民主党派脱贫攻坚民主监督实效性问题研究——基于安徽省的调查与思考

夏红莉，夏 永，黄亚萍

（宿州市社会主义学院，安徽宿州234000）

民主党派脱贫攻坚民主监督的实效性，是指民主党派围绕打赢脱贫攻坚战，以提出批评意见建议的方式，对脱贫攻坚中的重点难点问题和重大政策执行情况进行民主监督所产生的实际效果，是民主党派民主监督价值的重要具体体现。此项工作启动以来，各民主党派认真贯彻落实中共中央部署，坚持问题导向，深入调查研究，为打赢脱贫攻坚战出实招、解难题，有效推动了中共中央关于脱贫攻坚一系列决策部署的贯彻落实。由于这是首次对重大专项工作进行全面深度跟踪式监督，没有经验可供借鉴，在实践中还存在着民主监督实效性不足的问题。当前，脱贫攻坚战已进入决胜的关键阶段，强化民主党派脱贫攻坚民主监督，进一步提高民主监督实效，十分必要且紧迫。

为了深入了解和把握民主党派脱贫攻坚民主监督的基本状况，课题组在安徽部分民主党派成员以及部分省辖市、贫困县、乡镇政府有关领导和贫困村党员干部中，以调查问卷、小型座谈会、专题访谈等方式开展调研，对当前脱贫攻坚民主监督实效性问题进行了系统思考，以期在决胜全面建成小康社会关键阶段，为进一步改进脱贫攻坚民主监督工作提供有益借鉴。

一、民主党派脱贫攻坚民主监督的实践探索和取得的成效

为了贯彻落实中共中央决策部署，2017 年4月，中共安徽省委统战部、省扶贫办联合下发了实施方案，支持7 个民主党派省委会对口14 个脱贫任务较重的省辖市开展脱贫攻坚民主监督。安徽省各市也分别制定相关政策，明确目标任务，强化责任落实，积极为民主党派开展脱贫攻坚民主监督工作搭建平台，脱贫攻坚民主监督工作进展有序、效果明显。

（一）坚持组织推动，强化机制保障

一是党委推动，部门联动。中共安徽省委将民主党派脱贫攻坚民主监督工作纳入了省委常委会工作要点，并列入了年度党政协商计划。同时，建立联席会议制度以及日常联络、信息通报、知情明政等工作机制，加强协调服务和工作保障。各市也相应出台了实施方案、制定了相关推进制度，使民主党派开展脱贫攻坚民主监督有了制度机制保障。二是民主党派积极行动。各民主党派省委、市委分别成立了脱贫攻坚民主监督工作领导小组，加强组织领导，并与对口地区对接商讨，探寻合作的切入点与契合点，科学安排监督事宜。截至2019 年底，各民主党派累计投入人力8 870 余人次，赴基层开展考察调研220 余次，召开各类座谈会、研讨会、培训会270 余场，提交相关意见建议690 余条，协调实施帮扶项目87 个，落实资金投入1.13 亿元，监督工作取得了明显成效。

（二）坚持同向同行，强化政治引领

在推进脱贫攻坚民主监督工作的过程中，安徽始终把凝聚政治共识作为基本前提，重视和加强民主党派理论武装，把学习贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述贯穿始终，以此强化对民主党派成员的政治引领，激励民主党派成员进一步坚定政治信念和政治方向。比如，民进安徽省委坚持把学习培训放在首位，对民进省、市级组织成员进行了专项培训，通过培训学习强化成员对农民的感情、对农村的热爱、对农业的重视，进而积极投身脱贫攻坚民主监督中去[1]。再比如为了强化政治引领，宿州市委统战部支持各民主党派开展了29 批次的学习培训、4 次专题报告会，培训民主党派成员1 500多人次，开展主题教育活动30 余次，参加人数达1 120 人次，为民主党派开展脱贫攻坚民主监督打下了坚实的思想基础。

（三）坚持问题导向，强化精准建言

一是着力突出考察调研的科学性。各民主党派确保主委带队的重点调研每年不少于1 次，副主委带队的调研每年至少2 次，并创新调研方式，着力增强调研的科学性。如九三学社安徽省委在淮南、亳州等地，实行“白天调研、晚上讨论、一天一小结”的工作方式，要求在调研结束的七天内写出调研报告，十天内向当地党委政府提交意见建议书。民主监督工作开展以来，已向当地党委政府提交9 份调研报告，反映问题40 个，并提出整改意见，有效推动了当地脱贫攻坚工作的顺利开展[1]。二是着力突出意见建议的指导性。对民主监督中发现的情况和问题，各民主党派充分运用政党协商、参政议政的各类平台和各种渠道加以反映。在实践中，对于具体问题，一般向乡镇党委、政府直接提出意见建议；对于共性问题，则向县（区）党委、政府提出意见建议；对于重要问题和重要意见建议，则通过“直通车”等形式专报省委、市委和省、市政府领导同志。比如，民革安徽省委深入全省深度贫困县萧县，重点对产业扶贫的政策落实问题开展民主监督，调研报告所提建议被中共安徽省委采纳，萧县也因此得以享受到多项政策支持[3]。

（四）坚持督、扶结合，强化力量支撑

在开展民主监督过程中，各民主党派注重发挥各自的优势，坚持“寓监督于帮扶之中”的工作思路，实现监督与帮扶相结合。课题组在调研中了解到，农工党安徽省委利用医药卫生界中高级知识分子多的界别特色和优势，在对口地区贫困乡村开展远程医疗，帮助贫困人口解决看病难、看病贵的问题；民建安徽省委则利用与经济界人士和民营企业家联系紧密的优势，为对口地区组织项目推介招商活动，助推了当地产业发展和产业扶贫。由于坚持督、扶结合，增强了监督的针对性和实效性。

二、影响脱贫攻坚民主监督实效性的问题

民主党派对脱贫攻坚工作进行民主监督的成效，不但对打赢脱贫攻坚战具有重要意义，还有助于将我国新型政党制度的优势转化为治理效能。但是，在目前实践中，还存在一些影响民主党派的民主监督实效的问题。

（一）监督定位不够准，监督侧重于事务性而忽视了政治性

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确规定，“民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督”[2]。政治监督是指为了保证社会公共权力在正当范围内行使，而对公共权力主体行使公共权力的行为进行监视、检查、控制和纠偏的各种活动，其目的在于抵御权力的腐蚀性，以保证政治管理目标的顺利实现。脱贫攻坚民主监督虽然是一种专项监督，带有事务性的特点，但同时也要看到，其作为民主监督的创新形式，本质是一种政治监督。在实践中，民主党派对脱贫攻坚开展的民主监督普遍落实在对脱贫攻坚的具体事务、具体的扶贫活动方面，甚至常以送钱赠物等形式，以社会服务代替扶贫监督，对落实脱贫攻坚责任制、扶贫资金项目管理使用等能够反映中共各级党委、政府在脱贫攻坚中履职尽责、为政清廉等方面的监督较少。课题组在调研中发现，近年来安徽各级纪检通报的扶贫领域的腐败和作风问题案例，其线索大多是由群众举报和巡视巡察发现的，由民主党派在监督中发现的线索少之又少。这一问题在问卷调查中也有所反映，分别有57.89%的民主党派受访者和20.13%的中共党员干部受访者认为民主党派脱贫攻坚民主监督存在着“侧重于事务性而忽略了政治性”的问题。

（二）监督方式单一，监督的力度和影响力不够

调研发现，民主党派就脱贫攻坚开展的民主监督主要采取调研的方式，其他监督方式运用得较少。在实践中，一般要求各民主党派确保主委带队的重点调研每年不少于1 次，副主委带队的调研每年至少2 次，时间紧，难以真正下沉到基层、到贫困户中去了解社情民意，导致知情范围不大、参与程度不深，难以获得一手资料，从而影响了监督质量。各民主党派在调研中一般结合自身特色优势，坚持“寓监督于帮扶之中”的原则，寻找调研的切入点。比如，农工党利用医药卫生界中高级知识分子多的界别特色和优势，寓监督于健康扶贫之中，其调研的切入点是健康扶贫，提出的意见建议大多局限于健康扶贫方面；民建则利用与经济界人士和民营企业家联系紧密的优势，寓监督于产业扶贫之中，其调研的切入点是产业扶贫，提出的意见建议也大多局限于产业扶贫方面；等等。总体上看，调研成果一般采用大会提案、发言以及专报等形式，建议性的监督较多，批评性的监督较少；鼓励性的监督较多，督促性的监督较少，监督的力度和影响力不够，对被监督者难以起到警戒和威慑作用，也难以产生较大的社会影响。这一问题在问卷调查中也有所反映，分别有43.18%的民主党派受访者和55.09%的中共党员干部受访者表示对民主党派参与脱贫攻坚民主监督工作的“不了解”。在课题组所访谈的贫困户中，几乎众口一词地表示对民主党派脱贫攻坚民主监督不知情，甚至有贫困户直言，民主党派与其通过民主监督间接参与脱贫攻坚，倒不如直接出钱出力参与脱贫攻坚效果好。可见，民主党派脱贫攻坚民主监督的影响力还不够大，公众认知度还不够高。

（三）信息知情不够，监督难以做到精准

脱贫攻坚民主监督贵在精准，精准监督的基础和关键是民主党派能够在贫困人口精准识别、贫困人口精准脱贫、扶贫资金项目管理使用等方面获得真实可靠的信息。这些信息的获得，除了靠民主党派深入贫困地区开展调研之外，更主要的还需要当地党委政府的配合和帮助。一些基层党委政府作为监督客体，往往出于追求政绩的目的，会有选择性地提供信息，或报喜不报忧，或片面虚假，使民主党派难以全面、真实地了解实际情况。这种情况可能导致民主党派开展监督的积极性受挫，进而产生畏难情绪，使监督工作无法深入，难以做到精准。在访谈中就有不少民主党派成员反映，在调研中对口地方基层党委政府存在着有选择地提供信息的情况；调查问卷统计结果也反映了这一问题的存在，分别有56.48%的民主党派受访者和18.55%的中共党员干部受访者认为民主党派脱贫攻坚民主监督中存在着“信息披露不充分、监督不精准”的问题。这在一定程度上影响了脱贫攻坚民主监督成果的资政效果。

（四）各民主党派单兵作战，未形成监督合力

一方面，各民主党派之间在日常监督中缺乏有效的横向合作、联合监督，还没有形成民主监督的整体氛围与合力。另一方面，脱贫攻坚监督体系是由执政党的党内监督、国家机关的监督、法律监督、舆论监督以及民主监督相互配合构成的多层次、多角度的监督体系，民主党派的民主监督是脱贫攻坚监督体系的重要组成部分。因此，民主党派的监督要发挥作用，离不开其他监督形式的协同配合。但在实践中，民主党派的民主监督并没有和其他监督形式取长补短，相互联动，形成监督合力，而是拘泥于民主党派内部封闭运作、单兵作战。各民主党派由于受监督能力、人员素质、力量不足以及专业结构存在局限性等因素的限制，民主监督的实效性不可能不受影响。调查问卷显示，分别有36.27%的民主党派受访者和39.75%的中共党员干部受访者认为民主党派脱贫攻坚民主监督中存在“各党派单兵作战，形成不了监督合力”的问题。

三、民主党派脱贫攻坚民主监督实效性不足的原因分析

一项民主监督活动是由监督的主体、客体、介体以及环体四个基本要素构成的。考察民主党派脱贫攻坚民主监督实效性不足的问题和原因，应从脱贫攻坚民主监督工作的特点出发，从脱贫攻坚民主监督工作的主体、客体、介体、环体等基本要素角度进行分析。

（一）监督主体监督意识不强，监督能力不足

内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件。民主党派脱贫攻坚民主监督之所以存在实效性不足，主要在于监督主体自身监督意识不够强、能力有待提升。

首先，监督意识不够强，积极性主动性不够高。在脱贫攻坚民主监督的过程中，个别民主党派成员思想上存在不愿监督、不敢监督的问题，在实践中是本着“帮忙不添乱”的工作思路。在访谈中有不少党派成员表示，民主党派的民主监督是软性监督，对监督对象不具有约束力，民主监督对于脱贫攻坚意义不大；还有的民主党派成员对民主监督心存顾虑，认为如果民主监督太主动、挖掘太深会得罪人、捅娄子。由于监督缺乏积极性、主动性，导致不同程度地存在被动应付、走过场的现象。问卷调查结果也反映了这一原因的存在，分别有34.37%的民主党派受访者和37.5%的中共党员干部受访者认为“民主党派监督意识不强、积极性主动性不高”影响了脱贫攻坚民主监督的实效。

其次，监督能力有待提高。脱贫攻坚民主监督具有很强的政策性和专业性，而且涉及面较广，对监督者监督能力和素质的要求较高。民主党派成员大多是某一方面的专业人才，缺乏从政经验和社会活动经历，既不善于运用适当的监督方式对脱贫攻坚工作进行监督，也难以适应监督工作对多层次专业人才的需要，再加上长期以来各民主党派地方组织把主要精力和工作重点放在参政议政上，对民主监督理论研究不够，对有关政策、情况不熟悉不了解，不知道监督什么、怎样监督，以至于提出的监督意见建议缺乏针对性和可操作性，难以引起党政领导的真正重视。问卷调查结果显示，分别有43.3%的民主党派成员受访者和55.18%的中共党员干部受访者认为“民主党派监督能力不足”影响了脱贫攻坚民主监督的实效。

（二）监督客体自觉接受监督的意愿不强，支持度不高

脱贫攻坚民主监督的成效在一定程度上取决于对口地区基层党委、政府的态度和支持的力度。但在实践中，有不少基层领导干部对民主党派脱贫攻坚民主监督工作重要性的认识不足，没有充分认识到民主党派开展脱贫攻坚民主监督是协助地方党委、政府打赢脱贫攻坚战的重要形式，在配合监督的过程中只是做样子，被动应付、走过场的现象较为突出，导致对民主监督的支持往往只停留在口头上；还有的领导干部对脱贫攻坚民主监督存在模糊甚至错误认识，认为民主监督是软监督，不具有党纪、政纪的约束功能，对于民主党派提出的意见建议和批评，接受不接受都无关大局，因此出现了漠视民主监督、敷衍民主监督的倾向，对民主监督消极应对、不主动配合。问卷调查结果显示，分别有43.3%的民主党派受访者和23.18%的中共党员干部受访者认为“基层党委、政府领导干部接受监督的意愿不强、支持度不高”影响了脱贫攻坚民主监督的实效。

（三）缺少制度机制的规范和保障

脱贫攻坚民主监督工作的介体，是指有效连接监督主体和客体的工具、手段和方法，主要指保障监督工作正常开展的制度机制。脱贫攻坚民主监督要取得实效，离不开制度机制的保障作用。民主党派脱贫攻坚民主监督是民主监督工作的一项创新举措，缺乏相对成熟的经验可供借鉴。在实践中，主要依据是中央统战部、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发的《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》以及各地出台的相关文件，“从监督目标、对象、范围到方法、程序、考核评价都没有具体的规范措施”[3]。这就使民主党派脱贫攻坚民主监督在运作中具有局限性和不确定性，进而直接影响监督实效。比如监督程序问题，脱贫攻坚民主监督的程序包括沟通、知情和反馈三个方面的环节，哪一个环节存在问题都会影响监督效果。在访谈中就有不少民主党派成员反映，脱贫攻坚民主监督涉及部门众多，由于缺乏相应的沟通机制，极易造成民主党派之间、行政部门与各民主党派之间以及行政部门相互之间由于对方针政策理解出现偏差或存在差异而导致沟通不畅，致使民主党派成员在基层开展监督工作时无法得到准确信息，提出的意见建议也得不到及时反馈。由于缺乏程序的保障，导致民主党派在监督中所提意见建议可操作性不强，或好的意见建议不受重视而不被采纳，影响了民主党派民主监督的实效。问卷调查结果显示，分别有20.19%的民主党派受访者和23.91%的中共党员干部受访者认为“缺乏制度机制的规范和保障”影响了脱贫攻坚民主监督的实效。

（四）民主监督的外部环境尚有待优化

脱贫攻坚民主监督工作的环体，指的是影响脱贫攻坚民主监督工作实效的一切外部因素的总和，即脱贫攻坚民主监督工作所面临的各种外部环境。邓小平曾经指出，“无论党内的监督还是党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”[4]。民主党派脱贫攻坚民主监督实效性不足，与民主政治发展不充分所造成的外部环境不优息息相关。受官本位传统文化的影响，一些党政领导干部官本位意识浓厚，民主素养缺失，接受民主监督的意识弱、肚量不够，把民主党派的监督看成挑毛病、出难题，从内心不愿意接受监督、配合监督、支持监督。在社会公众方面，由于对民主监督工作缺乏了解，一些群众尤其是贫困户对民主党派开展脱贫攻坚民主监督的价值表示怀疑，有的甚至因不信任而产生抵触情绪。问卷调查结果显示，分别有28.89%的民主党派受访者和37.83%的中共党员干部受访者认为“民主监督的外部环境不优”影响了脱贫攻坚民主监督的实效。

四、进一步增强民主党派脱贫攻坚民主监督实效的举措

当前，脱贫攻坚已进入决胜的关键阶段，越是时间紧、任务重，越需要加强民主监督。因此，应在对前期实践经验进行总结的基础上，坚持问题导向，探寻增强民主党派脱贫攻坚民主监督实效的具体举措。

（一）着力加强参政党自身建设，提高监督能力

首先，通过加强思想建设提升民主党派成员的政党意识。民主党派的政党意识是指“民主党派组织及其成员对本党的性质、宗旨、纲领、任务、政治地位和历史责任的自我认知”[5]。政党意识是政党存在的必要条件，也是政党发挥功能的前提和原动力。脱贫攻坚民主监督是民主党派有组织的政治行为，民主党派只有具备了较强的政党意识，才能具备主动监督、敢于监督的意识和勇气。为此，各民主党派必须加强思想建设，加强对民主党派成员政党意识教育，提高和加深其对中国特色社会主义参政党地位、使命、作用的认识，不断增强其参与民主监督的自觉性和使命感，克服不敢监督、不愿监督的心理束缚，在脱贫攻坚民主监督中提出具有价值内涵的意见建议。

其次，提高民主党派成员的监督能力。脱贫攻坚民主监督实效性的高低，最终要通过民主党派所提意见建议是否具有针对性、建设性、可行性来反映。这就要求民主党派成员具有较高的政策理解力和发现问题、解决问题的能力，具有较高的政治、法律和科学等方面的素养。为此，各民主党派要以提升政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力为重点，开展经常性的培训，以提高民主党派成员的参政议政素质和民主监督能力；引导民主党派成员深刻理解精准扶贫政策，体察贫困群众的生活和思想状况，努力使民主监督更接地气，所提意见建议更有针对性。在组织建设上，要重视发展和培养各方面素养高、参政议政能力强、具有政治责任感、能够胜任民主监督重任的人才，以便从根本上解决参政党监督能力不足的问题。

（二）着力营造良好的民主监督氛围

民主党派成员对脱贫攻坚提出意见建议和批评，既需要一定的勇气，也需要社会为开展民主监督营造一种良好的氛围。为此，执政党必须促使各级领导干部从中国特色社会主义事业大局出发，正确认识脱贫攻坚民主监督工作，认识到脱贫攻坚民主监督是发展社会主义民主政治的题中应有之意，努力营造民主、团结、宽松、和谐的民主监督环境，鼓励民主党派成员在脱贫攻坚民主监督中讲真话、进诤言，真情实意地听取民主党派的意见建议和批评，用以改进脱贫攻坚工作。民主监督的过程也是一个广泛听取群众意见建议、充分了解社情民意的过程，因此，脱贫攻坚民主监督要取得实效，必须争取民众尤其是贫困户对民主监督工作的理解和支持。为此，各级党委宣传部门和新闻媒体要加大对脱贫攻坚民主监督专项工作的宣传力度，让民主党派的民主监督深入人心，营造支持民主监督的社会氛围。

（三）着力创新民主监督方式方法

要改变监督方式单一的局面，除了采取通过调研提意见和建议的方式以外，还应注重运用新媒体开展监督。比如借助微信、微博等平台进行脱贫攻坚专题监督，及时公开脱贫攻坚工作中的问题和不足以利于社会监督，同时，及时公开民主监督的过程、结果、成效，以争取社会公众对民主党派脱贫攻坚民主监督工作的理解和支持。

要加强各党派之间以及民主党派的民主监督与执政党和国家监督体系中其他监督方式的横向合作，实现优势互补，形成监督合力，改变单兵作战的现象。可以把民主党派的民主监督与人大的监督相结合，将民主党派脱贫攻坚民主监督的成果以建议案的方式提交人大，作为人大评价政府脱贫攻坚工作的重要参考，这样可以使民主党派的软性监督产生硬效力，增强监督的权威性；还可以把民主党派的民主监督和执政党党内监督、行政监督结合起来，由对口地区党委、政府积极邀请民主党派专家学者参与就贯彻落实脱贫攻坚重大决策部署情况开展的专项督查，参与有关部门和专业机构就贫困人口精准识别、扶贫资金项目管理使用情况开展的第三方评估工作，参与就脱贫攻坚中存在的失职渎职、弄虚作假等问题开展的专项巡查工作，以增强民主监督的刚性和约束力。

（四）着力健全民主党派脱贫攻坚民主监督相关制度机制

一是健全领导机制，强化对民主监督的组织领导。应探索完善党委领导、部门协同、民主党派参与的脱贫攻坚专项监督的工作格局，建立党委、政府相关部门和各民主党派的联席会议制度，通过定期召开联席会议，相互通报信息，研究思路举措，形成工作合力。二是健全知情明政机制，夯实民主监督的基础。对口地区党委、政府及其部门要完善和落实向民主党派通报工作制度，主动向民主党派通报本地区脱贫攻坚情况、扶贫措施、工作安排、指标进度等，进一步对哪些事情应该通报、以什么方式通报、什么时间通报作出规范性规定。可以组织民主党派参与党委、政府关于脱贫攻坚重大问题的决策，参与重点工作的推进，参与重要活动的组织，为脱贫攻坚民主监督打下坚实基础。三是健全反馈机制和监督成果的运用机制，促进监督成果的落实。对口地区党委、政府及相关部门对民主党派提出的批评、意见和建议，要在一定时间内以一定形式予以反馈。对于民主党派提出的意见、建议和批评，党委、政府要督促监督对象予以高度重视，合理的要认真听取，认真整改，不合理的要把相关情况按程序及时向民主党派加以说明。四是健全考评激励机制，增强民主监督的动力。可以由统战部门牵头，定期对民主党派脱贫攻坚民主监督工作进行考核评估，对于考核评价较好的党派和成员个人，应予以表彰奖励，并把考核结果作为党派成员培养使用的依据，同时，对于认真接受监督的基层党委、政府和领导干部，也应予以一定形式的奖励和表彰，同时，对于在民主监督中表现消极的基层党委、政府和领导干部，也应以适当的方式加以惩戒。