提升检察建议柔性监督的刚性效果——以L 市检察机关检察建议为蓝本

韦震玲，杨春艳，张 懿，文江萍

（广西壮族自治区柳州市人民检察院，广西 柳州 530000）

检察建议是检察机关依法履行法律监督职能的重要方式，其性质不是一种强硬的以追究相关单位或人员法律责任的监督手段，而是一种相对柔和的公权力[1]。伴随着国家监察体制改革的不断推进，新形式下检察机关的法律监督职能已经进行重构和调整。新修订的《人民检察院组织法》，其中第21条规定人民检察院可以行使抗诉、纠正意见、检察建议三大监督手段，新增检察建议作为检察院行使法律监督职能的方式。在这一背景下，检察建议已经成为检察机关行使法律监督职能的重要方式之一。为了更好地发挥检察机关的法律监督职能，提升检察建议的刚性效果意义重大[2]。

最高人民检察院张军检察长在“大检察官研讨班”上指出：“检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况，要把所谓的没有硬性要求的检察建议做到刚性。”为深入贯彻张军检察长关于提升检察建议刚性的讲话精神，我们通过走访调查L 市12 个基层检察院，查阅分析2018 年1 月1 日至2019 年11 月30 日L 市两级检察院发出的391件检察建议，深入研究2018 年以来上级下发的检察建议相关通报，并以L 市检察机关检察建议为研究蓝本，主要探索现阶段如何提升检察建议柔性监督的刚性效果的突出问题。

一、检察建议刚性效果差及其成因

如表1 所示，2018 年1 月至2019 年11 月30日，L 市两级检察机关共制发检察建议391 件。其中，收到回复351 件，占全部制发检察建议的89.8%，收到回复的检察建议被采纳的有336 件，占回复总数的95.7%。调研中发现，检察建议实际落实情况远没有数据那么漂亮，虽然在《人民检察院检察建议工作规定》制定下发后，基本解决了检察建议缺少法律依据的问题，但现阶段检察建议仍存在检察建议书制发不规范、内容质量不高，检察建议在社会上的传播度、知晓度和影响力不足，有的检察院对检察建议的落实情况跟踪回访积极性不足，对检察建议的考评效果差、管理不规范等问题。

表1 L 市检察机关检察建议制发、回复及采纳情况

（一）检察建议书质量不高

现阶段县（区）检察机关各业务部门开展检察工作由市级检察院各业务条线进行专门部署和指导，但各业务部门在检察建议制发过程中的标准、做法不同，所制发的检察建议书格式、要求也不统一。我们通过查阅本次调查所获近400 份的检察建议书，发现有以下三个主要问题。一是文书编号、格式不统一。有的部门制作的检察建议使用受理案件的编号，如民行部门和公益诉讼部门制作的检察建议使用“XX 检+建议类型+ [年份]+案件编号”的编号形式。有的部门制作的检察建议使用部门的统一编号，如公诉部门、未检部门发出的检察建议使用“XX 检+部门+建+〔年份〕+序数+号”的编号形式。相同部门不同院使用的检察建议文书编号也不完全统一，如监所部门发出的检察建议有的院使用“XX 检+建议类型+[年份]+案件编号”的编号形式，有的院则使用“XX 检+部门+建+〔年份〕+序数+号”的编号形式。此外，有的部门为了彰显检察建议书的严肃性和仪式感，将检察建议书做成红头文件。相同部门不同院做成红头文件的检察建议书所使用文书编号在文中的位置也不统一。二是生成检察建议文书编号权限不统一。有的院需检察长批准后才能生成检察建议文号，有的院办案人员就能生成检察建议文号。将生成检察建议文号的权限下放至办案人员，导致了生成检察建议文号不连贯的情况。例如，B 区检察院2019 年共发出10 份的公益诉讼类检察建议。该院办案人员就有生成检察建议文号的权限，导致了办案人员制作检察建议时因失误操作重复生成检察建议文号的情况。由于检察建议文号一旦在系统中生成就无法取消，这就导致该院发出的这10 份检察建议文号不连贯。三是制发的名义不同。有的检察建议以一级单位的名义制发，有的则以部门的名义制发。例如，有的院刑检部门认为部门与看守所平级，故发往看守所的检察建议是以其部门的名义制发，使用部门章。四是审批和备案要求不同。有的院制发检察建议需经检察长最后签发，有的院则是由分管副检察长签发。有的检察建议需抄送上级院备案，有的则没有此项要求。

同时，检察建议书作为一种非诉讼性法律文书，检察机关对检察建议的文书内容还没有明确的质量要求。现阶段评判检察建议质量效果的依据只有发出的检察建议是否收到回复和建议是否被采纳，对检察建议提出的建议是否具有针对性、整改的措施是否具体等都没有明确规定。在实践中，部分检察干警在思想上不重视检察建议工作。由于检察建议没有明确的文书质量要求，部分检察干警在制作检察建议文书前没有认真调查研究，轻率制作，再加上基层干警日常办案任务繁重，往往把撰写检察建议作为完成考核的任务，这样致使有的问题把握不准，建议的改进措施不具体，大多只是泛泛而谈流于形式，出现针对性、说理性不足或者可操作性不强等问题。

（二）检察建议影响范围小

如表2 所示，2018 年1 月至2019 年11 月30日，L 市两级检察机关制发的391 件检察建议中，采取书面送达方式的共356 件，占全部制发检察建议的91%，采取宣告送达方式的共35 件，占全部制发检察建议的9%。并且，12 个基层院中只有5 个基层院采取宣告方式送达检察建议书，绝大多数检察建议采取书面方式送达。多数没有对监督事项进行公开，少有进行宣传。在实践中，检察机关在向人大报告、向群众通报检察工作时，宣传检察建议法律性质和职能的主动意识也不够，从而致使检察建议在社会上的传播度、知晓度和影响力不足。由于公开程度低、日常宣传少，社会大众没能深入了解检察建议，致使有的被建议单位在接到检察建议后对检察建议的法律性质和要求不理解，对检察机关法律监督工作有抵触情绪，消极抵制检察建议的执行，对问题整改敷衍了事甚至不予回复。

（三）检察建议回访不积极

根据规定，检察机关应当及时掌握被建议单位对检察建议的采纳和落实情况。被建议单位在接到检察建议后的规定期限内，无正当理由且经检察机关督促后，仍对建议不予采取整改措施或者整改不到位的，检察机关可以将相关情况报告上级检察机关，并通报被建议单位的行政主管部门、上级机关或者行业自律组织等。但是，实践中有的检察院缺乏有效的跟踪回访制度，特别是基层检察院又会受到人员少、工作任务繁重所限，往往是以收到回复为结束，没有进一步的跟踪回访检察建议的落实情况。调研中发现，有的院没有及时对检察建议的落实情况进行跟进监督；有的院虽然积极监督跟进检察建议的落实情况，却未对监督过程和落实情况进行规范化记录；有的院存在检察干警既不主动了解被建议单位在整改过程中遇到的困难，也不追究整改效果的情况；还有的院存在检察干警因顾虑被建议单位性质而不对检察建议进行严格监督跟进的情况。这样，造成了实践中对检察建议认真进行整改并能深入反省、找出问题根源的被建议单位不多，有的单位是写一篇简单的回复函，应付式提出笼统、程式化的整改方案，以表明已经或将会整改落实，也无后续整改措施，其具体整改落实情况也就不得而知，还有的单位甚至将该单位的工作条例作为对检察建议的回复。可见，对发出的检察建议落实情况回访不积极会出现很多问题，检察建议的监督效果肯定就会大打折扣。

表2 L 市检察机关检察建议发送形式

（四）检察建议考评效果差

当前，检察机关有的业务部门的考评规定里都有检察建议的加分项目。但是，在现行检察机关考评体系中，各业务部门对检察建议的考评标准和要求不同，有的部门对制发的检察建议在考评中规定加分较少，而有的部门对制发的检察建议在考评中规定加分较多，甚至有的部门则规定不计分，这样就导致规定考评加分较多的部门制发检察建议多、规定考评加分较少和不计分的部门制发检察建议少的问题。并且，在实行考评加分的考核体系中，往往将发出检察建议的数量作为考核的重要标准之一，这样也会致使有的检察机关相关职能部门在制作检察建议的时候，单纯追求数量，而没有注重检察建议的质量和效果。例如，公益诉讼部门，检察建议作为行政公益诉讼的诉前必经程序，也是该部门工作考核的重要部分。有的院公益诉讼部门在知晓其检察建议的制发数量被其他院公益诉讼部门检察建议的制发数量大幅领先后，临时提高检察建议数量要求，这类追求数量的做法难免影响检察建议的质量和效果。

（五）检察建议管理不规范

按照规定要求，检察建议的文书审核工作应由各级检察院负责法律政策研究的部门统一负责。但是，从调研的情况来看，由于基层检察院没有法律政策研究室，大部分检察建议实际上都由各业务部门进行具体制作和文稿审核，再加盖院印以检察院的名义对外发送。对于检察建议的归档管理，有的院没有进行集中管理和留底存档，而是由各业务部门随案件归档留底。这样会致使检察建议的制发和回复采纳情况很难具体掌握，并且也给查找和核实带来极大的不便。而且，在实际检察工作中，由于办案量大和业务性质的不同，各业务部门之间缺乏有效的沟通，对彼此制发检察建议的内容互相不了解，结果出现重复多发、多头制发、文号混乱等问题，从而影响了检察建议应有的规范性。此外，全国检察机关统一业务应用系统设计不完善，没有很好地与最高检出台的《人民检察院检察建议工作规定》相对接。一方面，在系统中缺少未检等新独立部门的检察建议自动生成模板，而是需要与公诉部门共用一套模板。另一方面，在系统中有的部门缺少独立的检察建议显示板块，需要从其他数据体现发出的检察建议数据。这样，容易导致案管部门自动生成统计的检察建议的制发数据与实际制发数据的不一致。

二、提升检察建议刚性效果的措施

针对调研中发现的现阶段检察建议存在的问题，我们从规范文书制发、借力扩大影响、加强跟踪回访、完善考评机制和健全管理制度等五个方面提出提升检察建议刚性效果的具体措施。

（一）规范文书制发，为提升检察建议刚性效果筑基

针对部分检察建议书制作质量不高以及格式、要求和做法不统一的情况，我们认为应当严格按照《人民检察院检察建议工作规定》的要求，从关键出发，规范文书制发，提高文书质量。一是严格按照统一、规范的格式制发检察建议。检察建议书应当在检察机关的统一业务应用系统中严格按照高检院设置的模板制作，以院名义统一编号、统一签发，并列明所办理案件的名称、事项及特点，分析发现的问题，提出建议依据的法律、法规及有关规定，明确、具体的整改建议和措施，以及被建议单位书面回复落实情况的期限等。二是严格规范审批程序，杜绝滥发检察建议。为规范检察建议的审批程序，防止随意制发检察建议的情况发生，我们认为所有检察建议，应该由案件的承办检察官制作，在部门会议讨论通过后，报送分管检察长审核把关。为体现检察机关自身的重视程度和提高被建议单位的重视程度，最终由检察长审定签发检察建议书，并且在签发一栏中体现该份检察建议书是由检察长签发的[3]。此外，对需要提交院检察委员会研究决定的案件，在报送检察长批示后，及时由检察委员会讨论研究决定是否发出。三是严格按照内容的要求制发检察建议。检察建议书的基本要求就是内容要具有针对性、指导性和说理性。目前，对被建议单位而言，检察建议不具备强制性，只有内容针对性、指导性强、说理充分的检察建议书，被建议单位才会真正接受和采纳。因此，要提升建议的制作质量，检察建议需要客观、准确地反映问题，在简要叙述案件基本情况后，重点对案发原因、管理制度缺陷进行分析，列出相应的法律条文来增强说理性，并提出有针对性的整改措施和预防对策。内容空洞、流于形式的检察建议，不但不能帮助被建议单位真正解决实际问题，反而会使其对检察机关和检察人员的素质产生质疑[4]。

（二）借力扩大影响，为提升检察建议刚性效果造势

一是改变观念，实现“共赢”。制发检察建议不是与被建议单位的零和博弈，检察机关应当改变监督者高人一等的观念，从被监督者的角度出发，换位思考，加强与被建议单位的沟通，与被建议单位相互间要形成积极的工作关系，以达到双赢多赢共赢效果[5]。在新时代检察工作中，检察机关对司法权的行使开始探索协商司法的价值。在实践中，行政监管常常发生“多头监管”问题，单方监督某一行政机关履职难以有效解决问题，并且问题中可能包含检察机关办案人员缺乏的相关专业知识[6]。为此，在制发检察建议前，试行通过由检察机关牵头，召集相关单位、组织以及群众代表开展座谈及联合调查的形式，借助相关领域专家的力量，找准问题根源，整合多方力量，共同探讨和商定问题的解决方案，以更加高效和全面的方式提出和落实检察建议[7]。二是选择合理的送达方式。根据检察建议工作需要，对检察建议分别采取书面送达和宣告送达等方式。对于涉及内容社会影响大、群众关注度高的检察建议书，就不能单靠书面送达的方式发出检察建议，而应当采用宣告送达的方式，并适时邀请人大代表、人民监督员、行业自律组织代表以及社会公众代表参与，同时将检察建议书抄报、送同级党委、政府、纪检监察机关或者被建议单位的行政主管部门、上级机关等，进一步引起被建议单位和社会公众的认可和重视，提升检察建议的社会影响力。此外，建议设置检察建议工作会议室，作为检察建议工作中实行联席会议、多方约谈、宣告送达以及公开回复的固定场所[8]。三是借助外力提高检察建议刚性效果。为提高检察建议刚性效果，我们认为应全面整合监督资源，形成监督合力，确保检察建议落到实处。对被建议单位存在问题并拒不整改造成严重后果的，可以提请人大常委会进行监督，对存在涉嫌违法违纪、职务犯罪情形的，及时反馈并依法移送纪检监察机关[9]。四是提升检察建议的社会影响力。要提高社会能见度、公共可视度，让检察建议的内容为公众知晓，就要通过检务公开，真正让群众看得见、摸得着，从而切身感受到法律的威严、客观和公正。我们建议利用好“两微一端”（微博、微信及新闻客户端），建立检察建议信息公告平台，对符合公开条件的检察建议和反馈回复依法做到文书、流程和结果“三公开”，既提升检察建议的社会传播度和知晓度，又使得公众可以对检察建议的文书质量和执行情况进行监督。对被建议单位在规定期限内对检察建议不予回复或整改不到位的情形，检察机关可以将检察建议相关信息发布在检察建议信息公告平台上，加大社会舆论的压力，督促被建议单位认真对待检察建议，提升检察机关公信力[10]。

（三）加强跟踪回访，为提升检察建议刚性效果堵漏

为防止检察建议“发出去了事”的现象发生，检察机关必须加强与被建议单位的沟通，确保整改措施得到落实、检察建议发挥实效。一是建立跟踪回访责任制。按照“谁制发、谁负责”的原则，由检察建议承办人负责到被建议单位和案发地开展跟踪回访。通过跟踪回访，了解检察建议的回复采纳情况、整改进度、存在问题以及被建议单位是否需要协调帮助等，做到紧盯不松，监督到底，确保每次发出检察建议后都能落到实处[11]。二是建立沟通反馈及效果评价机制。检察机关发出检察建议后要及时回访被建议单位，了解检察建议的落实情况，要求被建议单位对检察机关制发的检察建议进行反馈与评价，同时检察机关对被建议单位的整改落实情况进行效果评价，形成检察机关与被建议单位之间良好的沟通反馈机制，并将沟通反馈和检察建议落实情况记录在“检察建议落实情况回访考察表”，促使检察建议发挥实效。三是建立检察建议年度工作汇报机制。将检察建议工作情况加入检察机关年度汇报材料，以有效争取地方党委、人大机关的重视与支持。借助领导机关的权威和力量，协调不同单位之间的工作关系，构建和谐、互助的执法环境[12]。

（四）完善考评机制，为提升检察建议刚性效果领路

在实践中，上级部门常以数字为衡量标准进行考评，这容易造成下级检察院在检察建议工作中片面追求制发和回复数量以应付考核的问题。科学、完善的检察建议考评机制能够提高检察建议工作的质量和效果。我们认为，应弱化数字考评办法，建立数、质并重的考评机制，鼓励制发优秀典型检察建议并给予相应奖励，加强对检察建议书质量的抽查、评估，重点评查检察建议的必要性、合法性、说理性，以及整改措施的针对性和可操作性，并结合被建议单位对建议的接受比率、整改程度和上级检察机关的评价等进行综合评价[13]。

（五）健全管理制度，为提升检察建议刚性效果固本

为实现对检察建议工作监督管理的规范化，我们赞同所有检察建议应由办公室配合法律政策研究室或者负责法律政策研究的部门负责统一登记、编号、盖章、发出、备份和保管，并由法律政策研究室或者负责法律政策研究的部门对检察建议工作情况定期进行综合分析和评估，提出改进检察建议工作的意见[14]。同时，全国检察机关统一业务应用系统应根据最高检《人民检察院检察建议工作规定》中关于检察建议工作流程，设置独立的检察建议管理板块，能自动将本单位制发的检察建议动态上传到该板块中，实现检察建议工作的信息共享、流程监控和动态管理[15]。