开好乡镇人民代表大会的现实困境与对策

付玉联

党的十九大报告指出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”作为这项制度的基层和基础部分，乡镇人大在健全人民当家作主制度体系，促进社会主义民主政治发展方面有着独特而重要的意义。新时代加强乡镇人大建设有助于进一步完善和发展社会主义民主政治。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”乡镇人民代表大会作为最基层的国家权力机关，是坚持人民当家作主，支持和保证人民行使国家权力最基本、最直接的途径，直接关系到国家的长治久安和繁荣昌盛。新时代加强乡镇人大建设有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系是一个宏大的命题，其中包括基层社会治理和政府治理。无论从组织方式还是工作内容来看，乡镇人大在提升公众参与和基层政府治理能力方面均发挥着显著作用。新时代加强乡镇人大建设有助于解决基层社会问题。随着我国经济社会快速发展，农村乡镇地区逐渐成为社会问题聚集地，社会矛盾和冲突时有发生。通过做好乡镇人大工作，能够进一步密切党群干群关系，及时发现群众的困难和问题，及时回应他们的诉求，提升老百姓对党和政府的信任度、满意度。

一、乡镇人民代表大会现状与困境

乡镇人民代表大会是最基层的国家权力机关，其行使着中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第九条规定的13个方面的职权。按照现行法规，乡镇人大没有常设机构，其行使职权最主要的方式和途径为依法召开乡镇人民代表大会。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强人大工作特别是县乡人大工作。2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，对依法开好乡镇人大会议作了明确说明。

本文以重庆市X县为例，发放调查问卷335份，回收有效问卷328份，深度访谈覆盖全部乡镇。调研发现，X县在进一步加强乡镇人大工作和建设，特别是依法开好乡镇人代会方面有不少好的做法与经验，在乡镇人大自身建设、队伍建设、创新活动、搭建平台、健全制度等方面取得了一定成绩，但也存在一些问题或薄弱环节。主要表现在以下四方面：

（一）思想认识存在偏差和误区

正确的认识是行动的先导。对于乡镇人大而言，首要问题就是思想认识存在误区。在不同主体方面，X县人大对乡镇人代会的重要功能认识不够充分，指导和监督乏力;乡镇人大兼职工作人员多，投入精力极少，对真正开好乡镇人大会议缺乏思考和研究;乡镇人大代表的学历、素质相对偏低，年龄、从事行业等结构不合理，履职意识有待加强。总体上看，这些认识偏差集中体现为三种：一是重形式轻认识。有的没有从保障人民当家作主权利的角度推进工作，认为开乡镇人大会只是搞形式、走过场，任何工作只要党委决定了，人大就得通过。二是重程序轻实效。上级人大往往过多关注下级人大会议程序的合法性，特别是县级人大从会务安排、工作问责等方面对依法开好乡镇人代会出台了不少指导意见，但对于代表会前的调研工作、议题的问题性、实践性等缺乏明确要求和刚性约束，导致乡镇人大作用发挥有限。三是重选举轻审议。各级领导都较重视乡镇人代会的选举工作，有的甚至把选举作为会议全部内容，出席选举而缺席审议政府及人大工作报告环节。

（二）会前准备不够充分

会前准备工作是依法开好乡镇人代会的前提条件。目前乡镇人代会存在会前准备不充分的问题，主要表现为会前调查研究不足，议题设置不合理，内容安排不聚焦，会议通知不到位等。比如，不少乡镇会前没有采取多种形式，广泛听取和征求代表们对政府工作和人大各项活动的意见和建议，大会议题、议程主要由主席团或个别领导同志自行决定;4.59%的受访代表表示几乎没有开展过视察调研、联系选民等活动，导致人代会和问政会流于形式、浮于表面;12.84%的受访者表示目前人代会的安排没有实质内容或与乡镇中心工作联系不大;有的地方由于工作人员缺乏，组织混乱，会议宣传和通知不到位的现象时有发生。

（三）会期安排不甚合理

调研发现，不到一半乡镇的人代会会期是两天，其余大多数的会期都是一天半，并且前半天都用于代表报道和召开预备会，正式会议仅有一天。少数地方代表报道和正式会议加起来才一天甚至是半天。这就导致代表们审议报告、发言时间并不充足，会议难以取得实质成效。比如，18.35%的乡镇人大代表反映从未或偶尔阅读会议材料。会议讨论审议《乡镇政府工作报告》《乡镇人大工作报告》《乡镇财政决算预算报告》的时间在1个小时以内的占26.6%，在2个小时以内的占43.12%。人代会在选举人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长时，酝酿提名和选举总共用时在半天以内的占56.58%。这些问题导致乡镇人代会处于“浮光掠影”的状态，作用发挥十分有限。

（四）會风会纪不够严肃

近年来农村有知识的年轻人基本长期在外务工，留守的大多是年老体弱和幼小孩童等群体，根据代表结构等选举相关规定选出来的这部分代表在政治、文化等方面的素质不高，参会积极性较低。特别考虑到基层人大代表都是兼职，其农活和其他工作比较繁忙，加之代表工作和调研经费不能解决生活所需和家庭负担，有的务工补贴也不到位，使得部分代表经常因故缺席，并习惯口头请假，未形成书面请假制度，参会人数无法保证。在会议召开期间，不遵守相关规定按时参加会议，无故离开的情况也客观存在。

二、存在困境的主要原因

（一）代表履职意识和能力不强

乡镇人大代表多来自村居两委，其政治素质、文化水平和履职意识均有待提高。表现在：部分人大代表只将代表看作是光荣的身份或头衔，当“荣誉代表”和“会议代表”，忽视应该承担的职责任务，没有主动加强学习，不注意联系选民和及时反映民意，被动应付检查、开会、调研等工作;开会讨论时，有的代表不围绕主题，东拉西扯、想到哪儿就说到哪儿，提不出问题，抓不住关键;有的代表怕说错话，让人笑话，不主动发言甚至不发言;有的代表缺乏代表意识和大局观念，提意见建议只从个人利益出发;有的代表主观上希望为选民发声、谋福利，但又不熟悉相关法律和政策，缺乏相应的履职能力。从保障机制上看，调查普遍反映乡镇人大代表参加学习和培训的机会与途径较少，既不能强化其代表意识，也无法提升其履职能力。

（二）组织和工作力量支撑不足

乡镇人大的组织机构设置不合理，工作力量配备不足极大制约了人代会的召开。一是机构和职位设置不合理。乡镇人大没有常设机构，人大主席团的法律地位和职能权限尚未完全明确，主席团职能基本处于弱化、虚化状态，主席团成员也不清楚应该承担哪些具体职责。虽然大部分乡镇都设置了人大主席、副主席、人大办主任等职，但存在不统一、不规范、不合理等问题。比如，有的乡镇人大主席是专职或者分管其他政府事务;有的副主席由组织委员兼任，有的又是党委其他委员或职务兼任。人大办公室在名义上基本都有设置，但实际上并无与之相匹配的工作权力，无法与党政办等其他办公室有效对接，等同于虚设，这些情况导致人代会的组织和领导工作常常处于被弱化狀态。二是工作力量较为单薄。绝大多数乡镇除人大主席为专职外，其他职位几乎均是兼职配置，他们投入的工作时间和精力极少。如副主席基本都是分管组织、人事、农业、招商引资等其他重要和繁忙工作的领导同志，人大办主任不少由党政办主任兼任，没有或至多配置1名兼职工作人员。这就使得人代会的会前筹备、会议组织管理、闭会期间等具体工作无法得到有效推进和落实。

（三）会议经费保障不够

必要充足的经费是开好乡镇人代会的重要保障。目前，X县按照实报实销原则，对乡镇每年两次人代会的经费开支予以保障，镇人大代表每人每年活动经费标准多为1000元。县财政对县人大代表活动经费进行了保障，但将乡镇人大会议及代表活动经费纳入预算和保障。总体上看，财政经费支持和保障的力度仍显薄弱。一是总量不足。乡镇每年召开两次人代会需要一系列经费支出，如会前主席团和人大代表视察调研所需交通、生活等费用，会议宣传、资料打印，会议期间代表食宿、务工补贴等。这些支出加起来多数都超过10万元，给镇财政造成了较大负担，目前保障的力度可谓捉襟见肘。二是结构不合理。在会议费用报销过程中，存在管得过死、过严的问题，将费用支出方面限定在会中，忽视会前准备和会后落实方面。如会前组织的调研等费用在有的乡镇不好报销，理由是不属于人代会经费范畴，只能通过代表活动经费报销。然而，由于目前乡镇人大经费并未纳入县财政预算，乡镇财力有限，很多地方只得将有限的经费投入到两次人代会所需的固定费用上，留给代表的专门活动经费极其有限，这就造成乡镇人大主席团和代表在组织会前会后活动时有担忧和顾虑，直接影响了人代会的会议质量，也一定程度挫伤了乡镇人大工作者的积极性。

（四）上级人大履责不到位

乡镇人代会及人大工作离不开上级人大的指导，但目前县级人大对乡镇人大的指导仍显不足，67.58%的受访者表示希望县人大多给予乡镇人大指导、培训和帮助。具体来看，虽然不少地区都明确了人大常委会领导和委员分片联系指导各乡镇工作的制度，但该制度尚未完全落地落实;县人大相对更关注乡镇人大的选举工作，对审议政府工作报告、乡镇人大主席团工作、人大代表联系选民等方面不够重视;对代表的履职考核制度并不完善和科学。如对县和乡镇人大代表的考核未作明显区分，不少乡镇尚未制定具体的评价办法，使得乡镇人大代表考核不到位。对乡镇每年两次人代会的专项考核缺失，现有的相关要求多限定在会议时间、程序、参会人数等方面，对决议审定、提案办理和落实情况等缺乏明确说明和约束。

三、依法开好乡镇人民代表大会的对策

从中央相关政策设计，再到十九大报告对“加强人民当家作主制度保障”作出明确论述，都表明以习近平同志为核心的党中央高度重视基层人大工作。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依法开好乡镇人代会是进一步加强乡镇人大工作和建设的突破口、着力点。

（一）省级人大要把开好乡镇人代会置于突出地位

省级人大可以将进一步加强乡镇人大工作作为当前和今后一个时期的重要专项工作来抓。根据中央要求，省级人大积极组织专题调研、专家研讨，找准聚焦乡镇人代会召开存在的突出问题，制定出台科学、具体、可行的行动计划。乡镇人代会各项工作要做到年初有计划、年中有督查、年终有考评，加大人员编制、预算经费、领导调研、工作检查等方面的倾斜和保障，形成上级重视、下级积极、上下联动的良好工作局面。省级人大可以从县中选择试点乡镇作为进一步加强和改进乡镇人代会工作的突破口，力争在5年内形成一至两个有成效、有影响的典型经验。

（二）县人大要加强指导和联系

县人大要根据新时代要求，着重聚焦乡镇人代会这个“点”，善于抓住乡镇人大工作这个“面”，以点带面、纲举目张，推动乡镇人大工作取得新成效、新进展。一是要加强业务上的指导。县人大首先要着眼于乡镇人代会会议质量的提升，制定会前准备、会议程序、代表活动等方面的具体规范指南，指导1个乡镇依据规范指南召开人代会，并组织其他乡镇人大主席、副主席和主要工作人员全程观摩，为依法开好乡镇人代会提供学习样板。同时，每年要定期组织召开乡镇人大工作经验交流会、不同乡镇人大结对帮扶指导等活动，为相互学习交流搭建平台。二是要加强工作上的联系。全面落实县人大常委会领导分片联系乡镇人大、乡镇人大代表制度，完善县人大代表一对一联系乡镇人大代表制度，建立县人大常委会内设机构和工作委员会对口联系乡镇等工作机制。定期邀请乡镇人大干部和代表列席县人大常委会以及参加各类视察调研、执法检查等活动。

（三）细化落实乡镇人大主席团的职责

2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议对中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（简称地方组织法）进行了修正。修正的后的地方组织法进一步明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责。当务之急是要根据相关法律和政策文件要求，由省级人大统筹指导、县人大具体推进，制定乡镇人大主席团工作职责的细化清单，进一步对主席团的议事规则、工作机制、成员人数、专兼职情况进行规范，明确主持本次人代会、召集下次人代会等方面的具体要求，使得乡镇人大主席团常态化。要加强对乡镇人大主席团的监督，全面开展人大主席述职，将主席团其他成员履职情况纳入目标考核，通过压力传导倒逼责任落实。

（四）充分发挥代表主体作用

充分发挥人大代表的主体作用，是提升乡镇人代会质量的关键举措之一。建议结合实际情况，从年龄、性别、政治面貌、所属行政区域、身份以及所从事工作等方面，科学制定代表候选人提名推荐方案，把好代表的政治关、素质关、结构关，为履行好职责奠定基础;定期开展法制知识教育，积极组织业务知识专题培训，有计划选派代表外出学习交流，持续邀请乡镇人大代表列席省和县两级人大常委会以及参与有關活动，不断提升代表的履职意识和履职能力;认真做好人代会会前筹备，科学确定议题、合理安排议程和会期，给人大代表发言提供充足的时间和机会;持续开展会风会纪专项整治，严格执行请销假制度，落实和逐渐提高误工补贴;进一步完善代表履职考评制度，使得监督代表从“柔性”转向“刚性”。如建立工作量化积分制，在人代会上发言1次加1分、不发言扣1分;建立和完善代表退出机制，将考核结果作为退出评价依据，推进代表主动履职尽责。

（五）优化和完善组织机构设置

可确立统一、规范的乡镇人大组织机构和人员设置标准。要保证每个乡镇都能配备专职主席和专职副主席各1名，有条件的地方可再配备1名兼职副主席;设立乡镇人大主席团办公室，明确其行政级别和权力范围，使其真正成为与党政办并列的六大办公室之一;建议配备专职人大办主任1名，暂时不具备条件的乡镇可在一定时间内配置兼职人大办主任逐步过渡，但要坚决避免由党政办等综合事务较多部门的主任兼任。针对职级待遇方面，可协同组织人事部门明确事业编制的人大办主任也可以职级备案，享受相关待遇;至少要配置1名专职工作人员，明确主责主业，确保有规有究。根据专项和具体工作需要，有条件的乡镇还可再配置专兼职人员，以便常态化开展人大工作，避免“人代会一闭会，人大工作就停止”的情况出现。

（六）强化经费支持和保障

考虑到目前乡镇财政状况和管理体制，建议将乡镇召开人代会、人大主席团日常工作及人大代表活动等所需经费纳入县级财政预算予以保证，实行专款专用和专账核算;要提高财政保障水平，科学确定乡镇人大运行所需的总费用，重点保障两次人代会召开前的代表走访调研、开会地点和餐饮、代表交通费、电脑及打印等所需经费;积极建立和完善乡镇人大代表履职补助制度，对普通村民等无固定收入的代表履行代表职责给予每天不低于120元的误工补贴，并逐年提高;给予乡镇人大办工作人员特别是兼职工作人员适当的津补贴，提高其工作积极性。

（七）提高人代会监督的实效

乡镇人大履行监督职权的主要途径是召开人代会，听取和审议政府工作报告，审查和批准财政决算预算报告，对专项工作报告和政府工作人员进行评议、询问和质询等。因此，着力提高乡镇人代会监督的实效对强化人大功能和地位至关重要。一是要深化监督内容。人代会要聚焦涉及广大老百姓的热点难点问题，突出本地区重点任务，抓住本阶段关键工作，建立年度重点监督项目或议题清单，进一步细化监督内容，如开展扶贫专项资金全程跟踪监督，避免“眉毛胡子一把抓”和“蜻蜓点水”式的监督。二是要创新监督方式。要认真总结乡镇年中人代会集中开展问政工作的做法和经验，深入查找存在的问题，努力形成可复制、可推广的会议监督新模式。三是要加强督促检查力度。监督能否落到实处、取得实效，关键在于是否具有强力有的督促检查与追责问责机制。要建立健全乡镇人代会监督议题、代表提案及质询意见落实督办机制，及时办理、限时回复。明确督促检查情况作为年度考核、问责的重要依据，对执行人代会决定不力、消极对待代表意见与建议的政府工作人员严肃批评和处理，以刚性监督提升代表们参加人代会以及履职尽责的积极性、能动性。

基金项目：重庆市社科规划青年项目“重庆市基层党组织建设质量评价体系与提升路径研究”（项目编号：2018QNDJ06）。

作者单位：中共重庆市委党校公共管理学教研部

责任编辑：张 波