防治群体性事件与践行群众路线的内在关联

秦培涛，黄志高

（安徽大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230601）

当前，人民内部矛盾引发的群体性事件仍是影响社会和谐稳定的重要因素，也影响着党和政府的形象。面对严峻的社会形势，党的十八届三中全会提出：“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。”习近平总书记强调要“勇于面对重大风险考验”“提高防范和抵御安全风险能力”“健全各方面风险防控机制”“坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”[1]。群体性事件防治是一项非常复杂的社会系统工程，理论界和学术界从多种视角对此进行了研究，其中有些视角被官方所采纳和使用，并形成一些基本的分析模型。在这些视角和模型中，更多的是偏向于技术层面的防治研究，而缺少党群关系方面的政治研究。从党群关系的视角研究当代中国政治，符合当代中国政治的现实逻辑，体现了执政者的思维，其分析框架的包容性，具有明显的本土性[2]。事实上，党群关系一直深刻影响着群体性事件发展的过程，从党群关系的视角研究群体性事件是中国社会、政治研究的必然逻辑，但这一重大问题却被研究者忽视。防治群体性事件应追本溯源，聚焦事件本身的内涵与发生根源，注重根源治理。采用始源性视角研究党群关系与群体性事件的内在关联，深入挖掘隐藏在群体性事件背后并左右其活动的规律，探寻其中所蕴含的治理之道，有着非常重要的价值和意义。

一、群体性事件的内涵与根源

（一）群体性事件的内涵

国外学者一般将群体性事件称为“集体行动（collectiveaction）”，也有学者将其表述为“聚合行为”“集合行为”“集群行为”“群动”等。国内群体性事件提法是20世纪90年代后才出现的[3]，是对当时发生的群众为向政府表达某种意愿或诉求而采取的聚众上访、政府门前静坐、游行甚至围攻党政机关、破坏公共安全和扰乱社会秩序等行为的统称。长期从事社会冲突问题研究的知名学者于建嵘认为，群体性事件是指有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件[4]。2004年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》文件中，群体性事件被界定为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。群体性事件是部分群众因权益受损通过正常渠道维权无果而被迫采用的、有相同或相似境遇的群众及同情者共同参与的社会集体抗争活动，试图通过集体的力量和引起的社会轰动来对地方政府施压，以期达到维权的目的。但在群体性事件发生过程中，受群体力量所谓的“庇护”、群体情绪的感染和别有用心之人的煽动，个体或群体有可能情绪失控、行为极端，甚至从事打砸抢等违法犯罪活动。通过以上分析，可以梳理和总结出群体性事件的三个属性：一是大多数属于人民群众内部矛盾；二是主要是人民群众维护自身权益的集体行动；三是属于非法群体性行为。改革开放后群体性事件发展的历史反复证明：群体性事件具有很强的群众性特征，是人民群众集体性抗争行动引起的社会事件，其更多的是人民群众利益诉求的表达，而非政治诉求，更非政治性的群众“造反”运动。

（二）群体性事件的根源

1.社会性根源

快速转型的经济社会和逐渐深入的社会改革会导致社会利益格局的调整和社会结构的变动，这种深刻变化必然会产生社会矛盾并易引发社会冲突，这是当代中国社会变迁和发展的必经之痛。经济社会改革发展虽然给人民带来更多的“实惠”，但受相对滞后的社会生产和社会发展的制约，群众的不断提高并趋多样化的物质文化利益要求难以得到完全满足，统筹兼顾各方利益关系，协调解决各种利益矛盾的难度加大[5]。社会贫富差距的逐渐拉大、社会收入分配的不公、社会利益结构的逐步分化、社会利益主体的多元化、社会的分层及阶层的固化等深刻的社会变迁和持续的社会关系紧张让人民群众内部利益矛盾更加凸显。在这种较短时期内难以改变的利益“相对失衡”的社会环境中，社会成员在相互比较中，尤其是社会收入和地位较低的成员与社会收入和地位较高的成员相比时，会产生“相对剥夺感”。美国社会学家泰德·格尔（Ted Gurr）在《人为什么造反》一书中认为，每个人都有某种价值预期，而社会则有某种价值能力，当社会变迁导致社会价值能力小于个人价值预期时，人们就会产生相对剥夺感。相对剥夺感越大，人们造反的可能性就越大，造反行为的破坏性也就越强[6]。这种社会“相对剥夺感”会加剧人民群众内部的利益矛盾，为社会冲突埋下了祸根。

2.政治性根源

权力观、发展观和实际行动一直影响着当代中国社会的走向和发展。扭曲的权力观、错误的发展观和脱离群众的工作方式会制造或激化社会矛盾冲突，这是群体性事件发生的政治性根源。扭曲的权力观是指以权力的私利为中心，在权力的追求、获得和使用上存在着严重的利己性，目的就是通过人民赋予的权力谋取个人私利。在市场经济大潮的涌动之下，权力的行使越来越体现出强烈的利益化、功利化导向，层出不穷的“寻租”“腐败”现象严重地损害了党执政的合法性基础[7]，这势必会导致人民群众的不满。错误的发展观是指以轻视、牺牲或损害人民群众的根本利益去实现个人政绩和GDP增长率，人民群众利益受损却得不到合理补偿，心中怎会不怨恨？脱离群众的工作方式则直接伤害了群众的情感和价值认同。权力源于人民的某些党员干部却对人民的正当权利漠视、敷衍，甚至打压，革命时期建立起的“血肉联系”“鱼水深情”的党群关系、干群关系因公权力“异化”而破坏成“油水”关系或变质成对立关系。毛泽东对脱离群众、搞官僚主义深恶痛绝，他说：“如果脱离群众，不去解决群众的问题，农民就要打扁担，工人就要上街示威，学生就要闹事”①《毛泽东选集》第5卷.人民出版社，1977年版第324页。。有些领导机关和领导干部存在着严重的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，不但未能给人民群众带来切实的实际利益，还出现了“与民争利”的现象，在实践中未能体现出“立党为公、执政为民”的价值理念。地方政府政策不能正当反应人民群众“公意”或者在制定措施和执行中又违背“公意”，同时缺乏有效的应对措施和解决手段，有些党员干部重视个人政绩和GDP增长率，不太注重群众工作、脱离群众甚至伤害群众[8]。这种严重脱离群众路线的执政理念、执政方式、执政行为怎会不引起人民群众的质疑、反感、愤怒和反抗呢？群体性事件就会在这种党群关系紧张和“异化”的政治生态中滋生与蔓延。

3.制度性根源

当今，中国经济社会的发展速度快于制度建设的速度，制度的建设远远跟不上经济社会快速发展的要求，势必会出现或导致“一些体制机制对新形势新任务”“不适应”“不管用”，新旧制度过渡交替期间出现“制度漏洞”或“制度缺失”[9]。制度的空白和缺陷是导致群体性事件的最根本原因。“维权”和“维稳”本是有深层次的相互促进关系，但因制度设计价值理念上的缺陷让维稳却更多地趋向于行政权力的强行使用，而非维护人民群众权利式的维稳，结果导致“维权”和“维稳”关系的分离甚至对立。群体性事件本可以止于萌芽状态，由于制度的实效性和创新性不够，导致群众利益诉求表达的渠道不畅通，群众只能被迫选择街头集体抗争的形式给政府施压以期实现自身的合理诉求。一些地方政府和党员干部行政考核更多地趋向于行政内部的“自查自省”，而无第三方尤其是人民群众的“打分项”，这样的制度安排易导致一些地方政府及党员干部只注重自身的政绩，而不顾人民群众的利益与要求。

二、践行群众路线是防治群体性事件的根本途径

“防治”不是自上而下的社会“管治”，而是以最广大人民群众利益为根本坐标，在坚持党的领导与政府的主导下人民群众及社会组织广泛支持和参与的社会“共治”。防治群体性事件必须要坚持党的群众路线，努力做好群众工作。从“孟连事件”到“孟连经验”的转变过程实质上就是努力践行党的群众路线的过程，孟连的实践充分证明了践行党的群众路线是防治群体性事件的根本途径。

（一）防治群体性事件的价值是“一切为了群众”

当今，群体性事件防治的价值导向更多地倾向于通过建立和完善政府的行为责任约束追究机制来强制其实现“维稳”。这种在政府的考核和官员的政绩中占有很大“分值”的“维稳”制度设计难免会导致维稳理念与模式的“异化”，出现政府“维稳”和群众“维权”的对立和斗争，这样容易将政府置于人民群众的对立面，有可能会陷入“越治越乱”的政治困局中。为此，亟需加强治理理念创新，重新认识和定位群体性事件防治中所应遵循的基本原则和价值导向，并以此为指导进行顶层设计和具体制度安排，最终形成各治理主体统一的价值自觉和行动指南。习近平总书记讲过，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。这充分表达了一切为了人民群众是中国共产党永恒的价值目标。因此，防治群体性事件的价值导向应从单纯的政府维稳责任转移到一切为了人民群众利益的责任上来，把关注点放在人民群众合理合法利益诉求的解决上。如果执政者始终为人民群众利益着想，不谋任何私利，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，群体性事件就有了根治的可能。

（二）防治群体性事件的过程是“一切依靠群众支持与参与的过程”

群体性事件防治首要的问题是应彻底改变把人民群众、社会组织及其他社会力量当成防治对象或应对客体来对待的错误认识和做法，彻底改变政府统揽一切、包管一切的社会治理格局。事实上，单纯依靠政府一己之力不能完全和有效化解全面深化改革过程中的社会矛盾和冲突，必须依靠群众的支持和参与。政治的进步、社会的发展和制度的运行终归都要落实到人民群众身上。一个正确有效的好主张必须化为群众的自觉行动，一项切实可行的好政策必须得到大多数群众的充分认同，一套科学系统的好措施必须得到群众的广泛支持，才能得到落实，从而发挥其作用[10]。只有相信人民群众在群体性事件防治过程中的决定性作用，确立人民群众在群体性事件防治中的主体地位，发挥和集聚人民群众的智慧和力量，才能从根本上防治群体性事件。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。建立与完善人民群众支持和参与的社会治理体制机制，积极培育人民群众的公民意识和治理精神，逐步形成党委领导、政府主导、社会参与和全民动员的群体性事件综合治理一体化格局。

（三）防治群体性事件的方法是“从群众来、到群众中去”

有些地方党员干部面对突如其来的群体性事件束手无策、自乱阵脚，只会抱怨自己拥有的权力和资源太少，无法有效应对多事的“刁民”，完全没有想到其实是自身的领导方法和工作方法出了问题。尽管群体性事件的起因、内容和形式都不尽相同，呈现出多样性、复杂性等特点，但一定有其内在的、统一的作用规律。只要发现和抓住其规律，并运用正确的解决方式方法，群体性事件就会迎刃而解。震惊全国的、具有“标本”意义的瓮安事件的起因仅是一起普通的民事案件，但隐藏在“导火索”和事件背后的深层原因是长期积压而未被有效化解的矿群矛盾、拆迁矛盾、移民矛盾和干群矛盾等多种矛盾的交织。而矛盾长期积压的责任应更多地归咎于当地的党员干部，他们没有在实践中做好群众工作，没有坚持从群众中来、到群众中去的领导方法和工作方法，长期存在着严重脱离群众的现象。群体性事件防治除了用技术性的手段外，重要的是应坚持党的群众路线，运用从群众来、到群众中去的领导方法和工作方法。具体来讲就是要把群众意见和愿望作为执政者制定政策、决策、任务及有关规定、规划的重要参考依据，并在实践中通过群众行动来检验有关决定的贯彻执行情况，以保证决策的民意性、正确性、合理性。可以说，从群众来、到群众中去是防治群体性事件的根本方法。

三、防治群体性事件是践行群众路线的重要内容

新时期践行党的群众路线要解决好人民群众最关心的现实问题，做到为民务实清廉，造福于民，这也是防治群体性事件的根本所在。党的群众路线实践教育活动为防治群体性事件提供了有利契机，化解人民群众的内部矛盾和冲突不仅是践行党的群众路线的重要内容，也是检验党的群众路线实践教育活动成效的重要依据。

（一）践行群众路线的首要任务是增强服务人民群众的意识

党员干部在防治群体性事件中充当着极其重要的角色，其意识和行为会对事件本身造成重大影响。假如党员干部经常站在自身的角度想问题、办事情，处处为自己私利着想，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，对群众反映强烈的问题和意见视而不见或置之不理，不仅会严重损害党和政府的形象、削弱党的执政根基，还会制造和激化社会矛盾冲突，使群体性事件成为可能。假如党员干部始终怀有一颗为人民矢志奋斗的心，心里时刻装着人民群众，踏踏实实为人民群众想问题办事情，即使社会矛盾再恶化、社会危机再严重，也能被有效化解。践行党的群众路线的首要问题是要强化党员干部的宗旨意识，增强其为人民群众服务的意识和能力，这也是防治群体性事件的关键性因素。要增强服务人民群众的意识，就应重点查摆和剖析党员干部“四风”方面存在的主要问题，针对存在的问题开展批评和自我批评，通过一系列卓有成效的理论学习和实践教育活动，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识，并内化为自觉的行为。此外，还要建立和完善党员干部的约束激励机制，把为人民群众服务作为党员干部绩效和政绩考核的重要依据。这种内在自我约束和外在规则约束相结合的方式方法能够有效提升党员干部为人民群众服务的意识。

（二）践行群众路线的核心问题是实现维护好发展好人民群众的利益

人民群众利益高于一切，应把实现维护好发展好人民群众利益作为坚持群众路线和做好群众工作的核心任务来抓，从根本上解决和维护好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。当前，群体性事件主要是利益之争，如果执政者能够牢牢抓住群众利益这个核心要素，通过践行群众路线实现和满足人民群众根本利益，那么群体性事件就会逐渐消弭。实际上，实现维护好发展好人民群众利益的过程也是防治群体性事件的过程。实现维护好发展好人民群众的利益应着重从加快经济社会发展、保障和改善民生、提高政府的决策水平等三个方面入手。一是践行党的群众路线要一心一意谋发展，在发展中求得矛盾问题的解决。只有经济社会全面发展，人民群众才能共享改革发展的成果，才能从根本上解决利益之争的问题。二是践行党的群众路线要把保障和改善民生作为实现维护好发展好人民群众利益的重点来抓。建立民生投入和建设的保障机制，重点解决好人民群众生产生活中反应强烈的突出问题，用“民生”建设赢得“民心”。解决了民生问题就消解了群众集体抗争的根基。三是践行党的群众路线应提高执政者的决策能力。执政者主导的社会改革关乎人民群众的切身利益，如果决策不当或失误会引起人民群众的反对、反抗乃至对立。行政决策一定要考虑人民群众的意愿和利益，把人民群众满意不满意、答应不答应作为检验决策正确与否的决定性因素。唯有如此，才能避免因决策违反“民意”而引起的群体性事件。

（三）践行群众路线的必要内容是有效化解社会矛盾

群体性事件是长期积压的社会矛盾相互作用和激化的结果，它能引起或加剧社会的冲突、对抗和撕裂。社会的和谐稳定关乎人民群众的根本利益，维护社会的稳定是践行党的群众路线的必要内容。化解社会矛盾首先应搞清当前社会矛盾的本质属性（主要是人民群众内部矛盾）。人民是国家的主人，对待人民群众内部矛盾不能简单地运用行政权力进行管制、压制，而应站在人民群众的立场上运用正确的方式方法来预防、排查和化解。有效化解社会矛盾应着重从以下几个方面入手：一是加强社会协同创新，各级党委、政府与群团组织、社会组织、群众等社会力量共同组织和协作，综合运用法律、行政、经济等手段，构建党委领导下和政府主导下的社会协同治理体系；二是强化信访制度的改革和落实，增强信访部门为人民群众办实事的能力和水平，让人民群众通过正常渠道就能实现权益诉求的表达和维护；三是建立和完善群众联系工作制度，让每一个党员干部都积极主动地走到基层、走到群众中察民情、听民生和解民意，把群众的满意度作为党员联系群众工作评价的重要指标；四是加强基层党组织建设，大力整治软弱涣散、群众工作不力、矛盾问题突出的基层党组织，努力建设发展型和服务型的党组织，不断增强服务人民群众的能力和水平；五是建立社会矛盾的管控机制，主要包括排查、研判、预警、调解等一系列矛盾处理机制，进一步增强维稳工作的科学性、创造性和主动性，有效防止社会矛盾激化升级。

四、防治群体性事件与践行群众路线的有效结合

防治群体性事件与践行群众路线之间存在着较密切的内在关联性，有些方面还具有政治意义的同构和契合关系，加强二者的融合统一有助于从更深的层面防治群体性事件，有效避免群体性事件防治的盲目性、滞后性和不确定性。群体性事件看似是一个复杂的社会问题，它涉及社会的方方面面，难以把握其内在的规律性。但究其爆发的根本原因，是由于某些党员干部不注重联系群众、不注意群众工作方式方法、严重脱离群众甚至威胁伤害群众所致。这就亟需通过加强党员密切联系群众制度建设来纠正和规约党员的意识与行为，把践行党的群众路线落实在社会各项制度和实践中，从根本上解决脱离群众路线的问题。摆在防治群体性事件面前的两大难题：一是如何避免改革发展中群众权益不受损失或着受损失及时得到合理补偿；二是如何畅通“上情下达、下情上传”的渠道，让群众的呼声能够得到及时回应。习近平在党的十八届三中全会上指出，“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”①《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2014，第548页。要解决两大难题的根本路径就是要大力加强制度建设与创新，让人民群众参与社会治理，让人民群众评估社会发展，真正把人民群众满意不满意、支持不支持、答应不答应落实到社会治理的全过程。

（一）公众参与社会治理

公众参与社会治理的制度创新能够缓解社会发展中因利益“相对失衡”引起的“相对剥夺感”，群众的话语权和实际权益因此能得到保障和体现，政府的决策也会更加理性、科学与民主，群体性事件发生的社会根源也就随之逐步消解。公众参与是指公共权力在做出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息、听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为[11]。公众参与是社会主义民主在社会治理中的现实体现，是践行群众路线的具体表现。我国已经初步确立了以立法法、监督法、物价法、政府信息公开条例等为基本框架的公众参与法律法规，现有包括听证、公民调查、专家论证等多种形式在内的公众参与活动，也有开放式议事决策、网络平台互动、绩效评估中的公民满意度投票等方面的内容。当前社会由于缺乏公众参与的体制背景和基础条件，公众参与仍会受到信息开放的不足、社会组织化程度不高、参与程序的不完善以及公众参与能力建设的薄弱等因素的影响，公众参与的范围仍局限于某些地方、某些部门和某些管理环节的“片段性”实践中，公众参与的效果大多只是形式上的参与，而没有实质性的内容。群体性事件逐年呈上升态势也从侧面说明了公众参与的薄弱现状。如何将公众的利益诉求和政治参与有序地整合在政治决策结构中，一直是民主政治推进的难点[12]。正如蔡定剑所指出的那样，现今中国公众参与的发动形态主要有两种：一是政府主动提出的公共议题进行的公众参与，政府主导参与。其中有一些是真实的参与，如在环保方面和立法方面，这些参与取得了良好的效果。有一些是假参与，参与只是为了过法律关，甚至通过程序把参与变为操作的结果。二是公众提出的公共议题，多数的议题得不到政府的回应，并不能成为有效的公众参与，而只是一些公众的行动或建议。少数公众议题通过各种因素成为公众参与很好的案例。但是，它有不可复制性，而不能成为制度。这是中国公众参与的困境[13]。如何走出公众参与的困境，政府需要从以下几方面加以努力。

1.消除政府“父母官”意识的影响

政府应消除计划经济时代所遗留下来的包办、包管和统管社会事务的“父母官”意识，这种意识就是社会一切事务都是政府说了算，政府无所不能。扮演“全能父母”角色的政府势必与民主、民权意识普遍增长的公众发生矛盾和冲突。中国实行市场经济后，尽管政府已不具备全能政府的能力，很多社会事务是政府做不了的，但这种旧的思想观念影响还存在。如2006年以来，厦门、大连、宁波、昆明、九江等多个城市将建的PX炼油等项目，政府认为该项目建设是经过环保部专家环评的，无污染的，也告知了公众，保证了公众的知情权，更何况这个项目对解决当地就业是有好处的。但被官员认定对当地人民群众百利而无一害的PX项目却在多地引发了群体性事件，公众为什么不理解政府的“用心良苦”而选择集体抗议呢？问题就出在政府旧的思想观念上。因此PX炼油项目不单纯是与经济发展相关，它还与民众利益息息相关的环境污染问题相关。虽然已经经过了环保部专家的环评，但公众不会因此就相信政府的专家，相信政府的“好意”。公众认为该项目是有污染的，会影响他们健康的生活，这反映了公众对环境安全的关切和担忧。这种情况下，政府“一厢情愿”式的项目规划和建设势必会违背公众的意愿和习惯性认知，群众的不满和集体性抗议就在所难免。这不能不引起我们对政治体制改革，尤其是对政府改革方向更深的思考。实践证明没有深入了解人民群众愿望和要求，没有事先与人民群众沟通、交流、协商，更没有公众参与决策，只是“家长式”的告知行政决策结果，而没有顾及群众的感受，这种政府决策行为极易引起社会的不良反应。践行党的群众路线应渗入到政治社会生活的方方面面，包括政府的决策中。“父母官”意识本质上是一种脱离群众的思想表现，对此，应加强党的群众思想教育和公众参与的制度建设以逐渐消除其不良影响。

2.完善政府的信息公开制度

政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度[14]。公众知情权的满足离不开信息公开，而知情权能够保障公众更好地有序参与决策，信息公开是公众参与的前提条件。流言止于公开，封锁消息、隐瞒事实的真相只会导致事态更加恶化。新环保法对不公开信息和伪造信息者都有非常严格的处罚措施：“企业如果篡改伪造数据，相关责任人可能被拘留；如果应该公开的信息没有公开，新法一方面责令公开，另一方面处以罚款并且予以公告；如果环保部门没有给公民获得信息提供便利，或是没有及时公开，环保执法人员也要受到处罚”。信息公开是成本最低、效果最好的监督，现已成为政府常态化的事务，正树立着全新的政府形象。但目前信息公开还存在着很多问题，有些方面存在着制度性的缺陷：一是信息公开的覆盖面不够。有些信息只在网上发布，而没有顾及到不经常上网或者不上网的群体。对此，应加强信息公开方式的多元化建设，除了网络媒体信息的发布，还要做好电视、报纸、广播、社区宣传栏、传单等方式的发布，让利益相关的公众都知情。二是信息公开的反馈与回应存在着很多不足。有些地方政府认为，信息公开依照程序进行，公众获得知情权，就可以开始决策的执行。政府没有顾忌到公众的反应，或者估计到公众会有反应但不会有很大的反应，很多群体性事件就是在政府的“疏忽大意”中发生进而变得一发不可收拾的。对此，应尽快建立和完善信息公开反馈与回应的快速通道，让信息在政府、社会和公众间的互动中循环起来，这样产生误解、误判、冲突的可能性会大大降低。三是信息公布的及时性、真实性和具体性也存在着一定的问题。信息发布的更新速度慢，有些地方政府的门户网站竟然是几个月甚至一年前的信息；信息发布的内容较为单一，主要是以政策性的文件为主；有些公布的信息数据引起公众的质疑，甚至“吐槽”，影响政府的形象和公信力；虽然信息公开有明确的立法规定，但在实践中的操作性不强。对此，应加强和完善信息公开的具体制度建设，根据实际情况细化和明确信息公开的主体、程序、内容、方式、时间、范围等，保证信息发布的及时性、真实性、科学性、回应性和制度性。

3.推进公众参与决策的制度和实践创新

2015年1月1日起实行的新环保法以法律形式明确了公众有知情权、参与权和监督权，这是中国法律制度的一大进步，公众参与环保因此取得了很大的发展。现实社会中公众参与政府决策还有很大的发展空间，如被社会寄予厚望的听证会制度质疑声不断，其更多地是流于形式，实质内容不多。公众参与是赋权公民的具体体现，是不同的利益阶层在决策中的利益博弈的过程，能够防止和化解公民、政府、企事业单位、社会组织等内部及之间的矛盾与冲突。公众参与决策的制度和实践创新可以从以下四个方面进行：首先，通过立法和各项制度建设，保证公众参与的代表性、真实性和合法性。以新环保法对公众参与的新规为起点，通过立法及相关制度安排规定公众参与社会不同领域中的权限、程序和作用等。其次，公众通过立法听证、立法游说等形式参与到地方性法律法规及各项制度的决策中去。公众的权益会通过法律法规及规章制度得到切实的维护和保障，大大减少公众因维权之路的堵塞而采取的对抗行为。再次，公众应参与到政府有关的环保、公共卫生、公共事业、规划与管理、综合性地方重大事务等领域的决策和执法之中。公众参与政府决策会让决策更加“亲民”，让决策更加“合情”“合理”“合意”，同时也能增加决策执行的顺畅性，政府也会因此赢得人民群众更多的理解、支持和信任。公众参与政府决策实质上就是在实践中坚持和落党的群众路线，真正体现政府执政为民。最后，公众参与到农村基层民主管理和社区治理中。中国社会基层的问题较多，农村群体性事件频发，社区业主维权类群体性事件虽然规模较小，但近几年也呈现出快速增长的趋势。基层治理是国家治理的根基。公众参与基层治理，是当代中国民主政治与基层社会治理相结合的创新，能够有效化解基层的社会矛盾，有助于从根本上破解基层治理的难题。当前公众参与基层治理面临的主要任务是要提升公众的组织化水平、参与意识和能力，政府可以通过购买社会公共服务的方式来加强同社会民间组织的合作，让社会民间组织承担起更多的公众动员、组织和培训任务，努力提升公众参与的效能。

（二）公众评估社会发展

发展是硬道理，中国经过改革开放40多年的发展，取得了举世瞩目的成就，人民群众生活日新月异。虽然经济社会的发展是实现人的全面发展的必要条件，但是发展本身并不是终极目的，不能为了发展而发展，发展最终目的是为了造福人民群众，这也是中国共产党的根本宗旨所在。不良的发展会引发社会矛盾和冲突，如强拆、强征、强卖等引发的群体性抗争、环境污染引发的群众集体性的上访、各种损害群众权益引发的维权类群体性事件等。防控群体性事件首要的是反对与摒弃发展中见物不见人的发展理念和行动，坚持一切发展都要合乎人民群众的根本利益，以人民群众的意愿来评估发展。加强制度的建设和创新，让人民群众参与到对政府领导干部的政绩考核中，以人民群众的评价来衡量执政理念、执政方式和执政效能，以此来检验社会发展的方向、路径及成果，从而加速和倒逼政府向善治善政的方向改革，扭曲的权力观、错误的发展观和脱离群众的工作方式因此得到根治，践行党的群众路线逐渐成为一种行为自觉。

地方政府要勇于大胆改革，把“以人民群众的意愿评估发展”作为践行群众路线的制度性建设来抓。政府改革无论是从管制型向服务型转变，还是加强能力建设，都应朝着“民意”方向变革。在这方面的改革，全国有些地方政府做了一些大胆的探索与尝试，且取得了非常好的效果，如“幸福江阴”建设模式，“幸福广东”建设，“幸福厦门”建设等。实践统计表明，“以人民群众的意愿评估发展”的这些地方，群体性事件的发生率直线下降，且有的地方几年都未发生群体性事件，这不能不引起我们关于群体性事件治理的思考。地方政府应有“壮士断腕的勇气和决心”，努力推进行政考核制度改革，把人民群众的看法和意愿纳入到政府的行政考核体系中。为此，应构建社会发展综合评价指标体系。指标体系的构建可分为客观评价指标和主观评价指标两部分。客观评价指标是地方社会发展的年终统计数据，如经济增长的数据、财政收入、用于文教卫生、帮扶就业、社会分配、社保、稳定等占财政支出的比重等，重点评估地方政府在经济发展、改善民生、维护社会公平、正义和稳定的成绩。主观评价指标主要调查人民群众对社会发展、政府作为的满意度，主观评价指标的内容、分级和权重需经过专家等多方的论证、试评和验证才能正式投入使用。社会发展综合评价主客观指标体系建成后，为保证综合评价的科学性、客观性和公正性，要委托“第三方”机构进行测评，纪委全程监管，地方政府不准介入、干涉和影响评测的全过程，确保评测结果的准确性。客观评价指标和主观评价指标分别占50%的权重，以此形成最终的综合评价总指数。评测的结果作为地方政府及领导干部政绩考评的主要依据，能够帮助地方政府及领导干部查找问题，并及时进行纠偏和改进。