基层政协协商民主与基层治理互动——基于广西边境地区龙州县的调研

付秋梅

（南宁师范大学，广西南宁530299）

人民政协成立70 多年来，人民政协制度不断完善和发展。当前，人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用。

基层治理是整个社会治理的核心，“治国安邦，重点在基层、难点在乡村、支点在社会”[1]。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，随着协商民主向基层延伸，各地方政协积极探索政协协商民主深入基层的方式，以提升基层治理能力和水平[2]。本文结合广西边境地区龙州县政协协商民主与基层治理互动的实践，从理论上分析基层政协协商民主与基层治理互动的内在机理，以期为发展人民政协协商民主提供理论借鉴。

一、人民政协之于基层治理现代化的价值意蕴

（一）人民政协推动基层治理主体的发育

人民政协内蕴的政治协商、民主监督和参政议政职能，多形式、多空间推动着基层治理主体的发育。首先，政治协商、参政议政能够激发公民的社会责任意识。政协作为协商民主的重要渠道，能促使公民在参与集体事务时自觉承担起维护公共利益的责任，超越个体的利益认知，代表某个群体来表达利益诉求[3]。各参与主体在相互沟通、交流、理解和妥协中达成共识，而协商所作出的决策，是作为一个社会共同体的最终决策。因而，政协协商沟通过程不仅培养了公民的共同体意识，而且激发了公民的社会责任意识。其次，政治协商、参政议政可以培育公民的公共理性。公共理性是公民所具有的理性能力和道德能力，是公民参与协商所必须具备的一项基本素质，它要求协商参与主体超越个人利益去思考问题，寻找有利于实现公共利益的最佳方案，从而有效避免协商过程中可能产生的个人利益冲突。最后，政协协商提升公民的民主能力，为基层治理现代化培养合格公民。政协协商通过有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，增强其基层组织有序工作的活力，努力拓展协商民主形式，进一步提升其参政的能力和水平，无疑有助于合格公民的培育[4]。

（二）人民政协有助于提升基层治理的有效性

一是人民政协协商民主有助于培养协商主体的参与能力。人民政协以中国共产党和各民主党派、无党派人士、各人民团体、各界爱国人士对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，让社会主体充分参与公共事务的讨论，能够更好地培养社会公众的参与能力。二是人民政协有助于提升决策执行力。在协商过程中各协商主体通过表达、沟通和论证，不仅达成了对公共利益的理解，也明确了各自在公共事务中所应承担的责任，这种协商中明确的责任边界和协商中所产生的责任意识有助于提升各主体的执行力，经讨论得出的决策更容易执行下去，减少了执行的阻力。

（三）人民政协有助于提升基层治理的协调性

基层治理的现代化有赖于政府、市场和社会三者之间的协调及其内部各要素之间的动态均衡。人民政协通过政治协商、民主监督、参政议政的实际运作，平衡政府、市场和社会三个子系统之间的关系，同时进一步优化系统内部各个组成要素的配置和结构。首先，人民政协参与主体的广泛性提升了基层治理的协调性。政协协商以及基层治理的协商系统使各利益群体、社会各界的利益诉求都能表达出来，达到公共利益最大化和各方利益的均衡，实现团结合作、同谋共识的目标追求。在民主协商过程中，通过充分协商沟通形成共识，有助于公共决策的科学化和民主化。二是人民政协作为专门的协商机构，对当前社会公众广泛关注的社会问题进行积极回应，也有助于提升基层治理的协调性。

二、基层政协与基层治理互动的内在机理

（一）基层治理多元参与诉求和基层政协角色认同的一致性

新时代实现基层有效治理，就是要把治理重心和治理资源更多地投向社会领域，探索和发展功能化、社会化的治理方式，培育多元化的社会治理主体。

党的十八届三中全会指出，人民政协是协商民主的基本形式和专门机构，从战略高度明确了人民政协在协商民主结构中的地位，也明确了基层政协的角色与定位。在基层社会活动中，基层政协担负着决策参谋者、服务供给者、百姓代言人的三重角色。一是决策参谋角色。人民政协人才荟萃，智力密集，具有鲜明的专业优势，能为党委和政府决策提供决策参考信息和政策选择方案，是实现科学民主决策的重要保障。二是服务供给角色。提供服务是人民政协组织参与基层社会治理的根本出发点和根本落脚点。三是百姓代言人。人民政协深入基层调研，广泛集中民智开展政治协商，能够广泛汇集民意。

（二）基层治理运行机制与基层政协功能发挥相适应

党的十九大对基层社会治理的主体结构和运行机制作了顶层设计，形成了一种新型运行机制，增强了各治理主体间的双向互动[5]。这种新型运行机制包括三个子系统，一是内核层运行机制。内核层运行机制是基层社会治理主体的执行机制，包括政府职能部门、社会组织、居民三大行为主体，人民政协作为爱国统一战线的组织机构，起着连接政府职能部门与社会群众的纽带作用，是社会主义协商民主重要的价值载体、组织载体、制度载体和程序载体[6]。二是保障层运行机制。制度完备和法治规范构成了保障层运行机制，这一运行机制发挥着维护社会稳定、营造和谐秩序的作用。基层治理主体中的政协善于运用法治思维和法治方式调节社会关系，把社会矛盾和社会问题以建议、提案等形式提交党政部门，从而促使基层社会纳入法制化轨道。三是任务层运行机制。自上而下的任务层运行机制起着指引与推进的作用。基层政协的政治协商、民主监督和参政议政三项职能都是以意见建议的形式呈现的，主要途径是通过会议、提案、视察调研报告、大会发言、反映社情民意信息等反映的，目的是促进决策的科学化民主化、构建和谐社会。

（三）基层治理价值目标与基层政协服务效能同向化

治理的中心问题是构建秩序。当前，农村空心化、农民原子化、权利边缘化问题较为突出。基层治理的目标是构建有序的良性社会，最终达到基层治理现代化与善治，从而实现公共利益最大化[7]。

基层政协协商充分体现着协商民主的特点和精神，其目标同样是在各种利益关系当中进行协调，达到基层治理现代化，从而实现基层公共利益最大化。利益关系是人类社会的基本关系，利益矛盾也是社会的基本矛盾。协商民主主张多元利益的表达、整合和实现，最大限度地吸纳和包容社会各方面的利益诉求。从这个意义上来说，以服务为导向的政协协商民主，与基层社会治理所追求的“善治”相一致。

三、基层政协推进基层社会治理的实践

广西龙州县作为边疆地区、民族地区、革命老区和贫困地区，近年来，在党中央的西部开发、兴边富民、精准脱贫、乡村振兴等系列战略政策支持下，各方面都取得了长足进步，尤其是基层治理现代化方面。龙州县于2018 年8 月率先摘掉国家级贫困县穷帽，成为了广西33 个国家扶贫开发工作重点县中第一个摘帽的县。龙州县政协立足边境特殊区位和自身资源优势，不断丰富协商民主内容，规范协商民主程序，积极推动协商民主在边境民族地区农村基层的发展，在协商程序的规范性、协商内容的丰富性、协商形式的多样性和协商平台的开放性方面取得了丰硕成果，不仅丰富了基层政协协商民主的理论发展，也推动了基层政协参与基层治理的实践创新。

（一）协商规程和制度安排：公开透明、程序刚性

一是提升协商程序的规范性水平，明确协商主体、协商对象、协商形式、协商内容和协商流程，进一步规范基层政协协商民主的程序和机制，推进政协协商民主制度化、规范化和程序化建设。规范性体现于程序性之中。龙州县政协通过吸收借鉴杭州“三在前、两纳入、三个不”的经验①“三个前”，即重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；“两纳入”，即把重大问题在决策之前和决策执行过程中主动提交政协协商的要求纳入党委议事规则、政府工作规则，把重大事项是否经过政协协商、政治协商过程、政协协商意见等纳入党委、政府及办事机构的日常办文办会必经程序和重要内容；“三个不”，即凡是经过政协协商的重要议题，在提交党委和政府决策讨论时，应当附上政协的协商意见，凡是协商意见规定的政治协商内容未经协商的，做到不上会、不讨论、不决策。，对协商民主的程序、规范进一步完善，提升了基层治理效率。第二，龙州县政协针对立法协商存在部门利益保护倾向、专题协商少、群众互动式协商少、反馈协商意见少等问题，按照“一个原则、四个机制”的基本思路进一步完善立法协商机制，即坚持党领导立法的根本原则，完善人大开展立法协商的主导机制、公众在立法协商中的参与机制、重大利益调查的论证咨询机制、意见采纳运用反馈机制。立法协商机制的完善，确保了政协立法协商的制度到位，使龙州县立法工作更具科学化、民主化、专业化和制度化。

（二）协商内容：因地制宜、谋求创新

近年来，龙州县政协提案每年达一百多件，协商内容主要包括项目建设、口岸边贸建设、城镇化建设、边境产业转型升级、文旅融合发展、边境教育发展、乡村振兴、为民办实事等全县经济社会发展中的热点问题。如龙州县政协把“实现精准脱贫，促进低收入农户增收”作为政协关注民生的民情监测点，由政协委员入户调研，多次召开座谈会，听取意见，为贫困群众脱贫增收建言献策；开展“以保护和开发红色革命历史文化，推进文化旅游名城建设”重点课题调研，召开8 次座谈会，形成10 篇调研报告，召开专题常委会议协商讨论，重点就龙州起义、天琴艺术等特色旅游资源开发建设建言献策，提出了推进文化资源和旅游业深度融合、发挥企业和政府“两个作用”等意见建议，推动建成了龙州起义纪念馆、红八军纪念广场等景点，成为开展爱国主义和革命传统教育的重要基地，天琴文化艺术也被列入广西第一批非物质文化遗产名录，有效助推了龙州县产业结构的优化。

（三）协商形式：有序参与、平等对话

协商形式的平等与有序性主要体现在两个方面。一是拓宽协商载体，用好话语权。加强与新闻媒体的联系沟通，充分运用崇左市政协门户网站等政协自身的宣传平台，深入报道政协组织和委员的各项履职活动、履职成果。为顺应互联网时代发展潮流，推进政协工作向网络拓展，龙州县政协通过设立委员会博客、微博，开展网络社情民意调查、网络议政等活动，提高基层政协组织和委员协商议政的社会关注度和影响力。二是积极探索“三动”模式，走进群众生活。通过制度建设作为保障，探索建立“互动、联动、走动”的“一对一”委员走访活动，政协委员深入乡镇、企业、社区、农村，让政协工作更具针对性和实效性。据统计，“委员走访”活动开展以来，参加走访的委员有178 人次，收集到社情民意61 条，帮助解决困难和问题38 件，促成组织策划实施活动项目7 个，为党政部门了解民意、集中民智发挥了桥梁和纽带作用。

（四）协商平台：全局开放、系统兼容

一是让界别活跃起来。政协由委员组成，委员以界别划分，界别协商是政协组织进行政治协商的一种重要形式。龙州县政协成立了委员学习和工作联络委员会，要求每位委员通过谈心谈话、意见征询、情况通报、信息反馈等方式加强与群众的经常性联系，要求至少固定联系5 名本界别群众，夯实群众基础。二是工作下沉，协商延伸到最基层。乡镇、农村是人民生产生活的重心，是各种利益关系的交汇点。龙州县政协通过协商民主平台，深入基层农村场域，积极参与乡村社会治理工作。三是从“单边”到“多边”，建立协商议政新平台。龙州县政协每年举办重点提案办理协商会议，改变“文来文往”的交流方式，建立了“四方”对话，即由政协委员、媒体记者、政府相关部门人员、市民代表共同参加。这种多边的协商议政方式，拓展了以民主促民生的渠道，使群众参与更具时效性和针对性。四是建立委员网上工作室，开辟社情直通车。政协委员运用网络实施民主监督，通过开设“微博评论”“网友留言”“社情民意”“建议登选”等特色栏目，拉近政协委员与百姓群众之间的距离，增加了群众政治参与的渠道，保障了群众政治参与的权利，同时也为协商民主广泛多层制度化发展提供了新的舞台和注入了新的活力。

广西边境地区龙州县政协的协商民主实践经验表明，人民政协是社会主义协商民主重要的价值载体、组织载体、制度载体和程序载体，政协协商民主内嵌到基层的社会治理事务中能彰显其重要作用，越是深入基层、连接基层，基层政协协商民主越能得到有效地发展。