“全面二孩”生育政策热点问题研究综述

王宏亮

（北京师范大学，北京 100875）

“全面二孩”政策实施以来，如何保障政策的全面落实和顺利实施成为生育政策面临的核心问题。生育政策不仅要考虑人们的生育意愿和行为是否与国家的社会经济发展水平相适应，同时也要考虑如何保障相应的政策得到妥善的实施。在实施“独生子女”政策期间，政策执行者开始只关注生育水平的控制却忽略了政策执行的方式和方法，在很多地区出现了大量的社会冲突，剖宫产率提高、对胎儿进行性别鉴定、流动生育等各种现象，反映了政策执行工具不力带来的问题。随后，一方面征收高额社会抚养费；另一方面失独家庭却得不到相应的救助，进一步反映出生育政策的问题和缺失。尽管在党和政府对相关问题的重视下，失独家庭救助逐渐得到解决，但背后反映的问题仍然值得反思。“独生子女”政策的经验和教训对更好地实施“全面二孩”政策有重大的借鉴意义。

基于对“独生子女”政策执行期间各种政策经验和教训的总结，有必要从多个方面来分析“全面二孩”政策主要面对的问题及其解决方法。“全面二孩”政策实施以来，学界以反思“独生子女”政策为基础的视角立刻从多个方面展开了研究和讨论，以生育水平下降不利于社会经济发展为导向的观点强调了“全面二孩”政策鼓励生育的功能；以更好实现生育权为导向的观点一方面认可了“独生子女”政策的贡献；另一方面支持生育政策应该随着社会经济发展进行调整。总体上来看，当前生育政策的研究焦点主要集中在生育决策、“全面二孩”政策实施问题、“全面二孩”政策对人口状况、社会经济发展、教育的影响等方面。本文试图通过总结分析相关研究，呈现学者们的研究重点并进而讨论生育政策调整的根本意义以及未来的研究方向。

一、“全面二孩”政策对生育决策的影响

随着生育政策的调整，生育决策会随之发生怎样的变化率先进入研究视野。生育决策首先涉及到人们的生育意愿。在“全面二孩”政策实施前后，风笑天[1]就认为实际的生育意愿可能并不会很高。“全面二孩”政策实施后，韩雷、田龙鹏[2]通过对湘潭地区的调查也认为生育意愿较低，仅有48.8%。任忠敏[3]等在最近的研究同样显示，受访者中有生育意愿的比例仅有约47%。钟晓华[4]的研究也显示新生育政策的影响是有限的。影响生育意愿的因素是多样的，风笑天[5]认为，影响二孩生育意愿的最主要因素，是育龄人群对孩子数目的满意程度，其他因素实际影响都不明显。

生育意愿只是生育决策的一个内容，从生育意愿到生育行为以及生育之后的母婴照料都是生育决策的一部分。但目前的大部分研究集中在生育意愿方面。从实际的生育决策过程来看，生育意愿经常与生育行为是分离的。上述研究者通过调查问卷收集被调查者的生育意愿，大部分情况下只代表他们填写问卷时的想法，而实际的生育行为经常受到很多不可预期因素的影响。那些填写“不打算生育二孩”的可能会是实际上生育的，而那些填写“计划生育二孩”的可能没有实际的生育行为。在现实生活中也会经常碰到“无生育二孩意愿”者因意外怀孕而生育的现象。因此，以生育意愿调查的方式研究生育决策实际上存在很大的问题，并不能客观、真实地反映现实的生育行为。

生育政策研究需要从多个角度和长远的规划着手，而不仅仅是某一个方面的短期表现，研究涉及的基本对象是父母亲和婴儿，生育政策的调整既要考虑生育水平，同时也要考虑生育主体的具体情况。生育政策要充分考虑孕期、产期、哺乳期母亲和父亲面对的问题，也要考虑期间未出生的胎儿、出生后的婴儿的养育问题。从这个角度看，生育政策至少应考虑怀孕期间和生育后2年左右的实际情况。而从人口对国家、社会、家庭的重大意义来看，从更实际的具体情况看，生育政策应考虑婴儿3岁以前父母、孩子的各类具体情况，还应考虑与退休、养老、劳动就业等社会政策的衔接和呼应。规定一对夫妻能够生育几个孩子只是生育政策的一点而不是其全部。夫妻决定是否生育以及生育多少也只是个人选择。从这个意义上看，研究者更需要关注生育政策为人们的生育决策提供了怎样的支持以及支持程度如何。

对生育后的各类需求进行研究有利于充分认识应该如何完善生育政策，让生育政策更好地服务于育龄人群。只是这方面的研究相对缺乏，但仅有的一些研究也关注到了生育之后的核心问题，即对母亲的影响和婴儿的照料问题。张海峰[6]的研究敏锐地关注了儿童照料的不足，讨论了如何借鉴国外经验完善现有的儿童照料体系。罗烨[7]等则关注到了母乳喂养问题，强调二孩母乳喂养现状堪忧，应完善政策应对此问题。如果认可生育政策的调整主要是希望育龄人群可以有更多选择权，那么，生育意愿实际上就不是一个重要问题，反而以上两项研究关注的问题才是“全面二孩”政策实施后真正应关注的问题。因为是否生育、生育几个是个体的权利，而生育之后得到相应的保障则是社会的重要责任！

二、“全面二孩”政策对人口状况的影响

从宏观上看，“全面二孩”政策的实施有两个重要原因：社会经济发展和人口结构变动。生育政策在宏观上最直接的作用就是在人口状况方面的影响。其中，老龄化问题是人口结构中最核心的问题，否定“独生子女”政策的学者认为，老龄化问题就是此前生育政策的结果。典型例子是陈友华[8]认为“独生子女”政策本身是错误的，“全面二孩”政策姗姗来迟，无助于改变已经形成的人口趋势。人口趋势受多种因素的影响，生育政策仅仅是其中一项，原新[9]对此表达了相对客观的观点，认为生育政策从紧缩到放松，是在对人口和经济社会状况的具体评判上实施的，其积极意义是显而易见的。张丽萍和王广州[10]在最近的一项研究中还是再一次表达了对人口状况的担忧，他们认为新的生育政策不能缓解中国人口快速衰减的进程。

人口状况是人口变动的客观结果，人类的生育行为影响人口状况，但并不能决定其结果，仅仅从人类的生育状况来推断人口状况并不全面。老龄化是一个客观的人口变化过程，即便没有计划生育，这个问题同样会有，至于是否现在出现，实际上很难确定。对老龄化问题，人们经常会担忧未富先老。很多人觉得假如没有计划生育，老龄化就会在富裕以后才出现，这个想法实际只是个假设，难道不会出现提前的情况吗？对未富先老的问题，大家争论的焦点经常集中在老龄化的问题上，但中国真的是未富吗？富裕程度实际上是一个相对概念，没法确定一个明确的指标说什么标准下就是富裕。发达国家的经验数据也只是符合他们的国情，于中国而言不一定有效。再就是老龄化本身也是一个相对的概念，对预期寿命60岁来说，50岁左右就是老年；对预期寿命75岁来说，60多岁可能是老年；但如果对预期寿命120岁来说，那有可能是多少岁是老年呢？

因此，关注生育政策对人口状况的影响更多应该是讨论如何使公共服务、公共政策、社会经济发展状况与人口状况相协调。用人口状况的结果来评判历史并不是一种理性的分析视角。

三、“全面二孩”政策对经济社会的影响

生育政策的调整主要和经济社会发展水平有关，二者之间相互影响。“全面二孩”政策实施以来，相关研究首先就关注到了就业人口问题。顾和军、李青[11]认为，生育政策调整不能改变未来劳动适龄人口总量下降的趋势，但可以缓解其下降的程度。梁海艳[12]认为，2026年以后劳动力人口抚养负担增加，无力改变老龄化趋势。劳动力不足和人口红利消失似乎成为学者们普遍担心的问题。然而，劳动适龄人口不是一个绝对的概念。在目前的经济社会发展水平下，我国是目前世界上退休年龄较早的国家之一，延迟退休也已经成为未来社会保障政策调整的一部分。因此，不能因为45岁或40岁以下人口减少就认为劳动人口减少。实际上，随着人们职业期待的改变，大部分岗位从业人员的实际工作年龄不是16岁或18岁，而是22岁左右，很多岗位初次就业人员的年龄是28岁甚至30岁。在此前，他们虽然是劳动适龄人口但不是实际就业人口。而随着预期寿命的提高，越来越多的50岁乃至60岁的人会成为劳动力中的主力军，这是劳动人口的结构性变动。

当然，预期寿命提高后，人们是否能够从事劳动也和健康水平有关，健康水平高，60多岁仍然能做各种工作；反之，健康水平低，40多岁就已经无法胜任任何工作了。如果预期寿命和健康水平都提高了，那现在50岁、55岁的人就不是老年人了，当然应该是劳动适龄人口。从这个角度看，生育政策和劳动就业人口之间的关系可能更为复杂，简单判断未来劳动人口减少势不可挡未免有失偏颇。

此外，也有相关研究关注到政策实施对女性就业的影响。张樨樨、生光旭[13]的研究关注到，政策实施可能对女性的就业产生负面影响，应通过家庭补助等措施鼓励女性工作。张樨樨[14-15]与其他合作者的研究中指出了新生育政策对女性就业的影响还存在很多其他问题，如降低就业质量，就业满意度下降等。王郁芳[16]认为政策实施后，女性调整家庭和工作之间的平衡将变得更加困难。张同全、张亚军[17]的研究指出，政策调整后，女性就业艰难，薪酬福利减少，非正规就业增加。从女性的角度研究生育政策的调整，不仅有利于全面认识政策对经济社会的影响，实际上也有利于更好地讨论其他问题，更好地完善生育政策，相比讨论人口状况和生育决策实际上更有意义。

生育政策的调整也需要社会保障政策做出回应。随着生育保险与医疗保险的合并，生育政策调整后，对医疗保险直接产生影响。张心洁[18]等认为，生育政策调整有利于减轻医疗保险的财政负担。詹长春[19]等则指出，政策调整对医疗保险有一定负面影响，必须注意生育保险基金和原有医疗保险基金之间的平衡。对于与生育政策密切相关的社会保障政策还有养老保险，研究者普遍认为，政策调整能够缓解养老保险未来支出的压力。肖彩波[20]等认为“全面二孩”政策有可能提高未来养老保险补贴的水平。曾益[21]等认为政策调整会降低养老保险缴费率，不论生育意愿是多少，缴费率都可能降低到25%左右。生育政策带来的经济社会影响是非常广泛的，对社会保障政策的影响实际上也只是很小的一个方面。生育政策作为基本国策，实际上需要社会保障、医疗、教育、养老等多方面的社会政策予以配合。

四、“全面二孩”政策对教育的影响

生育政策调整后，教育成为家长们普遍关注的问题。在一个孩子的教育都是大问题的情况下，第二个孩子该如何教育，教育资源是否充足等问题立刻成为社会热点，家长们为此忧心忡忡。从目前的研究来看，生育政策调整后对学前教育和义务教育的影响是学者们关注的焦点。相关研究一致认为，政策调整会使学前教育在短期内面临较大压力，这一压力可能持续到2020年左右。杨顺光[22]等认为，2019年开始学前教育将出现需求高涨的情况，此情况会持续到2021年，随后学前教育需求规模会逐渐缩小。史文秀[23]的研究做出了类似的结论，认为应加大对学前教育的投入，以满足马上面临的需求高峰。

此外，从相对长期来看，义务教育也将受到影响。李玲、杨顺光[24]的研究认为，2022年前后义务教育会迎来需求高峰，此情况会一直延续到2030年前后，不构成对义务教育的总体压力，现有义务教育规模基本能够满足需求，但可能出现城乡义务教育压力不平衡的问题，建议在撤并农村学校时要三思而行。

生育政策调整对教育的影响和许多因素有关，教育理念、劳动就业状况、人们的收入水平都可能对教育需求产生影响，未来教育需求的结构性矛盾可能更为突出。随着教育理念的多样化，真正面对的问题可能是如何向父母宣传教育理念，因为父母的教育期望往往在实际上影响教育需求。

五、当前热点问题研究的特点和问题

总体来看，现有的研究关注了“全面二孩”政策实施后的多种影响。“全面二孩”政策的出台与人口结构的变化、经济社会发展有关，但大量研究似乎都认为，政策调整意味着我国不再需要计划生育，马寅初先生当初的理论是有问题的。这种观点体现在大量研究都在鼓励生育，甚至否定“独生子女”政策，认为当前的基本目标是如何让育龄人群更好地生育更多的孩子。然而，马寅初先生的理论果真不再适用了吗？答案恐怕是否定的。中国的人口规模仍然是人们实现美好生活梦想的重要负担，如果不能合理控制人口，党的十九大报告提出的美好前景是会受到威胁的。美国拥有庞大的经济规模，然而美国人口只有3亿多，他们并没有考虑生育危机，人口红利危机。我国的经济规模和人口之间的比例恰好相反，人口规模异常大，相比之下人均经济水平并不高，为何反而担心生育危机，担心人口红利消失带来的经济影响呢？

从这个意义上看，生育政策调整很明显不应站在鼓励生育的立场上讨论问题。其根本的政策意义在于更好地实现生育自主权，让人们可以相对自由地做出生育选择。计划生育政策实际上包含了生育自由权，计划生育政策在本质上是生育服务政策而非独生子女政策。我国今天的政策调整就是要还生育政策的本来目标。其背后的理念是：人们会理性地决定自己是否生育、生育几个、何时生育，人们可以在政策框架内按照自己的意愿进行生育。“全面二孩”政策不应成为绑架人们的枷锁，使人们面临被迫生育的威胁。

生育政策的调整会对现有的经济社会系统产生重大影响是正常的现象。考虑生育调整对宏观经济、劳动就业、社会保障、教育、医疗等公共服务各方面的影响是一种积极的视角。但如果陷入某种危机论或恐慌就未免言过其实，人口与经济社会之间的关系除了可以人为调整外，自然的相互作用也会引导人们做出理性选择。只要国家政策能够合理做出引导和配合，相信“全面二孩”政策所带来的影响也可以得到很好的回应。