转移到一个有不同规则和运作方式的竞争性制度，这个挑战的制度可能是以前存在的，也可能是新的；或者，发起挑战的制度的规则和制度化运作方式与现存制度的规则和制度化运作方式相冲突或者有明显改变。④Julia C. Morse and Robert O. Keohane,“Contested Multilateralism,”The Review of International Organizations, Vol.9, No.4, 2014, pp.385-412.

建立替代的竞争性多边主义是美国主导的国际制度体系的主要特征，也是特朗普反制度化战略的重要原则，反映出美国把规则强加给世界的能力。对于美国这样的强国而言，面对复杂性的国际制度，有三个可能选择：提出使交易更容易的建议；宣布合作陷入僵局，并在继续进行国际对话的同时实施（暂时的和可逆的）临时措施；根据公平原则将争议提交给第三方作出决定。⑤Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”American Journal of International Law, Vol.113, No.2, 2019, p.313.美国往往从利己的角度推行竞争的对抗政策，试图推翻现有的国际制度体系，因此，竞争性多边主义引发的后果可以评判美国超越底线后的行动合法性问题。美国通过竞争性多边主义试图抛弃现有多边主义体系，危害国际合作的行为会引发未预期的后果或者难以控制的局面，其负面效应非常严重。

（二）特朗普反制度化国际战略的基本特征

一方面，特朗普的反制度化国际战略具有历史延续性和当前的特殊性相结合的选择性特征。美国建立的战后自由国际制度体系是美国霸权的重要支柱，特朗普并未完全抛弃自由国际秩序，也不会完全从战后国际制度体系中退出，如支撑美国军事霸权的北约、维持美国经济霸权之翼的国际货币基金组织和世界银行。但是，美国历来是从实用的角度看待国际制度的。特朗普上台后，美国奉行“买美国货，雇美国人”的“美国优先”原则。从历史延续性的视角看，美国维护的不是基于规则的多边体系，而是以强权为核心的单边体系，是美国优先下的霸权主义国际秩序。

当前，国际制度竞争已经成为国际舞台上国家权力竞争的重要方面，因此美国不会完全退出国际制度体系。特朗普政府担心一旦退出国际制度，中俄等国会适时填补美国的空缺。比如，特朗普作出退出联合国教科文组织的决定后，美国国会一部分人指责特朗普退约客观上为其他国家影响联合国教科文组织的决策和实施项目提供了机会。①Luisa Blanchfield,“U.S. Withdrawal from the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO),”October 17, 2017, p.2, https://www.hsdl.org/?abstract&did=805240.特朗普宣布退出《伊朗核协议》后，关于伊核问题的国际制度目前处于缺失状态之中，存在其他国家进行制度填补的机会。中、俄两国已经表示将发挥负责任作用，同联合国一起共同加强对现有伊核秩序和不扩散制度体系的维护。而美国退出联合国人权理事会，联合国表示失望的同时，紧接着选举冰岛替补美国在人权理事会留下的席位。总之，美国在任何一个领域都没有完全地倒向单边或多边，一直采取介于两者之间的行动，避免自己陷入制度性承诺和义务之中。

另一方面，特朗普的反制度化战略露骨地反映了恃强凌弱、极限施压的霸凌主义，背信弃义、言而无信的利己主义以及不负责任、迷失方向的单边主义。长期以来，美国秉持以大欺小、以强凌弱、以富压贫的霸权行径和“强权即公理”的思维逻辑，多次加征关税，通过极限施压、肆意恐吓、讹诈的手段，挑起与主要贸易伙伴之间的经贸摩擦。特别是，凭借编造的“美国吃亏论”“强制技术转让”“偷盗知识产权”等指控，美国不断升级对华经贸摩擦。从长期看，“美国优先”国家安全战略不可能带来“美国独行”的世界，而美国的反制度化国际战略也终将由美国自己买单。总之，在反制度化背景下，美国政府的多边主义偏好减弱，国际制度建设和改革进程严重受挫。

仅就当前中美关系而言，美国的反制度化行为表现在严重漠视规则、颠倒黑白，罔顾事实、混淆视听。截至目前，大多数中国输美商品以及绝大多数美国输华商品均被加征关税，中美经贸关系受到“脱轨”的威胁。特朗普的反制度化国际战略是出尔反尔、挑战底线的利己行为，是一种“双输”的贸易战略，从根本上损害了美中两国民众的利益。“美国式横冲直撞”的单边主义，给全球治理带来了巨大的不稳定。

三、特朗普反制度化国际战略的主要内容

特朗普政府一方面试图通过压制别国主权来实现自身的霸权利益，另一方面担心摆脱条约束缚的同时也会带来无法参与国际规则制定、失声于条约解释和规则制定的后果。基于上述考虑，特朗普采取了四个方面的措施来实现反制度化的国际目标，分别为：制度内抗议、退约、机制转移及新建国际制度。其中，制度内抗议和退约属于选择性退出主义的基本策略，而机制转移和新建国际制度则是竞争性多边主义的主要手段。

（一）制度内抗议

制度内抗议也被称为制度内呼吁。美国经济学家艾伯特·赫希曼（Albert O.Hirschman）对于“呼吁”做出了开创性的论述，通过呼吁推动组织朝着有利于自己的方向变革。①艾伯特·赫希曼：《退出、呼吁与忠诚：对企业、组织和国家衰退的回应》，卢昌崇译，上海：上海人民出版社，2015年，第17 页。呼吁即是在国际制度与组织内部表情达意，寻求国际制度的回应并迫使国际制度改变。在个体面临的环境恶化背景下，吁请和其他选项一样，是经过深思熟虑考虑，根据其自身的权利作出反应的潜在行为。②William Roberts Clark, Matt Golder and Sona N. Golder,“An Exit, Voice and Loyalty Model of Politics,”British Journal of Political Science, Vol.47, No.4, October 2017, p.720.呼吁发声，特别是威胁退出而不真正退出有助于表达成员国立场。即使在任国家不完全退出，它们也可以推迟、减少或冻结其预算捐款，同时，增加对其他具有类似任务的国际或双边机构的支持，从而降低与原机构的相关性。③Michael Zürn,“Contested Global Governance,”Global Policy, Vol.9, No.1, February 2018, p.142.

制度内抗议突出体现在美国的联合国政策中。长期以来，美国试图实现“美国治下的联合国”。由于联合国是践行多边主义的最重要平台，随着多极化的发展，美国的联合国外交受到限制，联合国的开放性与美国霸权的封闭性要求成为无法克服的矛盾。2017年9月19日，特朗普总统在联合国大会第72 届会议上的首次发言即指责联合国已经变得过于官僚和低效，应该重新调整其工作方式。同时，为实现“美国优先”的目标，特朗普呼吁其他成员国也应该承担更多的经济责任和领导责任。①The White House,“Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly,”September 19, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-72nd-session- united-nations-general-assembly/.但是，美国在联合国领域并非一味持消极态度，而是根据战略需求有选择地参与和应对。强化对联合国事务的支配权是“美国优先”理念下特朗普政府确保美国霸权地位的优先选择，也是美国采取呼吁等政策的根本目标。

特朗普上台后重新审查美国的对外援助政策，对联合国等国际组织的援助是修正的重点。《美国政府2020 预算报告》（Fiscal Year 2020 Budget of the U.S. Government）要求美国国务院和国际开发署减少对国际组织的捐款，美国对国际组织的援助总额从2019 财年的1360 亿美元减少至1014 亿美元。“全力资助对我们国家安全至关重要的国际组织，但对结果不明确或其工作不直接影响美国国家安全利益的其他组织和计划进行削减。”②The White House,“Major Savings and Reforms, Fiscal Year 2020,”March 2019, p.73, https://www.White house.gov/wp-content/uploads/2019/03/msar-fy2020.pdf.特朗普上台后大幅削减甚至停止向联合国人口基金会、反恐办公室、难民救济局等附属机构的经费资助，给联合国反恐、人道援助等工作带来严重挑战。据此，美国试图使联合国回到符合美国利益的正确轨道上来。世界贸易组织是全球经贸治理的基石，也是特朗普进行经贸抗议的最重要场所。北约是美国确立在西半球领导地位的基石。随着美国自身实力的衰落，美国对北约的态度日趋强硬和僵化。当然，特朗普政府选择是否退出的逻辑是由国际制度环境决定的：特朗普会选择在具有约束性国际制度中进行抗议，而很难强行退约。

威胁退约是特朗普进行制度内抗议和抵抗的最严厉表达。为表达对现有多边和双边制度体系的不满，特朗普威胁退出世界贸易组织、北约等多边协定，以及美日、美欧、美韩等双边自贸协定。不过，受限于结构性约束，美国并没有打算也没有能力退出世界贸易组织和北约机制。比如，尽管美国与其它国家围绕世界贸易组织改革争吵不断，但并不妨碍美国在世界贸易组织内部的多边行为。2018年3月，美国贸易代表办公室（USTR）公布的《2018年贸易政策议程和2017年年度报告》曾明确强调，特朗普政府致力于建设更好的多边贸易体系，并保持在世界贸易组织中的积极活力。①USTR,“2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report,”March 2018, pp.22-24, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.

（二）退约

选择性多边主义的重要后果就是选择性的退约。特朗普实施的大规模持续退约行为造成的制度退出局面引发广泛关注，反映出国际制度近年来出现了严重的合作危机。2017年1月23日，特朗普上台不久，便以“不公平自贸协定损害美国国家利益”②Nicky Woolf, Justin McCurry and Benjamin Haas,“Trump to Withdraw from Trans-Pacific Partnership on First Day in Office,”The Guardian, November 22, 2016.为由退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。截至2019年10月底，特朗普政府共计退出11 项国际条约。其中，《中导条约》为美俄双边协定，其余10 项为多边协议。特朗普的多次退约行为，涉及政治、军事、经济、文化等诸多领域，具体全面性、彻底性和跨领域的特征。特朗普退约行为鼓舞了美国国内的保守主义和民粹主义，进一步恶化了全球治理进程。与此同时，保守主义的滥觞则进一步推动了特朗普的冒险外交。

退出国际制度是国家利益和国家承诺的博弈结果，受到条约组织特征、国内政治偏好和外部地缘政治事件等共同驱动因素的影响。③退约原因多角度分析参见：Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas,“Hello, Goodbye: When do States Withdraw from International Organizations? ”pp 335-366;Catherine M. Brölmann, et al.,“Exiting International Organizations: A Brief Introduction,”International Organizations Law Review, Vol.15, No.2, 2018, pp.243-263。退约国退出条约的根本原因是国家利益的驱动，摆脱国际条约中法律义务的束缚，或是以退出条约作为增加谈判优势或影响力的筹码。其中，成本收益是导致当前实现退约的重要原因。所谓成本收益是指留在国际制度中的收益即持续回报要比退出国际制度的成本大，在此情况下，国家不太可能退出一项国际制度，反之，如果退约成本低于守约、遵约成本，国家将选择退出或威胁退出。

总之，退约产生了严重的负面影响。退约是正式的国家行为，与那些试图逃避或隐藏的国家行为存在差异。美国退约行为对其自身也会产生负面后果，如国际威望成本的上升及对于现状偏好的改变等，美国国内也出现了反对舆论，试图通过国会听证、调查等形式制约特朗普的单边主义行为。退约等行为反映出美国单边主义行为已严重落后于时代，美国正在从参与全球治理的道义高地上跌落，不再是那个高高在上的“山巅之城”。①David P. Forsythe and Patrice C. McMahon,American Exceptionalism Reconsidered: U.S. Foreign Policy, Human Rights, and World Order, London:Routledge, 2017, p.36.

（三）机制转移

机制转移是指在没有主导性制度对其他制度之间关系进行协调的最高权力的背景下，各国（和非国家行动者）可以利用其重叠监管来追求自身利益，他们可以利用一个多边制度挑战另一个多边制度。当一个行动者联盟将一个问题的监管从原来的制度转移到一个更好地反映其利益的现有竞争制度时，就会发生机制转移。美国这样的修正主义国家的制度行为具有变动性：无法通过协商修改制度，就选择建立一个替代的制度体系。②Stacie E Goddard,“Embedded Revisionism: Networks, Institutions, and Challenges to World Order,”International Organization, Vol.72, No.4, 2018, p.764.

国际制度复杂性和制度密度增加对强国有利。卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）认为其原因在于，制度扩散能够冲淡制度被建立和维持的既有权力，使得作为合作推动力的组织制度不再那么有效，这种没有约束的转移有可能对强国更有利。一个密度增加和重叠的制度秩序形成了制度化稀疏（thinly-institutionalized）的状况，能够为强国提供更多的自由。因而，对强国而言，制度密度强引发行为自由度高。此外，合作的交易费用很可能随着国际制度密度的上升而增加，这对那些能够承受这类费用的强国有利，这些因素为强国提供了制度优先范式的可行预期。③Kal Raustiala,“Institutional Proliferation and the International Legal Order,”in Jeffrey L. Dunoff and Mark A. Pollack,eds., Interdisciplinary Perspectives on International Law and International Relations: The State of the Art, Cambridge: Cambridge University Press, 2012, p.38.

美国是利用机制转移谋求最大化利益的高手。凭借娴熟的国际制度外交，美国通过监管套利（Regulatory Arbitrage）、挑选场所等策略减少遵约成本。首先，在不同制度间，寻求成本最小化的治理制度；其次，寻求不同治理制度的差异性所造成的缝隙，降低约束性；再次，是通过申明由于该领域缺乏有效的全球标准而逃避监管。④Tyler Pratt,“Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,”International Organization, Vol.72, No.3, 2018, p.565.总之，机制复杂性使美国能够参与机制更替，通过机制转移，美国将规则制定过程重新部署到有利于他们自身国家利益的国际场所。

早在20 世纪70年代，美国出于反对“一国一票”的考虑，把知识产权保护议题从“世界知识产权组织”转移向“关贸总协定”，这是机制转移领域的初步尝试。当前，机制转移突出体现在七国集团与二十国集团的互动中。2008年金融危机爆发后，美国把经济治理议题从七国集团转向了新成立的二十国集团。随着国际金融危机的常态化，美国近年来已然背离了二十国集团作为主导经济治理机制的共识，2019年8月24日的法国比亚里茨七国集团峰会说明，七国集团才是特朗普和其盟国协调立场、化解经贸分歧的主渠道。

（四）新建国际制度

新建符合自身利益的国际制度成为冷战后的重要国际制度实践。所谓“新建国际制度”是指在国际制度复杂性的背景下，当一个不满意的行动者联盟在原有制度的基础上建立一个新的制度，以促进更好地反映其利益的规则时，就会产生竞争性制度创造。①Christian Kreuder-Sonnen,“Varieties of Contested Multilateralism: Positive and Negative Consequences for the Constitutionalisation of Multilateral Institutions,”p.328.政策驱动的竞争性多边主义通常意味着国家或非国家行动者采用另一个多边制度来挑战已建立的多边制度的政策。也就是通过建立一个新的国际制度重新安排规则制定和议事程序，并对既定的制度现状进行竞争。这种具有对抗性质的跨制度战略被称为“竞争性制度建设”。

打造国际经贸新规则和机制是特朗普反制度化战略运用的重点领域。自上台以来，特朗普在贸易方面频繁抱怨美国受到不公正待遇，竭力推动新自由贸易合作机制谈判。2018年10月1日，特朗普促成《美墨加协定》（USMCA）达成，并于2018年11月30日在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯签署，正式取代《北美自由贸易协定》（NAFTA）。《美墨加协定》通过激励美国数十亿美元的汽车和汽车零部件生产，为美国汽车工业提供新的发展机遇。同时，为美国农民和奶制品生产商拓展了市场，新的知识产权和数字贸易规则将使美国受益匪浅。②The White House,“President Donald J. Trump Has Forged New Trade Agreements to Revitalize American Industry and Agriculture,”February 5,2019,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-Donald -j-trump-forged-new-trade-agreements-revitalize-american-industry/.

在双边经贸领域，特朗普政府已于2018年9月24日同韩国达成了修订后的《美韩贸易协定》。③The White House,“Joint Statement on the United States-Korea Free Trade Agreement,”September 24, 2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-korea-free-tradeagreement/.此外，美国与欧盟、美英、美日之间正在推进的双边贸易谈判则是美国着力构建的双边经贸制度的优先领域。2018年7月，美欧领导人在美国白宫达成政治性握手协议（a handshake deal），将共同努力实现零关税、零非关税壁垒，以及对非汽车类工业品实施零补贴，推动达成美欧贸易协定。尽管具体细节仍不清楚，但欧盟已承诺降低美国大豆、石油、天然气、医药产品和某些制成品的关税和其他贸易壁垒。而美英的自由贸易协定还处于最后商议阶段，随着英国脱欧最后日期的临近，美国将会与英国签署自由贸易协定，英国也将越来越依赖美国。此外，2018年9月26日发布的《美日联合声明》宣布，美国和日本将开始就产生早期成果的美日货物贸易协定以及包括服务行业在内的其他关键领域进行谈判。①The White House,“Joint Statement of the United States and Japan,”September 26, 2018, https://www. whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-japan/.在农业、林业和渔业产品方面，日本将向美国打开市场，以换取美国降低部分日本工业产品的进口关税。总之，特朗普推动的这些“意愿同盟”与“志同道合集团”普遍高于现有的多边谈判标准，凸显出双边和竞争性多边主义的排他性特征。

总体而言，无论是选择机制转移还是新建国际制度均取决于美国的政策判断。现有制度要么其合法化水平被降低，以满足自身为了重新融入而提出的要求；要么被永久性地排挤，并由一个新成立的机构处理该问题。如果退出成本可以承受，美国会利用外部机会转向或创建更多自由裁量的多边机构。特朗普的反制度化战略不是对多边秩序的彻底拒绝，而是有意识地以一种新的有利于美国的全球秩序来重塑多边秩序。总之，特朗普用尽各种制度手段，试图逆转世界政治多极化发展与国际制度独立运作空间给美国带来的不利局面，最大程度地实现“美国优先”和“让美国重新伟大”。

四、特朗普反制度化国际战略的影响

特朗普反制度化战略导致全球治理动荡，多边谈判受阻，形成国际制度僵局，进而引发全球治理的衰退。具体而言，特朗普反制度化战略引发多边主义危机，进一步恶化了基于规则的国际制度体系；加剧了中美的竞争性多边主义，破坏了致力于发展协调、合作、稳定的中美关系的国际制度基础。不过，特朗普反制度化战略能否成功实现，取决于其目标、能力与执行的匹配度及多极化的发展趋势。

（一）多边主义危机的爆发进一步恶化基于规则的国际制度体系

自二战结束以来，多边主义受到前所未有的挑战。一国政府改组、对国家安全的威胁认知、国内政治纷争以及多极化的趋势可以导致缩短国家关于未来效应的预期，进而引发多边主义危机。①利莎·马丁：《理性国家对多边主义的选择》，约翰·鲁杰主编：《多边主义》，杭州：浙江人民出版社，2003年，第130 页。就当前而言，美国保守主义、单边主义和持续退约等反对多边主义的行为恰恰反映出，特朗普竞争性多边主义的选择最终会退化成致力于建立一套有利于处于支配地位的大国的不对等规则。

特朗普反制度化战略引发的多边主义危机表现为多边分组，集团主义勃兴。由于在多极化世界里提供全球公共产品不如在更小的俱乐部中进行交易，俱乐部模式能够保证国家具体的和现实的利益，因此，集团主义在全球治理领域盛行。比如，在世界贸易组织谈判之外，美国试图通过组建双边和区域同盟，打造集团式的俱乐部，通过双边或区域贸易协定实现利益最大化。在逆全球化和全球贸易摩擦加剧的背景下，世界贸易组织规则制定和议程设置的博弈加剧。目前，谈判已陷入停顿，充满不确定性。这至少在一定程度上是由于特朗普和其它国家对该组织内以往和未来的利益分配问题认知方面产成了分歧。

特朗普抛开现有的全球贸易制度，动辄诉诸单边措施，采取经济封锁、金融制裁等霸权行径，甚至对第三国与有关国家开展正常往来进行威胁恫吓。美国背离多边主义对全球经济治理体系产生了严重的负面影响，一方面，全球贸易增速明显减缓，投资活动放缓；另一方面，单边制裁、双边谈判和贸易战引发多边秩序和多边制度的困境。由于现有国际秩序的特点是多个具有矛盾的原则和秩序并存并行，特朗普的反制度化战略会走向哪一种类型的结构体系，是一体化还是分散化尚未确定。②Christian Kreuder-Sonnen, and Bernhard Zangl,“Which Post-Westphalia? International Organizations between Constitutionalism and Authoritarianism,”European Journal of International Relations, Vol.21, No.3, 2015, pp.568-594.

（二）中美全方位竞争关系的形成破坏了中美关系的国际制度基础

国际制度竞争是中美竞争的重要表现。③李巍、罗仪馥：《从规则到秩序——国际制度竞争的逻辑》，《世界经济与政治》2019年第4 期，第28—57 页；李巍：《制度之战：战略竞争时代的中美关系》，北京：社会科学文献出版社，2016年，第82 页。国际制度竞争既包括原则、规范方面的博弈，也涉及意识、理念方面的竞争，同时还涉及不同的具体操作程序。特朗普不仅采取政治、经济、意识形态等战略把中国“推回”原处，④Robert Sutter,“Pushback: America's New China Strategy,”The Diplomat, November 2, 2018, https:// thediplomat.com/2018/11/pushback-americas-new-china-strategy/.还精心挑起中美制度竞争。当前，美国的封闭等级式国际制度与中国的开放包容式国际制度之间形成了极大的反差和对比。退出国际制度即“退出外交”等以往被忽视的既成大国的战略需要补充到既成大国应对秩序转变潜在趋势的策略中来，其以维护霸权国的权力优势为宗旨。①任琳：《“退出外交”与全球治理秩序：一种制度现实主义的分析》，《国际政治科学》2019年第1 期，第112—113 页。近年来，中国在推进“一带一路”的过程中不断加强国际制度建设，受到国际社会的认可和欢迎，但是，亚投行、“一带一路”国际合作高峰论坛等开放包容的国际制度建设却受到了美国的指责。中美互斥性的国际制度竞争有可能演变为集团对抗，中美制度竞争如果建立在成员国的封闭和互斥的基础之上，而这种封闭和互斥是基于主导国私利目标的考虑，那么它有可能演变成为主导国领导下的集团之间的对抗和冲突。②李巍：《中美金融外交中的国际制度竞争》，《世界经济与政治》2016年第4 期，第138 页。特朗普反制度化战略在对华政策上采取的霸权主义立场，标志着对华融入加接触政策的终结，严重破坏了中美关系的合作基础。

“竞争”已经成为特朗普政府对华战略调整的基本着力点。特朗普上台后的首份《国家安全战略报告》称中国为“修正主义”和“战略竞争者”，试图依照美国自身的利益重塑国际政治秩序。报告明确指出，“中国正在利用经济诱因和惩罚、影响军事行动以及暗示的军事威胁来说服其他国家注意其政治立场。”③The White House,“National Security Strategy,”p.45.美国以实力为出发点，确保美国的领导地位。从具体措施看，美国指责中国没有履行入世承诺，启动规模空前的对华贸易战，宣布退出《巴黎气候协定》和《中导条约》等协定，再加上特朗普推行的“印太战略”以及在中国南海以及台湾海峡的强硬巡航举措严重影响了中美关系，这些竞争和对抗行为急剧恶化了中美关系的政治生态。

退约等反制度化行为严重破坏了中美关系的国际组织平台，又使得中美关系不断恶化。长期以来，中美围绕着全球治理议题在国际组织层面的合作是中美两国良性互动的重要方面。但特朗普上台后，从多个国际制度中退出或威胁退出，严重影响了中美两国在国际制度和多边组织层面的合作。在政治、经济、文化竞争之外，中美国际制度竞争推动形成了中美全方位竞争的局面。

（三）特朗普反制度化国际战略无法阻止多边主义的发展

特朗普反制度化国际战略无法解决目标、能力的不对称，不可能实现美国的如意算盘。美国学者约翰·加迪斯（John Lewis Gaddis）的大战略研究认为，战略目标、能力与执行需要互相适应和配合，“把所能支配的一切手段与所看到的目的联系起来”。①John Lewis Gaddis,“A Grand Strategy of Transformation,”Foreign Policy, Vol.133, No.1, 2002, p.57.当前，美国国力已经步入相对衰落的阶段，强烈抵制国际制度的态度和深度利用国际制度的愿望这一双重矛盾是特朗普反制度战略归于失败的内在因素。在反制度化战略的执行过程中，世界多极化不断发展，美国自身相对衰落，特朗普不可能改变多极化的发展，无力阻挡多边主义的大潮。

坚持并重振多边主义已经成为国际社会的重要共识。美国的真正问题不在于它是否被中国或其他任一竞争者所取代，而是它将面对众多极具权势的挑战者的同时兴起，包括国家和非国家行为体，这种权力扩散减少了美国控制他人的相对能力。②约瑟夫·奈：《美国世纪结束了吗》，邵杜罔译，北京：北京联合出版公司，2016年，第138 页。为了推动多边主义，法德宣布组建“多边主义联盟”，在2019年9月联合国大会期间发起结盟运动，得到加拿大、日本、澳大利亚、印度、印度尼西亚和墨西哥等国的支持。同时，国际法院（ICJ）、国际海洋法法庭（ITLOS）、常设仲裁法庭（PCA）以及世界贸易组织争端解决机构均已确认把多边主义定义为“强制性”原则，即各国缺乏就全球关注事项单方面作出公共政策决定的自由裁量权。③Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”p.274.

同时，国际制度和国际法的继续扩展，反映了多边主义原则得到越来越多国家的支持和接受。联合国作为践行多边主义最重要平台，将进一步发挥自身作用。当前，联合国大会正积极推动有关“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题国际文书”谈判和《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（《新加坡调解公约》）的谈判。其中，《新加坡调解公约》已于2019年8月7日开放签署，包括中国在内的46 个国家和地区作为首批签约方签署了这一公约，展示了国际社会对多边主义重要作用的共识。2020年联合国迎来成立75周年，联合国正着手筹备“UN75”的相关活动，进一步推动多边主义。

2019年7月25日，欧盟和加拿大达成《欧盟—加拿大临时上诉仲裁安排》（the EU-Canada Interim Appeal Arbitration Arrangement）。这一仲裁安排首先确认，“世界贸易组织争端解决制度对多边贸易体制的安全性和可预测性作出了贡献，并重申它们致力于建立一个基于规则的多边贸易体制，并肯定世界贸易组织上诉机构在争端解决机制中的重要作用，强调填补上诉机构空缺的紧迫性和重要性，使其能够按照《世界贸易组织关于争端解决规则和程序的谅解》（DSU）的设想履行其职能。”①Government of Canada,“Interim Appeal Arbitration Pursuant to Article 25 of the DSU,”July 25, 2019, https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade_topics-domaines_commerce/wto_trade_disputeomc_differends_commerciaux.aspx?lang=eng.这是对基于规则的多边主义的再一次确认，如果世界贸易组织上诉机构2019年底空缺席位，双方的临时上诉仲裁安排可能成为多边仲裁协议的模板。

五、中国的应对策略

特朗普反制度化战略的一个重要目标是遏制中国的发展。当前，“特朗普冲击”导致世界秩序面临深刻危机，但从长远看，以美国为主导的国际秩序的政治基础将让位于新的全球力量格局、国家间联盟和全球治理机制。这种转变可能会导致相对更为开放和基于规则的后美国秩序和后西方秩序。因此，具有深谋远虑的国家将比那些目光短浅的国家更加珍视多边主义的收益。面对挑战，中国需要保持战略定力，在战略上需要充分认识到，多边主义的成长需要短期牺牲对决策权的控制，以换来稳定协定安排的长期好处。时间越长，多边主义的吸引力就越大，因此需要有克服短期利己的远见。②利莎·马丁：《理性国家对多边主义的选择》，第127 页。

首先，坚持多边主义信念，反对短期自利行为。多边主义的动力基于一种长期、普遍的信念，认为生存在一个多极的国际体系中是有许多好处的。可以说，多边主义和多边决策以及所有国家对多边外交的参与，参与国中的大多数对协议的支持，这些事实是美国所无法改变的，也是无力改变的。因而，特朗普反制度化战略不会从根本上改变多边主义和国际合作的进程。

中国的多边主义坚持“多元化”“和而不同”的全球治理理念，是坚持多边主义的关键性力量。在国际舞台，中国高举多边主义大旗，积极推动“一带一路”国际合作，推动各国遵守具有约束力的协定。比如，当前世界贸易组织改革方案备受关注，中国提交了关于世界贸易组织改革的建议文件，正是为了维护世界贸易组织的权威性和有效性，维护以规则为基础的多边贸易体制。同时，在国内层面，中国不断深化改革开放，扎实推进产业升级，促进企业转型，通过全方位开放发展壮大自己，把外部压力转化为高质量发展的动力。

其次，积极加强制度建设，提升中国的制度话语权。如何维护当前的多边主义，存在多种发展的路径。比如，增强多边主义的承诺，寻求与全球治理体系转型相适应的多边主义的新价值，或在区域机制中坚持多边谈判和协商原则等，其中加强多边制度和区域制度建设具有积极的作用。中国应更一步推动金砖国家组织、上海合作组织的机制化建设，积极探索和完善“一带一路”国际合作高峰论坛、亚投行、丝路基金的制度化形式。同时，坚持在以发展为导向、以多边贸易自由化为目标和以非歧视为核心原则的基础上推动世界贸易组织改革，围绕拯救争端解决机制、强化关税约束原则、慎用国家安全例外条款、规制农业补贴等议题，推进渐进和包容的世界贸易组织改革。尤其是，推动多哈回合谈判搁置的发展议题与电子商务、投资便利化、中小企业等新一代议题结合，参与下一代贸易议题的规则制定。

此外，中国应积极推动区域多边主义向深度融合方向发展。特别是加强“一带一路”贯通的中亚、南亚、东南亚、西亚等区域的机制建设，如区域全面经济伙伴关系、东亚峰会、东盟地区论坛、湄公河次区域合作、中非合作论坛、亚信会议、中国—阿拉伯国家合作论坛、中国—海合会战略对话、亚欧会议和中国—中东欧国家合作论坛等。仅就东亚地区而言，区域全面经济伙伴关系对于中国与东南亚地区合作具有重要意义。2019年11月4日，泰国曼谷第三次区域全面经济伙伴关系领导人会议宣布，15 个成员国整体上结束区域全面经济伙伴关系谈判，这标志着世界上人口最多、成员结构最多元化、发展潜力最大的自贸区建设取得重大突破。为构建开放型世界经济，中国还需要借助中日韩合作深入的契机，推动中日韩自贸区谈判取得新进展，推进落实“中日韩+X”合作，推动“中日韩+”的发展。

最后，防止中美制度竞争进一步恶化中美关系。国际制度和国际组织是当前国家间合作的重要载体，也是中美可以有效互动的领域。加强在现有制度领域与美国的互动，可以起到增信释疑、澄清分歧的桥梁作用，防止出现制度拒斥（institutional rejection）行为和“非此即彼”的对抗型制度战略，进而防止中美关系滑向全面对抗。当前，中美围绕多边主义竞争的一个重要体现是世界银行和亚投行的可能竞争，为此，需要在国际制度层面阐述亚投行对全球治理机制的补充性质，打消美国阻止中国“一带一路”推进的企图。总之，竞争性多边主义更多地反映了国际社会在合作形式而非物质力量上的较量，中国不仅需要增强国际制度合作的物质基础，还需要研究国际制度运作的方式方法，妥善应对多边主义竞争的可能影响。