以协商民主推进乡村治理现代化的路径研究

2020-03-12林延斌

广东省社会主义学院学报 2020年3期

林延斌

（中共汕尾市委党校，广东汕尾 516600）

乡村振兴，有效治理是基础。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要推进乡村治理能力和水平现代化、让农村既充满活力又和谐有序，不断满足广大农民群众日益增长的美好生活需要。协商民主在推进乡村乃至国家治理现代化过程中的作用是无可替代的。2015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家做主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。2019年，在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》一文中，“协商”一词出现18次之多，“协商民主”更是上升为中国特色社会主义制度的独特优势，成为新时代发展民主政治的主旋律，“衡量治理现代化实现与否的标准”[2]。

一、协商民主为乡村治理现代化提供了新思路

协商民主理论兴于20世纪80年代初，是指多元参与者在自由平等语境下通过规范程序对国家和社会公共事务进行理性讨论，交互偏好，形成合作共识的治理与决策过程。从治理主体看，协商民主强调治理由政府单中心向“政府-市场-社会-公民”多中心转变，体现了共建共治共享的治理理念；从手段和过程看，协商民主主张由长官意志式的行政命令变为讨论、辩论、协商等多样化手段平衡和协调不同利益之间的关系以达成集体共识；从治理依据看，协商民主融合硬法之治与软法之治，形成国家法律、政策文件、道德规范和乡规民约相互依赖的现代治理体系[3]。协商民主所蕴含的参与、对话、协商、合作等公共精神，对当代乡村治理现代化具有重大的现实意义。

（一）协商民主有利于缓和参与危机

农民参与是乡村治理有效的重要前提，是政治参与扩大的一个主要转折点，“国家政治稳定的关键就是能否动员农村民众在承认现存政治体系而非反对它的条件下参与政治”[4]。随着乡村经济发展，社会格局多元变动，利益纠纷错综复杂，诸如土地征收、房子拆迁、林地确权、社区改造、民生治安等涉及农民切身利益的重大工作给传统管理思维和管理方式带来巨大压力。乡村干部“一言堂”管理不仅难以服众，反而可能使矛盾复杂化，即“政府买单村民未必买账”。协商民主是“代议失灵”的催生产物和治理良方，很好地契合了当前农民权益观念和“主人翁”意识不断觉醒的需要。尤其在乡村振兴背景下，国家经济资源与惠民政策不断往基层倾斜，乡村党政更应明确自身角色定位，切实做好“放管服”工作，积极引导农民参与乡村公共事务，使其利益诉求得到有序表达，权益得到充分尊重。

（二）协商民主有利于培育公平正义

习近平总书记强调要“使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”[5]。协商民主作为参与型、善治型民主，是乡村治理实现公平正义的重要制度安排。协商民主本着对不同参与主体利益的尊重和包容，鼓励包括弱势群体在内的对话、谈判与交流基于并指向公平正义。毕竟自私与偏袒会妨碍治理共识的形成，甚至会产生“有组织地不负责任”，最终导致乡村社会失序。瓦拉德兹指出，“协商民主能够使人们更好地理解其他参与者的期望、关怀与需要，使人们不断完善自身的人格，学会尊重他人”[6]。因此，协商越充分，人格尊重和公平正义体验越深刻，越有助于善治实现。

（三）协商民主有利于促进科学决策

现代公共政策是一个体现多元主体的意志和利益的博弈过程。这一动态过程既需要规避政府以“公共利益”之名损害“公共利益”，亦需要防止民意被扭曲被篡改所引发的“群体非理性”、“群氓政治”。在乡村治决策博弈场中，不同的参与主体就某项公共事务决策开展讨论，克服了传统公共政策自以为是却难以被百姓认可的“暗箱操作”弊端，强化了政策制定的透明度，增进了各参与主体的信任并使其能够“知无不言、言无不尽”的提供相关信息、意见和建议。经过反复的对话与辩论，公共决策者能够更全面准确倾听民声、掌握民意、汇聚民智，在此基础上制定的政策更科学，推行起来更容易得到百姓支持配合。

（四）协商民主有利于生成良好制度

协商民主与乡村良好的制度生成是辩证统一的。一方面，良好的制度建构于协商民主之上。威尔曾说过：“讲理而理性的协商过程，是能使普遍性存在于人间的唯一保障，也是能使法律、机构和风俗习惯免于堕落的唯一保护[7]”。无论是依靠国家强制力的法治，还是以传统习俗和村规民约为主要形式的德治与自治，都需要通过协商民主途径最大限度地扩大和凝聚乡村的“最大公约数”，以此增强乡村治理制度体系的合法性、权威性和有效性，获得各参与主体心悦诚服的认同与遵循；另一方面，协商民主孕育良好的制度。那些经常通过协商民主路径解决问题的乡村，长期以往会形成高水平的参与、信任、合作与集体福利，这是一个社会资本不断自我增强与积累的过程，也是良好制度逐渐生成的过程。与此相反，则会导致坏的制度。帕特南曾就意大利南北部不同的人文环境形成不同的制度时指出：“意大利的一些地区有幸拥有富有生机的公民关系的网络和规范；而另一些地区却不幸地受到垂直结构的政治的统治，那里的社会生活是分裂和孤立的，是一种不信任的文化。公民生活的这些差异在解释制度绩效方面起着关键的作用[8]”。

二、协商民主在乡村治理现代化的现实困境

近年来，协商民主在乡村治理实践中可谓遍地开花，硕果累累。有学者总结为：一是以浙江温岭市为代表的民主恳谈会；二是以各种议事会为代表的民主议事会，如安徽桐城的“党员代表议事会”、吉林辉南的“党群议事会”、辽宁大连的“政协社区议事会”；三是以各种论坛为代表的社区论坛、农民论坛，如南京的社区论坛、广州羊城论坛等；四是听证会，如基层立法听证会、行政决策听证会等；五是工资集体协商制度；六是互联网公共论坛，如“肝胆相照”论坛等[9]。然而从整体上看，协商民主推进乡村治理仍处于初级探索阶段，运作尚末成熟，存在不少问题亟需解决。

（一）政治参与不足，协商意识淡薄

改革开放以来城乡之间发展差距不断拉大，“城市诱惑”农村人口大量转移，农村“空心化”现象愈发突出。统计显示，2019年全年农民工总量29077万人，比上年增加241万人[10]。那些从乡村流出的人口主要是有文化、有劳动力的青壮年，留守的多为老妇幼残。外出青壮年长年忙于工作，有时连几年一次的村民选举重大活动都无暇顾及，更何况直接参与具体的繁琐的村庄事务管理。而那些留守群体，要么参与能力、智力受限，要么忙于家庭琐事，这就导致无人可商或商而不足的“政治冷漠”现象；此外，随着市场元素的植入、利益多元化的冲击，乡村向着陌生化、原子化和散落化方向发展。这种由熟人社会转变为半熟人、陌生人社会的过程，某种程度上导致了主体间情感交集和社会关联度下降。反映在村庄公共事务商讨方面就是，村民更多是出于利益要素而非乡村情怀和责任考量，一旦发现没什么“好处”，纯粹“自找麻烦”，就会抱着“事不关己高高挂起”或者“搭便车”的冷漠旁观心态对待，致使协商民主难以正常开展。

（二）主体地位不公，乡村乱序凸显

乡村治理主体主要包括以乡村干部和部分专家学者为主的体制内精英、乡贤和长老为主的体制外精英以及普通村民。从理论上看，“政治体的所有成员都应当被平等地包容到决策制定的过程中”[11]，然而由于不同主体在协商场域中所掌握的政治、经济、社会和文化教育等资源不一样，在协商场域地位也就各不相同。普通农民因为资源掌握匮乏、信息不灵通以及利益表达渠道少等处于弱势地位，而体制内精英不仅在资源配置中占据主导地位，且与体制外精英如乡贤、宗亲代表等往往因为具有更多共同利益而形成“精英联盟”。协商主体本身资源的不平等性以及“连横”后的不公平性，会导致协商效果的不公正乃至极端化。就弱势的农民群体而言，他们不信任也不习惯协商治理，觉得“官字两个口，上下皆是理”，协商只是“走过场”，“小事闹大”反而更容易成为“弱者武器”；就“精英联盟”而言，他们是协商民主的主导者、实施者，设计每一道程序并且影响线上线下舆论导向，使协商与对话向着利己态势进行，对农民的诉求往往消极回应、错位回应。譬如乡村邻避治理。全国各地大部分邻避建设（如PX项目、垃圾填埋厂、变电站、殡仪馆等），之所以难逃“一建即闹，一闹即停”悲剧，一个重大原因在于政府、企业、专家学者为主体的精英联盟以追求邻避设施正外部性为最大正义，而以设施周边村民（居民）为主体的草根联盟更多的是担忧负外部性如房价下跌、环境破坏和风险降临等。前者对后者的诉求往往漠视、滞后和推诿，后者对前者的初衷也缺乏足够的理性、妥协与包容，这种“非合作博弈均衡”最终使邻避建设难以避免陷入“囚徒困境”。

（三）体制机制不全，治理效果欠佳

目前农村基层协商治理体制机制尚末定型和成熟，体现在：一是随意性大。尽管《中华人民共和国村民委员会组织法》已经明确要求发展农村基层民主维护村民合法权益，但村民民主权利的实现程序和保障措施尚末进一步细化。某种程度上削弱了协商主体的责任感、协商过程的权威性以及协商结果的认同度，最终影响协商决策的有效实施；二是监督力低。由于乡村社会的人情和乡情气息较重，村民乃至乡村党政对协商民主有无开展、当中是否存在违规行为等，也只是抱着不愿得罪同村人的心态“睁只眼闭只眼”，消极履行监督权，助长“官本位”、“微腐”、“派斗”、“贿选”等行为与风气；三是创新机制不足。协商民主在一些发达省市创新性较强、形式较为丰富。但就全国而言，对大数据、区块链、互联网等媒介总体运用不足，形式较为单一，就当前“上面千条线，底下一根针”的乡村繁杂工作来说显然难以跟上节奏。

三、发挥协商民主独特优势推进乡村治理现代化的主要路径

乡村由传统走向现代，结构多变复杂、利益分化多元、群体意识曲张、制度破立交替等，“在那些分化了的、自我多元化和解魅化的生活世界，在脱离了神灵权威、摆脱了威严建制的交往行动领域中异议风险同时不断增长的情况下，如何可能进行社会整合[12]”成为现代高度复杂的社会治理难题。这种严峻形势既考验基层治理能力与水平，同时也成为推动协商民主发展的方向引擎。新时代国家治理对协商民主愈发重视，党的十九大报告8次提到“协商民主”，强调“发挥社会主义协商民主重要作用”，以及党的十九届四中全会提出“丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”，这些“时代强音”为协商民主在基层治理中的作用发挥奠定了政治基础，也注入了强大的推动力。

（一）培育参与主体的价值理性，激发乡村治理动力

马克思主义利益观强调，人的一切行为皆为了获取利益。农村改革进程中出现的诸多治理困境，归根到底是利益问题。以利益为突破口，以共享为落脚点，充分调动村民参与乡村事务的主观能力性，变“要我参与”为“我要参与”，从而激发协商民主内生动力。

一是理性参与是利益均衡的前提。所谓理性，是指人依了已知道的手段和目的的关系去计划他的行为[13]。要使广大农民深刻认识到，在利益分化和“代议失灵”的时代，乡村社会各主体都在利用各自资源以各种形式积极参与乡村公共事务治理，那些不参与或少参与的成员，其利益将在政府权威性分配中难以得到有效保障和增长。

二是理性参与需要乡贤代表人士发挥带领作用。大力挖掘和培育乡村里有威望的精英、贤能，鼓励其在乡村治理中常态发声、理性发声，以引发村民共鸣和参与。鼓励其在法律范围内成立各种协会组织、志愿组织，为原子化的村民参与搭建孵化平台，这是“通往政治权力之路，也是稳定的基础”[14]。

三是要对理性参与的机会成本作出相应补偿激励。那些外出务工回来的参与者，其热心参与乡村事务、履行公共责任的精神，应当得到荣誉表彰或实物补偿作为激励，以此强化其“乡愁”情怀以及对协商治理认同，带动更多人回流乡村、振兴乡村，共同建设协商文化，形成公共精神。

（二）提升公平正义，凝聚乡村治理共识

促进乡村各方参与协商的动力不仅是个体或局部利益，还有基于公共辩论和审慎协商后达成一致共识的强烈意愿。不管精英还是草根，一味追求自私自利最终只会导致乡情治理变成“公地悲剧”。唯有基于公平正义出发改变参与者个人偏好方能更好达成共识。

一是加强乡村治理的法治化建设。法治作为人民意志和国家意志的集中体现，从根本上打破了先天约束公民自由的枷锁，捍卫了每位公民平等参与、言论自由等基本权利。在乡村社会，只有将党务村务纳入法治化轨道，各参与主体才能真正享有平等参与治理的机会和权利，才能自由而充分表达自身诉求。

二是竭力改善农村弱势群体的民生福址。吸纳整合差异性价值偏好重点在于让村民尤其是弱势村民在公共参与中得到实惠，这是共产党实施乡情振兴战略的初心使命。在共同体内越是底层的人群越容易从政治冷漠走向政治激进，乡村党政应及时摸清其利益和底线所在，及时做好思想工作，排忧解难，在此基础上要求全体多忍多让，照顾其利益诉求，即罗尔斯的“惠及最少受惠者最大利益”。否则他们就很有可能“用脚投票”甚至“暴力不合作”，拒绝认同即使“在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策”[15]。

（三）畅通利益表达渠道，丰富乡村治理形式

乡村治理主体多元性和利益分化性决定了协商民主在形式与内容上需要不断创新，尽量做到多维度、多渠道让所有利益攸关者能够发起议题、提出意见并被倾听回应。

一是发挥基层党组织战斗堡垒作用。基层党组织是破解乡村治理难题的先锋堡垒，是组织、教育、宣传和动员群众的中坚力量。以基层党组织引领，按照中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》要求，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监督会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局[16]。

二是推动政协工作向乡村治理拓展和延伸。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，国家治理体系的重要组成部分，更应在乡村振兴与治理中发挥“真协商、会协商、多协商”的独特优势。通过积极探索和创新在镇级建立政协工作委员会机构、联络点，搭好各界人士与“村两委”、村民相互沟通交流的平台，使全社会全方位深入农村、读懂农村、帮扶农村，使村民的主体地位在政协协商中得到充分彰显。

三是利用现代互联网技术开辟网络民意沟通渠道，推进乡村治理网络化、智能化。通过建立各种门户网站、QQ、微信、微博、博客和各种APP客户端，对涉及“三农”问题的言论、转帖或发帖、诉求、意见和建议数据及时关注、梳理，动态掌握情况，跨时空及时与广大农民群众开展对话与互动，让群众切实感受到“协商于民、协商为民”的行动。