环境损害司法鉴定制度存在的问题及完善路径

王 跃，蔡 琪

（西南政法大学 刑事侦查学院，重庆 401120）

我国现在的经济与环境关系表现为一元制发展模式，即保护人类健康和环境资源可持续发展模式[1]。2005年，时任浙江省委书记的习近平同志在安吉县余村调研时指出：“绿水青山就是金山银山”，至此“两山”理念掀开了新时期生态文明保护与经济发展的新篇章。习近平主席指出：“青山绿水和金山银山存在着辩证统一的关系，我们认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山，生态优势变成经济优势”。

也正是以“两山”理念作为代表的此时期，人民的生态意识不断增强，并伴随着公众法制观念强化和公益诉讼制度的发展，环境公益诉讼逐步成为一种主流的诉讼模式[2]。相应的在环境公益诉讼案件办理过程中，由于法官对环境相关专业知识的匮乏而导致的因果关系难以确定，环境相关证据转换、认定，裁判依据的采纳等问题，成为审判环节中的痼疾。在考察长期以来环境资源案件的执行情况过程中，我们发现此类案件存在着十分突出的“守法成本高，违法成本低”①杨朝飞：《环境污染损害鉴定与评估是根治“违法成本低和守法成本高”顽疾的重要举措》，《环境保护》2012年第5期18页。现象，这种处罚力度不够、隔靴搔痒式的情况亟待解决。针对上述审判和执行过程中存在的具体问题，探索建立完善的环境损害司法鉴定制度就具有相当的理论价值和实践意义，而解决诉讼证据属性和执行数额不确定等问题的根本出路是应该建立技术支撑和以经济手段、法律手段为主要内容的环境损害司法鉴定制度[3]。对我国现有的环境损害司法鉴定制度相关问题的研究，也是倒逼制度改革、建立良好的监督管理机制、保证鉴定意见公信力的必要环节。

一、环境损害司法鉴定制度存在的问题

（一）环境损害司法鉴定制度概念的混淆

我国原环境保护部（现称“生态环境部”）2011年发布的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》和国务院2011年发布的《国家环境保护“十二五”规划》的通知均采用“环境损害司法评估”一词；2014年，原环境保护部先后发布的两批次环境损害鉴定评估推荐名录和两版《环境损害司法鉴定评估推荐方法》均采用“环境损害司法鉴定评估”一词；而2016年，司法部会同最高法、最高检和原环境保护部发布的《环境损害司法鉴定机构审核登记评审办法》《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》等文件，采用的是“环境损害司法鉴定”一词；从2016年环境损害司法鉴定业务被纳入全国司法鉴定统一登记管理之后，“环境损害评估”一词作为纲领性文件抬头出现的次数明显减少。环境损害司法鉴定制度的概念前后经历了“环境污染损害鉴定评估”到“生态环境损害司法鉴定”的改变，由于上述许多文件现行有效，也就是说还存在着纲领性文件中的概念混淆。

现存文件在术语定义上“鉴定”和“评估”不分家，且相当一部分的司法鉴定机构也开展了面向社会的“评估”业务分支。但从法义上讲，鉴定和评估是截然不同的两项业务，从上述文件名称也可以看出端倪，司法部、最高检和最高法联合印发的文件都采用“环境损害司法鉴定”一词，司法部和环保部联合发布的《环境损害司法鉴定机构审核登记评审办法》《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》也都延续了“环境损害司法鉴定”的叫法。当两主导机构制定的文件并存，并分别指导具体行政司法工作时，不可避免地会造成概念的混淆，不利于涉环境问题的管理和解决，对于环境公益诉讼制度和环境损害赔偿制度的衔接也起负面作用。

（二）鉴定机构和人员配置不科学

1.鉴定机构存在的问题

鉴定机构当下存在的问题主要可以分为鉴定环境、司法制度等客观类问题和鉴定机构人员主观类问题。

客观方面：一是鉴定机构数量严重不足。《2017年度全国司法鉴定情况统计分析》一文中可知，2017年从事环境损害鉴定的鉴定机构仅占2.76%。从北大法宝上面搜索“环境污染”关键词，能看到2016年将环境损害司法鉴定列入司法鉴定统一登记管理后，一共审理了2 975件相关案件。我国现在具有环境鉴定主体资格的机构仅有111家，依照司法部2014年的案件鉴定比例计算，可初步计算出每家鉴定机构每年需要承担的鉴定任务至少有10.7件①以2016年11月起搜索，截止日期为2019年12月，共审结2 975例。其中按照司法部2014年统计需要进行司法鉴定的环境类案件占比为40%计算，即共1 190例需要进行司法鉴定。按照2019年9月公布的司法鉴定机构数量作为分子，计算出每机构每年至少鉴定数量最少为10.7件。。也就是说现有的环境司法鉴定机构并不能满足日渐增长的环境损害相关案件的鉴定需要。

司法鉴定机构基本做到了省级单位全覆盖，但从数量分布上来看，还是多分布于东部沿海省份和经济发达或省会（首府）城市。也就是说，大多数情况下整个行政省的司法鉴定机构都集中在省会城市，在现行科技手段的制约下，鉴定机构的辐射范围是极其有限的，特别是针对环境损害这种具有极强时效性的鉴定业务种类而言，机构的数量少导致分布设置不合理[4]，这也是制约我国环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度发展的主要原因之一。

鉴定机构人员和案件数量不成正比关系，案件积压情况严重，容易造成鉴定人员心理和工作的压力。环境损害类案件的鉴定周期长且投入资金精力大，鉴定机构不愿意承接纠纷复杂或鉴定难度高的案件，鉴定人也不愿意接手疑难案件，客观上委托程序繁杂和鉴定程序的固有机制也导致了鉴定周期的延长。最终，这些原因导致委托方排队等鉴定，心里火燎；鉴定方积案如山，无能为力。

二是资质审查条件过于简单。我国采用的二级司法鉴定管理模式，即分别由省级司法行政部门和国务院司法行政部门共同进行管理，分工开展工作。国务院司法行政部门负责全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作，省级司法行政部门主管本区域内鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。这种由以往司法行政部门和法院两套系统变革来的管理系统诚然一定程度上解决了条块分割、多头管理的问题，但由于最低管理部门登记下放到省级，确实也在实践中造成了有关职能部门工作任务增大，管理职权集中或管理效能不高等问题。所以，我们国家正在积极探索下放市级司法管理工作的方案，南京市已成为第一个试点的市级政府[5]。在我国司法鉴定管理模式前提下，实行的是形式资格审查，依照2016年颁布的《环境损害司法鉴定机构审核登记评审办法》，司法鉴定机构要开展环境损害业务需要满足《司法鉴定机构登记管理办法》的6个条件，还需要满足每项鉴定业务至少有2名具有相关专业高级专业技术职称的鉴定人和不少于100万元人民币的资金。我国对于司法鉴定机构的准入资质审查是比较粗犷的，只停留在较为基础的形式层面[6]。

三是鉴定机构的委托范围狭窄。在环境公益诉讼司法实践中，有大量的非登记在册的检测机构参与，在司法部2017年公布的10件环境损害类典型案件中，其中有4起案件，法官采信的是由科技公司或专家团队提供的检测报告。在2015年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》一文中也提到，如果在实践中有案件涉及的专门性问题需要鉴定，而登记范围之内的鉴定人或鉴定机构不能进行鉴定的，可以要求登记范围以外的技术部门或人员进行鉴定，并不妨碍司法鉴定工作。这一点是法律授权性规定，留有较大的空间。我国从2016年正式将环境损害类鉴定列入第四类司法鉴定业务，也就是说在上述文件的规定下，只有在登记范围内的鉴定人和鉴定机构不能进行鉴定的，才能够委托登记范围之外的技术部门和人员进行鉴定，也从另一个方面说明了加快司法鉴定机构设置的必要性。

四是鉴定范围不全面。在鉴定名录网上进行查询，发现环境损害司法鉴定的业务领域只能精确到环境损害类鉴定，环境损害类鉴定的业务登记范围在《司法部 生态环境部关于印发〈环境损害司法鉴定执业分类规定〉的通知》中提及包含地表水与沉积物环境损害鉴定、空气污染环境损害鉴定等七类。假如一个水污染类鉴定案件需要进行委托，委托人只能在该名录标注的所有鉴定机构中逐个进行咨询是否有能力和资格对此进行鉴定。

我国环境损害司法鉴定机构现状显示有能力进行环境损害类鉴定的机构都不太可能进行全种类的鉴定业务，全种类的环境鉴定业务需要大量的专业仪器设备和数量庞大的鉴定人。因此，相关机构鉴定范围不全面。

主观方面：一是有资质的机构不愿意承担棘手的鉴定业务。环境损害司法鉴定在基于一般司法鉴定特征的基础上，还存在着典型的周期长、难度高、花费多、责任大的特点。正是由于这些特点，实务中司法鉴定机构都愿意开展收益快、回报率高的业务。而对于一些典型性的案件，由于社会关注度高、舆论压力大，使得鉴定工作比平常业务更加严谨，而且还需要承担更大的责任风险，所以很多有资质的机构都不愿意承担棘手的鉴定业务。

二是鉴定机构可能出现的中立性偏差。司法鉴定机构的中立性问题一直是长久以来存在的难题，中立性关乎着鉴定结论的公信力，是关键的影响因素。一方面，当下的司法鉴定机构已经不将自己视为“公正的绅士团体”，而将趋利避害做为第一要义，且现在人们不也像以往那样对他们无保留地信任。另一方面，对抗性程序和律师们的不满，使得原本善意的专家机构可能成为律师胜诉的工具，甚至一定程度上挑起了“专家大战”，损害了科学的威严。

对环境损害司法鉴定机构进行名单式推荐，也容易导致中立性偏差，诱导一家独大的局面产生，从而滋生腐败。原环境保护部分别于2014年和2016年发布了两个版本的环境损害司法鉴定机构的推荐名单，虽然在一定程度上解决了前期鉴定无门、鉴定机构混乱的困境，但由于环保部的“金字招牌”效应，一方面导致了被推荐机构在其所在省份“一家独大”，另一方面也使得相关利益者可以更加精准地“渗透”鉴定机构和鉴定人员，可能导致机构的中立性不足和鉴定结论的权威丧失，毕竟只要“渗透”了一家机构就能保平安确实是一项成本较低的“平安符”。

三是鉴定机构的退出机制缺位。鉴定机构退出淘汰机制是遏制司法鉴定机构“乱劈柴”现象不可或缺的选择。实行淘汰机制犹如头悬达摩克利斯之剑，直接加大从事司法鉴定活动机构的违法成本。但是，我国现行有效的鉴定机构的退出机制较少，2016年1月出台的《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》从宏观上指出应完善环境损害司法鉴定机构和人员的退出机制。司法鉴定工作中出现的混乱状态是由于鉴定人员专业技能差或职业道德低下等原因造成的，正是因为环境损害司法鉴定机构的退出机制缺位，使得一些鉴定机构认为取得了准入资格后便可高枕无忧。

2.鉴定人存在的问题

一是鉴定人的自主性不足。鉴定业务本身的滞后性，导致了鉴定人开展鉴定工作的时间起点晚于环境损害事件发生的时间点。这就要求鉴定人从事鉴定工作时更应当充分地保持积极性，像侦探一样主动地发现真相、还原事实。但实践中大多数鉴定人都是仅基于委托鉴定所递交的材料被动地开展鉴定，一些鉴定人甚至连补充材料函都懒得发送，更别说主动在与当事人交流中引导正确鉴定、积极寻求真理了。

二是鉴定人的专业性缺失。环境损害司法鉴定是一项集成性很高的鉴定业务，我国遵循大陆法系对鉴定人的审查采取资格审查模式，也即更加看重鉴定人的职称、学历和科研能力。从2015年度至2017年度全国司法鉴定情况分析中可以看出具有本科学历的鉴定人占总数的七成以上，且呈现出每年递增的态势。但越是高层次学历的人才研究的领域就越窄，而环境损害司法鉴定是一项复合的、交叉的边缘性学科，也就是说从事环境损害司法鉴定至少要求鉴定人具备环境领域专业知识和诉讼法律体系知识，能做到两学科融合并熟练运用的鉴定人实在是凤毛麟角。

三是鉴定工作投资多，鉴定人手不足。在整理中国司法鉴定名录网中从事环境损害司法鉴定的人员资料时，我们发现鉴定人大多数都是高校教师、教授等，年龄偏大①笔者在整理重庆市西南大学司法鉴定所29名鉴定人的年龄分布时发现，该所从事环境损害司法鉴定的人员平均年龄为50.5岁，最大的62岁。数据来源于“国家司法鉴定名录网”。，职业结构和年龄结构都不利于环境损害司法鉴定业务的开展，也不能更好地胜任鉴定活动和出庭任务。

环境损害司法鉴定人不仅需要具有相应的工作经验和职称水平，也需要一定的身体素质要求。传统的文书、痕迹检验可能在办公室就能完成整个鉴定工作，但环境损害司法鉴定可能需要跋山涉水、舟车劳顿到污染现场。因此，环境损害司法鉴定人可以说是司法鉴定行业的“特种兵”。

环境损害类需要的知识门槛较高，且大多数需要借助现代仪器辅助，也在一定程度上将一些渴望“转隶”的鉴定人拒之门外。环境损害司法鉴定从业者，大多都具有高校背景，甚至很多都是高校在职的教授，以“西南大学环境鉴定中心”为例，其中教授4名，副教授6名。这些“兼职鉴定人”较难全身心地投入到鉴定工作中，也在鉴定人数量不足的基础上，弱化了鉴定力量。

（三）制度运行机制不合理

1.启动权分配不合理

《中华人民共和国民事诉讼法》第七十六条规定，环境损害司法鉴定的启动主要是当事人申请和法院依职权启动两种，也就是说司法鉴定的决定权还是掌握在法院手中的，当事人是无法自行启动鉴定程序的。这与司法初衷不符，也不利于当事人维权。该条款还规定了当事人申请鉴定的权利及法院认为有必要进行委托鉴定的权利，但对于启动程序的权利并没有涉及，对法院不同意委托鉴定之后的救济措施也没有规定。在环境损害公益诉讼中，不少当事人自行进行司法鉴定，其中主体不乏公民个人。有些学者认为法院依职权启动鉴定违反了现代民事诉讼的理念，因为民事诉讼审判权是公权力，其启动应该是被动的和回应性的，且环境损害公益诉讼案件涉及私权利领域，审判权的扩张必然会导致诉权的收缩。

环境损害类案件具有极强的诉前鉴定的必要性，且案件具有易逝性的特征，鉴定需要及时开展。出于生态环境的自修复功能或其他因素的干扰，如果按照普通案件的鉴定流程，鉴定意见就可能不具备当时性和权威性了。所以，鉴定的启动程序应当考虑合理的前置。

2.鉴定周期长

环境损害一般涉及面广，如重庆市绿联会诉湖北恩施州建始磺厂坪矿业有限公司水库污染一案中，污染地理范围涉及两省交界的千丈岩水库，污染人群达到5万人。鉴定人需要在对千丈岩水库地形深度了解后，选取具有典型性的取水点，分别对水质进行取样、分析和检测，最后综合地对污染程度进行评判。对于损害行为的定性、水体污染程度定量及两者之间的因果关系都需要进行大量的走访调查，且水体鉴定需要在一定时间周期内对水体的修复能力和水质变化情况做浮动检测。因此，环境损害司法鉴定工作的鉴定周期比一般鉴定业务的时间跨度更长。

环境损害司法鉴定业务还包含对环境修复方案的制定。不像其他类鉴定业务，环境损害类司法鉴定每个客体都是独一无二的，也就是说针对每个鉴定客体都需要制定不同的鉴定方案，是一个高度差异化的工作，这导致鉴定工作时间的延长。而且鉴定工作中的后评估事项，也需要长时间进行。

3.鉴定费用高且收取不规范

（1）收费立法规定及实证

司法鉴定收费实证是指行业内采用地方制定收费标准制度，管理模式为政府指导价和行业调节价格双重管理。目前，并没有环境损害司法鉴定的政府指导价，所以实践中大都是采取委托方和鉴定方协商收费的方式。在市场关系中的两方地位明显是不平等的，鉴定机构占据着主导地位，甚至是垄断地位，鉴定费用几乎都是由鉴定机构说了算，在这种情况下出现了一些天价鉴定费用的案件[7]。

对于鉴定费用过高的惩罚机制，目前仅有司法部印发的《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》中提到了对于违规收取高额费用的鉴定机构和鉴定人纳入环境损害司法鉴定黑名单，究其文中违规的“规”并没有明确，何来处罚依据。

（2）鉴定费用过高

我国环境损害公益诉讼案件中的鉴定费用采取的是垫付制度，前期的鉴定费用需要由提起公益诉讼的有关环保组织先行垫付，在案件判决后再依据相关的发票凭证，将鉴定费用作为判决的一项。总结以往的环境损害司法鉴定案件，我们发现鉴定费用过高也是环境损害司法鉴定类案件的一个鲜明特征。我国大多数具有诉讼资格的社会组织都处于初创阶段，缺乏资金实力。高额的鉴定费用不是每个组织或个人都能够承担得起的，且委托人还要承担败诉后自己支付鉴定费用或被告拒绝支付鉴定费用的风险。

同时，我国缺乏环境公益基金和环境保险制度，这就造成了一部分适格的环保组织不敢提起公益诉讼，也是导致环境损害司法鉴定启动困难的一个原因[8]。如江苏泰州水污染案件的天价鉴定费，该案的鉴定费用甚至与案件诉讼的标的相当。又如2011年云南靖江的铬渣案，据环保组织“自然之友”法律与政策倡导总监葛枫介绍，“自然之友”曾几次请专家去现场采样分析写成报告，但全面鉴定需几百万元人民币，受制于资金和技术，案子到现在还没有开庭。这些无疑都成为环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度落地的“拦路虎”。

生态环境部近日发文，鼓励引导综合实力强、高资质、高水平的环境损害司法鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下，及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件，依法依规开展鉴定活动，出具鉴定意见，未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担。这意味着鉴定费用风险先由鉴定机构承担，这与市场经济规律是相悖的。

4.资金保障不到位

目前，全国多个省市已经将司法鉴定纳入法律援助范围，而遗憾的是，其援助范围并未包含经济特别困难且因环境污染或生态破坏遭到损害而请求民事权益的公民。对相关援助基金的建设力度不足，基金缺乏来源，管理监督水平不高。

我国已经在国家层面上尝试建立环境污染责任保险制度，但直接涉及环境污染的险种还只有油污责任险和渗漏责任险两个。存在着保险应纳行业范围窄、确定强制保险的适用范围狭小、执行承保和理赔技术体系不完善等问题。保险公司在工作机制上与政府行政部门、社会鉴定机构配合衔接还需要加强，以期早日建成完整成熟的污染责任保险市场。

二、环境损害司法鉴定制度的完善路径

（一）厘清环境损害司法鉴定制度概念

学术界有学者将“环境损害鉴定评估”看作一项混合的业务，认为单一的鉴定评估工作能同时服务诉讼和非诉业务。所以，许多研究“环境损害司法鉴定评估制度”的文章，实际上都只是对“环境损害司法鉴定”的片面研究，而对于评估领域的研究则少之又少。

也有一些学者认为不能将鉴定和评估一概等同，於方、齐霁等人认为“评估”和“鉴定”概念相似但不相等。在2018年《司法部关于政协十三届全国委员会第一次会议第3705号提案答复函》中也明确表明，“评估”业务不属于司法行政部门统一管理的鉴定事项。因此，有必要对“环境损害司法鉴定”和“环境损害评估”的定义进行厘清。

两者的区别，一是“环境损害评估”业务主要服务于磋商、调节等非诉业务或服务于环境行政管理，“环境损害鉴定”业务主要服务于司法诉讼程序。二是“环境损害评估”侧重于“量化生态环境损害数额”，而“环境损害鉴定”侧重于“污染治理与运营成本评定”，也就是说前者设计的范围和数额要明显大于后者[9]。三是环境污染损害鉴定评估报告书实行机构负责制；环境损害司法鉴定意见书实行的是鉴定人负责制。四是评估业务范围大于鉴定业务范围。

所以，在开展环境损害司法鉴定制度研究时，应当对“环境损害司法鉴定”的概念统一认识，在明确概念的基础上开展学术研究。对环境损害司法鉴定概念的明确，也有利于环境损害司法鉴定管理工作的开展。

（二）完善资格准入评审，构建高质量鉴定体系

一是针对不同的科研机构、大学院校构建统一的登记准入标准。我国的环境损害司法鉴定分为七大类鉴定事项，开展环境损害司法鉴定业务的鉴定机构应该有所侧重。鉴定机构仪器设备、实验室要求和鉴定人员的专业能力等都应该针对其所开展不同业务领域做出细化的规定。对于拟开展环境损害司法鉴定业务的机构和个人，如果在之前就从事相关鉴定工作，需要对其以往的从业经历进行审核，引入诚信档案制度和黑名单制度。如果是首次申请从事司法鉴定的机构，需要对该机构和人员进行必要的执业培训和考核，重视工作能力和职业道德素养两方面的培养。

二是加速建设联合区域类环境损害司法鉴定机构。我国现在正在探索建立长江经济带司法鉴定协同发展机制，长江经济带沿线11个省市，不仅生态地位重要、综合实力较强、发展潜力巨大，而且沿线环境损害类型也具有鲜明的代表性。长江经济带司法鉴定协同发展、长三角地区以及珠三角地区司法鉴定协同机制发展体现了对环境工作整体推进和重点突破，自我发展和协同发展关系的新理解、新变革。这种联合性的工作机制为司法改革背景下的环境损害司法鉴定工作指明了方向，也对严格落实司法鉴定准入登记规定和因地制宜合理规划布局鉴定机构提出新要求。可以通过召开会议和大量从业人员协商讨论的方式，探索建设同行政层级或者跨行政区域不同层级的司法鉴定协同机制，积极建立和实行全国统一鉴定标准，探索专业领域内多数专家认可的工作机制。

三是及时将登记准入的鉴定机构公布，方便环境执法和委托案件办理。积极响应中央号召，实行新“两元制”司法鉴定管理模式，由市一级司法行政管理机构和相关环保机构共同对环境损害司法鉴定机构和人员的登记准入工作进行评审。加速鉴定行业和行政机关的脱钩进程，行政机关对司法鉴定行业只起到监督作用，在程序和实质上与行业相隔离，由此加强环境损害司法鉴定机构和人员的中立性。

（三）鉴定机构与政府部门协同工作机制转向分离工作机制

鉴定机构与部门协同工作的工作机制可以成为一种过渡时期的办法。鉴定机构与政府部门的关系不仅体现在审判时作为证据的辅助关系，还体现在鉴定机构在开展鉴定业务时与有关政府职能部门工作上的交接配合。进行鉴定的工作基础需要一个良好的工作环境和大量的基础数据，这些都依赖于有关地区相关政府部门配合支持。

积极推进鉴定机构与政府部门分离工作。独立工作的鉴定机构一直是司法公正追求的目标，但不论是制度还是实践都不具有实现绝对公正的条件，我们只能追求相对的公平正义。环境损害司法鉴定机构与政府部门分离制度可以从以下三点建设。首先，鉴定部门不直接隶属于司法行政机构，独立于受审地区政府，不受“扼颈威胁”才能从源头上杜绝被利益相关部门制约的可能，且严格遵守回避制度。其次，要强调鉴定机构的公共化，也就是司法鉴定的公益属性，其应是独立于诉讼机关和当事人的第三方机构。最后，将鉴定行业与行政机关完全脱钩，摆正鉴定机构的市场地位，强化鉴定机构作为竞争个体的角色性质，引入市场经济规则对鉴定机构的监督和管理。但司法鉴定改革不能完全等同于市场化，还要体现出司法鉴定对诉讼活动的“保障意义”，这需要合理把握有限竞争、合理布局管理框架。

（四）引入多种鉴定机构构建方式

一是加快落实推进新鉴定机构的建成和审核。环境损害类案件的职权性司法鉴定机构对社会的开口已经封闭，所以只能考虑建设社会类鉴定机构和公安政法院校及科研机构类司法鉴定机构。考虑到高校和高等级的科研机构在人员和科研仪器上占据先天的优势，可以尝试将其转变为环境损害司法鉴定机构，其天生的科研属性和相对良好的中立性，能保证鉴定结论质量好、可信度高，也能解决环境科研需要的一手数据和一线资源等学科难题。如果污染发生地附近没有符合资质的环境损害司法鉴定机构，可以就近从具备鉴定监测能力（不具备鉴定资格）的机构、公司寻求帮助，最终作为辅助鉴定结论在法庭上适当使用。应加快审核建立一批区域发展急需、社会关注度高的鉴定机构，加强大气、土壤和水污染类环境损害司法鉴定机构的建设。

二是对于一些疑难的环境问题，单个鉴定机构不具备鉴定条件的，而有资质的鉴定机构会导致更大的开销花费和人力物力的消耗的，可以考虑参照医疗行业的“分诊式鉴定”转变成“会诊式鉴定”模式，构建鉴定机构合作布局，整合环境损害司法鉴定各方资源，协调大型设备重点实验室。这样不仅能联合有效资源攻克鉴定困境，还能在一定程度上避免司法鉴定不中立的问题。但是，这可能会在程序上违背独立鉴定的要求。根据最新的《司法鉴定程序通则》第三十四条的规定，对于涉及重大案件或特别复杂、疑难、特殊技术问题或多个鉴定类别的鉴定事项，办案机关可以委托司法鉴定行业协会组织协调多个司法鉴定机构进行鉴定。也就是说，如果在环境损害司法鉴定案件中，单个司法鉴定机构无法满足鉴定需求的，办案机关完全可以委托司法鉴定行业协会组织协调多个不同的司法鉴定机构同时进行鉴定。目前，江苏省生态环境厅公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室揭牌成立，其工作模式就是由省检察院司法鉴定中心、省环境监测中心和省环境科学研究院负责环境损害类公益诉讼案件的委托、检测（定性）和评估（定量）工作。

三是让环境公益诉讼案件的赔偿权利人和义务人都参与到鉴定机构的选择和鉴定过程中，避免由于机构选择和鉴定流程引发的重新鉴定和多次鉴定，能在程序上对鉴定机构数量不足进行一定程度的补救，也能节约诉讼成本和诉讼时间。

四是可以建立一批公益性质的环境损害司法机构，其完全由政府进行拨款建立和开展工作。

（五）合理对待不同级别的司法鉴定机构

中国政法委员会在2010年遴选了一批国家级司法鉴定中心，目的是为了解决多头鉴定及鉴定意见争议等问题，希望通过建立国家级司法鉴定中心的方式，起到示范带头作用，原环境保护部也分别在2014年和2016年印发两批次的《环境损害鉴定评估推荐机构名录》。在实践中，法院经常会遇到不同鉴定机构对同一鉴定问题出具不同的鉴定意见的情况，而实践又要求司法主体必须选择出确信的鉴定意见。依照人们的惯性思维，行政等级划分更高或推荐名单上面的鉴定机构自然成为首选方案。这些做法本质上都是在尝试推行一种“行政等级化”的管理制度。2005年，《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》明确了鉴定机构没有层次等级之分，这符合科学无等级的基本规律。正确的鉴定意见只受鉴定人采取的鉴定方法科学性、检材真实可靠性和分析判断合理性等因素的影响。鉴定机构的行政等级并不与鉴定意见的效力大小有必然的联系，其行政等级的划分主要是为了解决鉴定机关的适用性问题。但在客观上，这种制度不仅助长了法院对鉴定意见的依赖，且不适合市场经济平等竞争的原则。

在司法实践中，审判人员应当理性地对待“推荐机构”“国家级司法鉴定机构”出具的鉴定意见书，内心审视地看待“权威机构”出具的意见报告，采用正确完善的鉴定意见审查工作，合理保证鉴定意见质证程序的开展[10]。

三、结语

在党中央生态文明建设和司法改革的双重背景下，环境损害赔偿和环境公益诉讼制度的衔接成为了研究热点问题。通过对我国环境损害司法鉴定制度的现状进行归纳和总结，提出了我国环境损害司法鉴定制度存在的三点不足，一是环境损害司法鉴定制度概念混淆；二是人员和机构配置不科学；三是制度运行机制不合理。针对上述不足，应意识到厘清概念的重要性，通过完善资格准入评审工作，政府部门和鉴定机构工作机制转变等措施科学配置环境损害司法鉴定机构和人员，出台收费规范、尝试建立一批公益性质的鉴定机构等措施加强环境损害司法鉴定的资金保障力度，加强司法鉴定协作以及鉴定意见的可采性审查等来完善环境损害司法鉴定的工作机制。