社保费征收主体改革中的问题及其应对

段晓红，罗 婧

（广西大学 法学院，广西 南宁 530004）

2018 年7 月20 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》（下称《改革方案》），方案中明确要求从2019 年1月1 日起，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。该方案的出台，意味着争论多年的社保费征收体制改革正式拉开序幕。2019 年4 月1 日，国务院办公厅发布《降低社会保险费率综合方案的通知》，指出要稳步推进社保费征收体制改革。实际上，在改革文件发布前，我国的社保费征收模式并不统一，如全国范围内，社保费由税务部门全责征收的省（直辖市、自治区）有4 个，由税务部门代征的有15 个，其余12 个省（直辖市、自治区）仍由社保经办机构①所谓社保经办机构，是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构，实务中常常指社保局或社保中心。征收。这种“两机构三模式”的征收格局导致社保统筹度低、碎片化问题严重，不利于实现社保的无差别保障功能，改革社保费征收体制便成为当务之急。鉴于现阶段的征管手段和技术条件，税务部门似乎显示出比社保机构更大的优势，故针对原本由社保经办机构征收社保费的省份，此次改革将社保费征收职能移转给税务部门，即由社保经办机构征收转变为由税务部门征收，以期更全面地统筹社保费征收工作。

一、社保费征管体制改革中的问题：以征收主体为例

如果说2004 年出台的《国家税务总局关于切实加强税务机关社会保险费征收管理工作的通知》标志着社保费征管体制改革迈出了第一步，那么2018年的《改革方案》则可视为改革进程中的重大跨越。《改革方案》的重要意义在于：第一，统一我国当前社保费征收格局，改善全国社保“碎片化”现象；第二，借助税务部门更为成熟的征收机制和充足的人力资源，促使加大征收力度，提高征缴率；第三，利用税务部门完善的信息系统，改善企业违规征缴情况。

税务部门成为社保费的征收主体似乎是水到渠成的事，且是关乎社保费征收制度改革顺利进行的关键。事实上，从税务部门征收或参与征收社保费的改革实践看，单凭改革社保费征收主体未必能从根本上解决我国社保制度存在的问题。如果不能从根本上解决社保激励机制不足的弊病，税务部门对社保费的征收同样会遭遇改革前的问题。况且，改革后还会面临社保经办机构和税务部门协同管理的问题。历史及现实经验表明，当一个事项由两个或两个以上部门同时拥有管理权时，若没有建立起有效的沟通渠道、规范的议事规则、明确的分工界限，行政效率低下将是无法避免的结局。因此，社保费征收体制改革必须找到体制的症结所在，分析改革措施是否切中时弊，能否构筑起长效机制。结合这些问题的思考，当前社保费征收体制改革尚存在如下问题。

（一）征收主体改革并非社保费征收体制症结所在

当前我国社保制度最突出的问题表现为统筹程度低、地区“碎片化”严重、养老保险余额不足等，这些都与社保费征缴情况不佳有关。此次改革中，确定由税务部门统一征收社保费，显然是意欲从征收主体入手，加强对社保费的征缴力度。但是，征收主体的改变是否真的对社保费的征缴有实质性改善，尚存疑问和有待进一步考察。以河南省为例，其在2017 年将社保费移交税务部门征收，当年企业职工等5 项社保费收入增长20.5%，其中全省城镇非私营单位就业人员工资增长12.1%①数据源于《2017 年度河南省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，详情可参阅搜狐网：https://www.sohu.com/a/254421 750_807008。。结合费率调整和改革投入的资金人力等因素，单纯因为征收主体改革带来的社保费收入增长效果并不显著。从世界范围看，在建立社会保障制度的国家中，社保费（税）的征收主体既有税务部门也有社会保障部门，发达国家中选择由社保部门征收的也不在少数，如法国、日本等采取的是由社保部门征收的模式。可见征收效率与是否为税务部门征收并无直接关联，更多地与各国的社会发展水平和社保制度设计相关。

有学者研究指出，我国目前社保费征缴力度不够大的原因在于社保制度设计的缺陷弱化了相应的激励机制，征缴力度主要来源于制度的激励机制[1]。我国建立养老保险统账结合制度，其初衷就是为了将社会再分配与个人激励机制结合起来，鼓励民众在养老保险中多缴多得。而当前的社保费征收主体改革仅仅是从表面加大了征缴力度，并未有效改善我国社保缴费积极性不足问题，即从本质上说，当前我国社保缴费仍处于“强制参保”阶段。实际上，想要真正解决我国社保征缴中的难题，必须从社保制度的总体设计出发，加强相关激励机制建设，由“强制参保”转变为“主动参保”，才能从源头上提高社保的参保率和征缴率。

（二）税务部门征收社保费的局限性

相较于社保经办机构，税务部门成立较早且经过多年建设已具备完善的征收机制、丰富的人才队伍和发达的信息系统，这些优势也是学界支持社保费由税务部门征收的主要理由。但是，从实践效果看，税务部门负责征收事务也存在着自身的局限，尤其在社保费的征收过程中更是出现了一些“水土不服”的问题。

首先，税务部门征收存在着征收成本居高不下的“老毛病”。2008-2015 年我国的征税成本率一直处于持续增长中[2]，国税地税合并后，成本虽有所降低但总体仍处于偏高状态②由于我国的征税成本率从未有官方公布的数据和计算方式，以2019 年国税地税完成合并后的数据来看，全年税收部门组织税收收入157 992 亿元，当年国税局预算支出约为1367 亿元，合并后机构支出有所降低但总体仍然偏高。。根据学者研究，在职人员数、经济总产值等变量的增长都会带来税务部门征收成本的提高，因而将社保费的征收工作移交给税务部门，很可能会引发税务部门税费征收成本进一步增长的副作用[3]。其次，税务部门人力优势并没有想象的那么突出。根据2019 年税务系统部门预算数据显示，国家税务总局共有4421 个下辖单位，税务系统在职人员74.02 万人③数据来源：国家税务总局发布的税务系统2019 年部门预算，详情可参阅http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810214/n810 641/n2985871/n2986160/c4194078/content.html。。就机构和人员数量看，相比于2012 年末拥有的8411 个机构、15.67 万在编人员的社保经办机构④郑秉文：《中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路》，《中国人口学》2013 年第6 期。，税务部门确实具有人员数量上的优势。但是，从部分改革省份的调研情况看，税务部门工作人员对社保征收业务并不熟练，加之征税工作本就繁重，双重压力下的人力优势大打折扣。与此同时，近年来，社保经办机构大力推进人才队伍建设，即使在经济不算发达的新疆地区，社保部门工作人员的征收率也在98%以上。综合征收人员数量、覆盖面、专业度等因素，社保部门作为征收主体并不见得会逊色于税务部门。再次，税收业务系统暂时难以满足社保费用征收需求。税务部门拥有自上而下覆盖全国的“金税”系统，金税工程一期到三期的建设被众多专家学者寄予厚望，认为其能够核对企业和个人的真实收入数据，解决近年来企业违规缴纳社保费的问题。但是，事实上，“金税”系统毕竟是针对税收工作设计的，要做到和原社保信息系统顺利衔接，如预期般在社保费征收领域中发挥作用并非一件易事。例如，池州市税务局在调研文章中认为，池州市2019 年开始由税务部门征收社保费，金税三期征管系统在面对划转后庞大的缴费群体，出现了信息交互能力不足、数据处理能力不高、缴费网络建设滞后等问题，并未能满足预期的划转要求[4]。无独有偶，广州市也出现了地税征收系统与社保信息系统对接不畅的现象[5]。

（三）双重征缴主体导致征收效率降低

社保征收主体改革之后，无论是税务全责征收模式还是税务代征模式，都免不了出现社保经办机构与税务部门工作衔接不佳或职能重合问题。涉及两个部门的双重征缴主体客观上会加大信息传输成本，降低征缴效率，甚至可能发生因信息不对称引发工作失误从而影响社保基金安全性的情况。据全国范围内的问卷调查结果显示，从缴费人视角出发，企业代表或者缴费人员在选择“哪个部门征收业务流程更有效率”时，58%的人选择社保经办机构，31.1%的人选择税务部门，而选择税务与社保合作的仅有10%[6]。这从侧面反映了社保费征收由单一部门负责意味着更高的效率，在企业或缴费人员眼中，社保经办机构征收的效率高于税务部门。

社保费征缴实行两部门合作的方式，好处在于优势互补，而弊端则是事权范围难以清晰划分。在对湖南省社保费征收的调研中，其地税征收模式导致了地税和社保部门责任不明，标准不一[7]。广东省中山市在2000 年起就实行地税征收社保费，在十几年的实践中，税务部门和社保经办机构之间曾出现了部门共享电子信息文档缺失、申报缴费数据重复、个别人员“重税轻费”等工作协同不佳的现象[8]。在相关法律规范尚未及时跟进的情况下，由社保经办机构和税务部门合作征管，一方面极易导致部门间的工作缺位或重复，从而降低社保征收工作效率；另一方面，在征缴出现争议引发行政复议、行政诉讼时，可能导致部门间因害怕担责而互相推诿，损害相对人合法权益。从此意义上看，社保费征收领域实行两部门合作征缴很难称得上是一种理想的模式。

二、征收权回归社保经办机构的必要性与可行性

改革允许试错，改革的目的就是在不断尝试中找到正确的道路，新的尝试可以积累经验、修正错误，此轮社保费征收主体改革的意义正在于此。但是，笔者认为，社保费征收主体改革并非一项有利于社保制度稳定发展的长远之策，而仅仅是回应当前需要的权宜之计，漏洞补丁最终应被系统升级所替代。长远来看，在将来条件成熟时，社保费的征收权还是应当回归社保经办机构，由社保经办机构统一负责社保费的征收与管理。

（一）征收权回归社保经办机构的必要性

在我国，关于社保的“税费之争”由来已久。有学者综合各国实践情况，认为社保“费改税”属于国际趋势，征收也应当由税务部门负责[9]。但是，仔细对比社保费与税收，会发现两者存在本质上的区别：税收的目的在于满足一般的社会共同需要，纳税人缴纳税款的多少与其能够享受到的公共产品和公共服务并无直接对应关系，纳税人无论缴纳的税款是多还是少，都可以享受到大致均等的公共产品和服务，这是税收的本质特征之一。而我国社保费实行的是基金制度，个人缴款的多少与未来的收益直接相关，养老保险个人账户的设置便体现了这一特点。由于社保费与税收在性质上的差异，若是强行推行“费改税”，将会颠覆我国原有社保体系的根基，如此巨大变革未必会给社保体制及其发展带来正面影响。因此，基于社保属于“费”而非“税”的性质差异，应当由专门的社保经办机构负责征收，与税收征管体制区别开来。

行政组织的设置与行政效率的高低密切相关，美国行政学家古利克认为，政府管理应当形成一体化组织。长期以来，我国的国家机构改革基本是坚持和围绕“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”基本原则展开的。事实上，在我国长期形成的行政管理体制中，部分领域中多部门共同管理导致的职能不清、效率不高的现象非常严重。鉴于以往的经验，笔者认为，社保费征收应当坚持由社保经办机构单一部门负责，而不应与税务部门分享职权，这样能够明晰权责，理顺管理体制，更好地提高征收工作效率，实现部门职责的科学配置。

（二）征收权回归社保经办机构的可行性

除了前文述及的征收成本、人力资源和信息系统方面的优势之外，社保经办机构在灵活就业人员、小微企业和基层社区、农村社保费征收方面同样具有税务部门没有的优势。例如，灵活就业人员的活动较为分散，税务部门很难实时掌握该类人群相关信息，2006 年辽宁省就曾将灵活就业人员的社保费征收工作由税务部门交还给社保经办机构。又如，小微企业大多数没有银行对公账户，税务部门难以逐一核实申报数据的真实性，而社保经办机构一般隶属于地方人力资源与社会保障局，可以利用完善的人社业务信息库进行数据审核工作。在基层社区和农村地区，税务部门派驻机构不多，而社保经办机构在多年发展中已经建立起覆盖面广、数量庞大的组织机构，培养了一批基层社保业务人才，对基层社区和农村群体的社保费征收更有优势。因此，若将社保费的征收全部移交给税务部门，对以上三类人群的社保费征收势必效果不佳，将影响社保在全国铺开统筹的效果。

经过几十年的建设，我国已建立起世界上迄今为止规模最大、覆盖人群最多的社会保障制度体系，实现了社会保险的基金收支无币化管理和信息平台建设。这些成果的取得，说明社保经办机构有经验也有能力担负起社保费征收职责。虽然由于起步时间较晚等原因，社保经办机构目前的征收能力与税务部门还有一定差距，但这种差距是暂时的。事实上，社保经办机构正在不断改革提高征收管理能力，其征收管理系统建设和征收能力将不逊于税务部门，为实现统一化的社保费征收管理体制，应当考虑将社保费征收权回归社保经办机构。

三、改革当前征管主体制度的几点建议

社保征收权划归税务部门之后面临的难点在于社保与税务部门之间的协同配合问题。笔者认为，解决此问题需要从部门分工、组织协调、法治保障、信息化建设四个维度入手。

（一）合理分工，明确职责

社保费征缴包括参保登记、申报缴费、基数核定、保费征收、查处追欠、划解保费等六大环节。首先可以确定的是，在参保登记、申报缴费两个环节中，社保经办机构工作经验丰富，全面掌握着灵活就业人员、小微企业等参保情况，因而将其保留给社保经办机构较为合适。也就是说，缴费人可以按照以往的办法进行登记申报，无需增加额外负担。在基数核定环节上，如果仅由社保经办机构进行核定，会让税务部门掌握的企事业单位资金信息等无处可用，但仅由并不了解前期社保费缴纳情况的税务部门进行核定，很可能造成社保费基数的陡然上涨，增加不必要的企业负担。因此，在保费基数核定环节，建议由社保经办机构和税务部门合作进行，以便准确核定社保缴费基数。在保费征收环节，可继续遵守改革规定，由税务部门统一征收，但社保经办机构有义务进行数据信息传达等协助工作，以方便税务部门开展征收工作。在查处追欠环节，由于税务部门在社保费征收中并无征税时所享有的检查权、处罚权等权力，故不宜由税务部门实施。根据《中华人民共和国社会保险法》相关规定，应当由具有追缴权力的社保经办机构负责查处追欠。在划解保费环节，社保经办机构有着完善的划转流程和独立的资金管理系统，为了保障划解效率和保费安全，划解保费工作应当继续由社保经办机构负责。

（二）健全社保法律规范

任何的制度设计都需要规章制度予以明确规范，尤其在法治社会背景下，更应当健全社保法律法规，为社保费征管工作提供法治保障。在我国社会保障领域，目前仅有一部《中华人民共和国社会保障法》，但该法只是作为社保领域基本法存在，其内容较为笼统抽象，可操作性不足，难以回应和满足社保实践发展需求。虽然《社会保险费征缴暂行条例》作为社保法的细化性规定具备一定的操作指引功能，但其关于征缴管理的相关规定已经难以适应改革后的新局面，因而有必要进一步建立健全社保法律规范。首先，应当结合社保事业发展实践和发展趋势，适时对原有法律规范进行修订与完善。例如，以法律形式正式赋予税务部门社保费征收权，使税务部门征收社保费时做到“有法可依”。其次，针对税务部门和社保经办机构在征缴流程中的分工合作问题，可考虑出台社会保障法实施细则，以实施细则的形式对各部门的分工权限、工作程序等作出详细规定，使各部门的征管工作有法可依、有章可循。此外，可充分利用地方立法权，各地方可以出台地方性法规或政府规章，结合各地实际情况制定程序性的社保征管法律规范，以更好地协调税务部门与社保经办机构之间的分工合作。

（三）加强沟通协调，增设联席会议制度

改革后的社保费征收管理体制中，社保与税务部门联合工作将成为常态，部门间的沟通协调将显得尤为重要。不少省市在实际推行改革时，都注意到了多部门协调的重要性，如辽宁省在减税降费宣传工作中，实行人社部门和税务部门联合工作机制，研究制定了重点工作任务清单，明确各部门职责，建立起多部门协调联动工作机制。有学者指出，可以比照《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》（国办函〔2016〕109 号），推广建立社会保险工作联席会议制度[10]。在我国，联席会议制度已经被普遍运用于跨部门合作事项，如环境保护、公平竞争审查等。在社保费征管工作中，同样涉及多部门合作共事，因而建立社会保险联席会议制度不失为加强部门间沟通协调的好方法。

建立社会保险联席会议制度，首先要明确会议的发起人。社保工作涉及多个部门，其中社保经办机构对社保事务最为了解，承担的工作任务最多，因而应当由社保经办机构牵头，联合税务、财政、审计等相关部门召开会议，必要时也可邀请专家学者参会讨论。其次，由于我国社保改革时间不长，新问题不断出现，建议采取定期召开会议的形式，具体时间和频次由各省市依实际情况确定。在会议流程方面，应包括各部门汇报工作进展、总结工作情况、沟通疑难问题，并以会议纪要形式明确议定事项。需要说明的是，实践中一个新制度的建立可能面临许多困难，这里提出的仅是社会保险联席会议制度的初步构想而非最终方案。建立社会保险联席会议制度，可以加强社保经办机构和税务部门及相关机构之间的沟通交流，对法律规范的空白或模糊处建立协商解决机制，提高工作效率和工作质量。

（四）加强信息化建设，建立信息共享平台

我国社保费征收起步较晚，社保费涉及面广，数据量庞大且地区差异大，在这样的背景下，当前社保制度的信息化建设水平还比较低，不同地区的社保信息平台不兼容，社保“大数据”运用尚未成熟。社保费征收改革带来新的信息共享难题，即社保经办机构、税务部门之间尚未建立社保信息互联互通数据平台，社保费信息与税收信息无法匹配，社保机构难以利用税务部门掌握的信息资源。为解决该问题，可以借鉴税务部门“金税三期”工程的建设经验，加强社保费征收管理平台的信息化建设，以“互联网+”和大数据技术为依托，建立全国统一的社保缴费信息平台。在此基础上，将平台联通税收网络平台，实现社保经办机构、税务部门、财政审计部门等跨部门信息的实时共享。借助共享平台，可充分利用税收平台中企事业单位和个人的工资薪金数据，与社保信息进行核对比较，解决企业违规征缴问题。跨部门信息的实时共享，还有利于降低信息交换成本，提高各部门社保费征管效率。