脱贫攻坚下“依法治村”的制度框架构建

商湉

在乡村振兴背景下，脱贫攻坚下的“依法治村”成为乡村治理工作的重点内容。从长远来看，法治是乡村治理体系的基本制度保障。因此，梳理和分析乡村治理法治化的问题以及明晰乡村治理法治化的法治困境成为探索脱贫攻坚下“依法治村”的基本任务。

一、脱贫攻坚下“依法治村”的制度价值

（一）践行习近平新时代中国特色社会主义思想的客观需要

脱贫攻坚背景下的“依法治村”需要在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下进行，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系也是应有之义。在脱贫攻坚的时代背景下，构建法治化的乡村治理体系是不断丰富和深化习近平新时代中国特色社会主义思想的重要表现。十九大报告提出：“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。”乡村治理体系就需要建立和完善乡村治理的法律制度体系，从而实现“系统治理”“依法治理”“综合治理”“源头治理”的乡村治理目标。

（二）运用法治思维方式解决乡村治理问题的现实需要

运用法治思维和法治方式解决乡村治理的基本问题成为全面推进依法治国的“最后一公里”问题。乡村治理的法律问题表现为：第一，乡村社会阶层的固化和细化引起经济利益纠纷和文化冲突;第二，乡村社会的人口流动性增加让乡村社会治理面临开放性和多元性局面;第三，乡村社会治理的法律法规出现真空和失范的法律状态。乡村治理的法律难题在脱贫攻坚中不断积聚，比如与土地承包经营权相关的法律纠纷、农村生态环境保护的法律问题、利益分配不公正现象增强、乡村社会自治的法治化程度不够和乡村基本社会保障的法律缺失。乡村治理的法律问题大多与有法不依、执法不严和违法不究有关联。解决乡村社会治理的法律难题需要建立在运用法治思维和法治方式的基础上，否则脱贫攻坚的目标实现、农村与农业生产的发展可能会受到影响，进而影响到乡村经济社会发展。

（三）探索乡村治理规律助推乡村治理法治化的必然要求

探索乡村治理的基本规律，已经成为国家治理体系和治理能力现代化和法治化的核心内容。脱贫攻坚的快速推进和落实全面建成小康社会的目标需要对乡村治理法治化进行深刻的调整和变革。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确要求：“到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。”越来越多的农民进入城市务工，大量的农村土地被征收或征用，农业生产经营形式日趋多元化。因而乡村社会的现实情况要求乡村治理创新法律制度机制，以此应对、解决社会矛盾及纠纷。

二、脱贫攻坚下“依法治村”需处理的基本关系

（一）扶贫政策与法律法规的关系

与扶贫工作相关的扶贫政策和乡规民约都应当在法律法规和党规党纪的范围内制定和执行。在扶贫工作开展初期，脱贫攻坚领域法律较少，更多是政策。因此，扶贫工作的规范化、制度化、法治化水平都有待提升。部分扶贫政策开始不完善，但有着逐渐成熟的过程，比如贫困户识别标准的问题。部分法律规定让位于脱贫政策，如危房改造、人居环境整治，涉及重新选址、用地审批、办理证件，但实践中村民不执行的事件频发。如果对贫困户进行处罚，一定程度上会增加脱贫难度，但是不处罚又存在失职，两者的矛盾需要及时调和。当然，乡规民约也应当在法治框架和党规党纪中运行，进而保障扶贫工作的合法性。此外，扶贫工作中的工作人员法治思维和依法办事能力不强，体现为部分工作人员的法治思维不够和法治意识不强，经常依照习惯、传统做法和行政命令解决社会纠纷和矛盾，尤其是部分村居两委工作人员不习惯运用法治思维和法治方式解决扶贫工作中出现的难题，事实上扶贫工作中的扶贫政策和乡规民约必须确保其在法律法规和党内法规内运行。

（二）法律权利义务和法律责任的关系

目前，依法治村确有必要对扶贫进行立法并明确规定法律权利、法律义务和法律责任。部分贫困户往往只享受扶贫政策带来的利益，而不想承担义务和责任。现有的法律法规和扶贫政策也没有规定针对贫困户相应责任义务的规定，例如，如实申报财产的义务和危房改造向施工方支付工程施工款的义务。“贫困户”称号似乎已经成为“护身符”，相关法律和政策规定欠缺，社会信用体系建设不完备，导致村干部只能创造性地进行核实，这些核实工作不仅耗费大量的人力、物力、财力，而且始终在法治体系外运行，以至于缺乏贫困户违法行为的否定性法律评价，如贫困户随意消费和拖欠施工方危房改造建设资金。对此，立法应当明确规定：一是将违法“贫困户”列入失信名单，并培养法律规则观念;二是明确村镇干部的法律责任，实现有法可依，特别是解决对贫困户诬告陷害、随意举报、随意消费行为的惩戒却无法可依的问题;三是规定好贫困户享受政策待遇和应尽的法律责任与义务。

（三）制度激励与绩效考核的关系

基层扶贫干部的绩效考核、责任追究等比较严格，然而在福利待遇、绩效激励等方面比较欠缺。基层扶貧干部长期工作在第一线，应当重视对他们的制度激励和绩效考核。基层扶贫干部在脱贫攻坚中从事各种具体的工作，并且经常加班加点参加扶贫工作。基层执法工作面临具体的问题，例如，多次无理闹访缠访的应对，浪费人力物力去解决问题却是查无其事。此外，在村居两委的工作人员中多存在任务重的现状，需要解决基础设施建设、饮水、修路、农网改造、危房改造、产业发展、建水池、监督工程质量等问题，加班加点成为常态。

（四）知识普及与群众路线的关系

农村中大多村民存在文化知识、法律意识缺乏的情况，需要执法人员引导他们知法懂法。由于村民的行为观念与法律知识有所出入，甚至认为有的案件处理是冤案。这就需要引导他们分清法律关系，最终过渡到村民们可以合理合法运用法律手段。比如，农村土地复垦，需要梳理关节点、法律关系的变化过程，结合法律、政策、实际处理相关问题。为提高法律知识普及，扶贫工作可以将拉近村民感情和法律下乡有机结合起来：需要借助拉家常、个人感情等群众路线的方法，通过情理手段引导他们懂法守法，从而增强对政府的认识和办事流程的了解。

三、构建脱贫攻坚下“依法治村”的制度框架

（一）坚持党建引领基层社会治理法治化

一是发挥党员在依法治村中的先锋模范作用。党员在联系群众中传达中央依法治国的精神和在依法治村中起示范和带头作用。特别是要关心群众的思想状况和现实困难，尤其是弱势群体的法律诉求，如贫困人口、低保户、留守妇女儿童、老年人、残疾人、特困人员。二是加强党组织对基层组织的领导。基层党组织领导村民自治组织和村务监督组织是基层社会治理法治化的制度保障，尤其是村党组织书记应当通过法定程序担任村级组织的负责人。在党组织的领导下，村民自治组织的自我管理、自我教育和自我服务的法治化程度才有基本导向性;村务监督组织在村务决策、村务公开、财产管理、工程建设等方面的法治化才有基本标准。基层党组织在村级重要事项和重要问题中应当坚持进行合法性审查并确保依法治村。加强党组织对法治乡村建设的领导。法治乡村建设需要对农村基层行政执法程序进行规制，尤其是乡镇行政执法人员需要具备法治思维和依法办事的能力。党组织应当监督政府履行法定职责和依法行政并将涉农事项清单化和法治化。党组织应当开展各种形式的法律宣傳活动，如法律进乡村活动、民主法治示范村。三是落实基层党委在乡村治理和依法治村中的主体责任。在乡村治理和依法治村中，乡镇党委应当成为主要责任人。乡镇党委书记和领导班子成员应当发现和解决乡村治理中的法律问题和依法治村的法律困境，并及时构建制度化和清单化的法治机制，如多元化纠纷解决机制和“信访不信法”的化解机制。

（二）保障基层人民群众的基本权利

第一，知情权。基层群众的知情权是乡村治理和依法治村的重要目标指向。对行政权力运行的知悉方能保障基层群众了解乡村治理现状和依法治村的乡规民约。因此，知情权应当最大程度地让人民群众获取基层政府的执法信息和村务公开的基本信息。党务、村务和财物要保证“三公开”以实现村级事项的公开经常化、制度化和规范化。第二，参与权。基层社会治理需要健全党组织领导的村民参与机制，而人民群众的广泛参与方能体现人民的主体地位。人民群众对民主、法治、公平、正义、安全的环境要求与日俱增，依法治村应当保障人民群众的参与权。在党委领导和政府负责的基础上，让村民参与到村务、财务、公共秩序、公共卫生、邻里关系等事项中来。村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等多种参与形式让村民参与到村务治理和依法治村中去。第三，表达权。人民群众对美好生活的向往需要通过法定形式展现出来。依法表达意愿和发表意见应当成为乡村治理的重要形式。保护村民的表达权是依法治国和依法治村的基本标志。村民拥有充分的表达权将可对乡村治理的全过程施加影响，即村民的表达权可以有效制约乡村治理的决策过程和凸显利益诉求。第四，监督权。人民当家作主和人民主体地位的本质特征和内在要求便是人民群众对国家权力运行的有效监督。村民的监督权的主要内容为村民对村级权力的监督。让村民的监督权具有法律约束力和强制执行力方能成为基层工作人员法治思维和依法办事的重要推力。乡村治理和依法治村中面临着基层小微权力腐败问题，因而村民对微小权力监督应当从法规依据、运行范围、执行主体和程序步骤上进行。

（三）坚持自治、法治、德治相结合

第一，自治、法治、德治相结合的乡村治理理念创新。一是树立自治、法治、德治一体化的乡村治理理念。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》认为：“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。”从乡村治理模式着眼，自治是乡村治理的最终目标，法治是乡村治理的制度基础，德治是乡村治理的行为导向。二是自治、法治、德治相结合的乡村治理需要实现专业化、法治化、智能化和社会化。自治、法治、德治相结合的乡村治理需要专业化的人员、智能化的技术、社会化的参与和法治化的保障才能达到乡村治理的有效治理。因此，自治、法治、德治相结合的乡村治理需要乡村治理工作的法治化和规范化，如推动制定相关法律法规作为法治化的制度基础。智能化的技术可以为自治、法治、德治相结合的乡村治理提供技术支撑，如视频监控技术、人工智能技术、大数据。自治、法治、德治相结合的乡村治理是以人为中心的治理，因而自治、法治、德治相结合的乡村治理理念创新最终要有以人为本的目标导向。

第二，自治、法治、德治相结合的乡村治理机制创新。一是在自治、法治、德治相结合的乡村治理中党委领导和政府负责应当在宪法和法律法规内开展工作。党委和政府在乡村治理中应当职责明确和依法行政，如市场监管执法、生态环境执法、自然资源执法、公安执法、公共法律服务。二是自治、法治、德治相结合的乡村治理需要社会协同和公众参与机制的程序化和制度化。乡村治理的公共物品和公共服务完全可以由社会主体提供而无需党委政府全权负责。乡村治理应当将社会协同和公众参与的机制上升到法律法规以及政府规章。三是自治、法治、德治相结合的乡村治理需要科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。依法治村需要科学立法，即需要解决立法空白、顶层设计不合理、法律规则不科学和不适用等立法问题。严格执法需要严格规范公正文明执法，解决权责交叉、委托执法、选择执法和多头执法等乡村治理执法难题。乡村治理需要司法公开、司法为民和司法便民，以让人们都能感受到公平正义和化解“信访不信法”。四是自治、法治、德治相结合的乡村治理需要畅通利益表达机制和纠纷解决机制。乡村治理中的部分矛盾纠纷运用法律无法解决，需要通过多元化纠纷解决机制。利益表达机制、应急处理机制、多元化的纠纷解决机制等程序化和规范化的制度设计是自治、法治、德治相结合的乡村治理的制度保障。

第三，自治、法治、德治相结合的乡村治理专业队伍。一是培养和选拔基层行政机关执法人员专业化队伍。乡村治理需要行政机关工作人员懂法律和用法律来解决基层社会治理的纠纷，需要选拔有法律背景的工作人员到基层工作和培训基层工作人员的法律知识。二是村居两委管理人员需要在自治、法治、德治相结合的乡村治理中提升专业知识。在农村和社区治理中，村居两委管理人员多数不懂法律等专业知识。村居两委可以通过聘请法律顾问的方式或者由政府购买公共服务的方式来解决该问题。三是自治、法治、德治相结合的乡村治理专业人才下基层。发挥退休法学教授、法官、检察官、律师等专业人才的余热，使其参与到基层社会纠纷调解中来并将纠纷化解于源头。通过网络平台、定点接待、干部下乡巡防等方式为基层信访提供多元的途径;同时提高信访工作人员的法治思维和依法办事能力，提高其化解信访问题的工作效率。

第四，自治、法治、德治相结合的乡村治理评估体系和考核机制。一是自治、法治、德治相结合的乡村治理的多样化评估指标。自治、法治、德治相结合的乡村治理的评估指标不能局限于群体性事件、信访数量，而应当扩展到生态环境保护、公共法律服务、行政执法、群众满意度、社会参与度等评估指标。二是自治、法治、德治相结合的乡村治理的多元评估主体。自治、法治、德治相结合的乡村治理的评估和考核不能仅仅由行政机关进行，第三方评估机构、村民、居民、村集体、居委会等都可以参与评估自治、法治、德治相结合的乡村治理的状况，从而形成对乡村治理的监督。三是自治、法治、德治相结合的乡村治理的常态化评估体系。自治、法治、德治相结合的乡村治理的评估机制应当形成常态化的评估体系，即定期和不定期调查自治、法治、德治相结合的乡村治理水平和状况。四是构建自治、法治、德治相结合的乡村治理的考核机制。在自治、法治、德治相结合的乡村治理评估结果的基础上，将评估结果用于考核党政领导干部、行政机关工作人员、村居两委管理人员的绩效、晋升、调动等。

（四）健全“依法治村”的规则体系和工作体系

一是构建乡村治理中的行政执法常态机制。需要将治安、安全监管、林业、渔业、城建城管等执法人员配置合理，培训基层执法人员的法治思维和规则意识。全面清理行政执法的执法清单，包括执法依据、执法程序和处罚应用，明晰行政执法的重点问题和难点问题，从而实现通過法律制度规范执法和有效的执法实现稳定的乡村治理。二是构建特殊人群管控机制。需要完善社区治理的信息化体系，如未成年犯、刑释解教人员、精神病人、艾滋病人等人群的信息台账，实现乡村治理中特殊人员的信息化管控。针对不同类型的人群，建立相应的管控机制和工作细则。三是在扶贫攻坚中依法治村应进行扫黑除恶专项工作。打击乡村治理中的黄赌毒、打架斗殴、邪教等违法犯罪行为，从而为乡村治理提供良好的环境;构建流动人口管理机制，从而形成主动引导、主动服务、主动维权的流动人员管理机制。四是构建公共应急处置机制。在乡村治理中应当构建应急处理的工作机制，完善公共应急处置的领导机制，包括地质灾害监测、疫病综合防控、消防安全、防汛抗旱等应急处理机构。在公共应急处置中，需要明确事件处置的责任主体。需要完善森林防火、抗旱救灾等工作预案，建立依法处理的公共应急处置机制。在村居应急处置中，应当形成义务防火防汛、巡山护林的工作机制，第一时间应对突发事件和地质灾害;培养公共应急处置的专业化队伍，如让民兵队伍参与公共应急处置工作;储备公共应急处置的物资器材，购买洒水车、灭火器、消防斧等应急装备。

作者单位：重庆市人才大市场

责任编辑：刘小侨