疫情下停工期的法律性质认定与待遇给付

周湖勇

（温州大学 法学院，浙江温州 325035）

一、问题的提出

新冠肺炎疫情暴发后，国家卫健委于2020年1月20日将其纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病范围，并决定采取甲类传染病的预防、控制措施，延长春节假期，企业停工停产，并延迟复工。中央和各地政府出台了一系列文件来稳定劳动关系，帮扶困难企业。其中，社会关注的焦点之一就是停工期职工的待遇问题。这次疫情引起的停工期主要包括两种类型：一是春节假期延长期；二是延迟复工期。各地对于延迟复工期的时间规定长短不一。延迟复工期还包括解除延迟复工措施后仍然无法复工的，这涉及工资支付问题。由于很多地方都规定了停工期的工资支付标准，有的地方甚至规定要按照200%的标准予以支付工资，使得很多企业尤其是小微型企业负担很重。

对停工期的工资支付问题，《传染病防治法》只做出原则性规定，人社部为此专门做出规定，各地政府也根据本地的实际做出更为具体的规定。从各地的规定来看，这些成本都由企业承担。理论界和实务界对此理解不一。对停工期性质的界定是给付相关待遇的基本前提。只有从法理上厘清其性质，才能对上述停工期待遇的给付做出合理的判断和分析。可以预见，复工后的一段时间内，此类纠纷将是劳动争议处理的热点和难点，甚至是“堵点”。本文将从非常态下劳动法制的视角对此进行探讨，以期引起理论界和实务界对该问题的关注，并加强研究，为妥善处理此类纠纷提供借鉴和参考，从而为战胜疫情、恢复正常的社会经济秩序提供法制保障。

二、春节延长假期的定性与待遇问题

国务院办公厅于2020年1月26日发布了《关于延长2020年春节假期的通知（国办发明电〔2020〕1号）》（以下简称《国办通知》），决定将春节假期延长至2月2日，2月3日起正常上班，即在往年春节假期的基础上再延长3天。同时规定，因疫情防控不能休假的职工，应根据《劳动法》的规定安排补休，未休假期的工资报酬应按照有关政策保障落实。《湖北省人民政府办公厅关于延长2020年春节假期的通知》则延长2020年春节假期至2月13日(包含春节期间来湖北探亲访友休假的外地人员)，2月14日起正常上班。这两个通知对延长假期的性质以及待遇如何处理的规定，成为社会关注和争论的焦点。而延长假期的性质认定关系到相关待遇的支付。如果将其认定为法定节假日，则在此期间上班的职工，用人单位要支付300%的工资；如果将其认定为休息日，则可以安排调休，不安排调休的，则按照200%的标准支付工资。有的主张将延长假期的性质认定为“法定节假日”；有的则认为延长休假部分不能认定为法定节假日，应认定为“休息日”为宜。笔者认为，春节延长假期的目的是为了防疫的需要所采取的特殊手段，属于特殊的停工期。新冠肺炎疫情下的延迟复工期所产生的原因是天灾人祸，属于不可抗力，国家、社会和企业应当合理分担这些损失。因此，既不能将其认定为法定节假日，也不能认定为休息日，属于特殊的停工期，可以按照有关政策给付劳动报酬。

春节延长假期这个特殊停工期的“特殊性”表现在两个方面：一是停工原因的特殊，是为了防控疫情的需要，不是用人单位的原因，而是为了公共利益的需要，不是为了保障劳动者的休息休假权，不同于一般情况下由于用人单位原因所导致的停工停产。二是停工期所需支付的工资不能简单适用常态下的工资支付标准，且不应当由企业一方承担。具体而言，可以从以下几个方面进行理解：

首先，无论是法定节假日，还是休息日，《劳动法》《全国年节及纪念日放假办法》对其都做出了明确的界定。休息和休假是一项宪法权利，劳动者休息权的人权属性突出地表现为它是人人所享有的，体现劳动者维护尊严、谋求发展的一项基础性权利，决定了其基本定位和权利内容都致力于贯彻正义价值的理念。劳动者休息权的人权属性和正义价值取向，体现了其承载的社会意义及在现代法治社会建设中的独特作用。①蓝寿荣：《休息何以成为权利——劳动者休息权的属性与价值探析》，载《法学评论》，2014年第4期。因此，休息休假作为公民的一种宪法权利，需要国家进行专门立法。在我国，休息休假主要由全国人大及其常委会、国务院来进行规范，表现形式为法律和行政法规。国务院办公厅的通知以及地方政府的规范性文件是不能对其进行设定的。

其次，从立法目的而言，国家规定法定节假日和休息日，对劳动者在此期间上班界定为加班，并按照法律的规定支付加班费，其目的是为了保障劳动者的休息权，落实宪法的有关规定。休息休假制度包含经济价值、文化价值、政治价值、社会价值，其设计涉及各种价值的平衡和选择。①李炳安：《我国劳动工时和休息休假制度的价值选择与制度完善》，载《社会科学研究》，2017年第5期。《国办通知》的目的并不是为了保障劳动者的休息权，而是应对疫情的一项特殊措施，通过劳动关系的中断，阻断疫情的传播。因此，不能擅自将停工停产期认定为劳动法上的休息日或法定节假日。当然，如果企业为了吸引劳动者，作为留住员工的手段或福利则是另外一回事，国家不应予以干预。但从法理上应认定为防止疫情扩散的特殊停工期，不应比照劳动法中的休息日来计算报酬，并应尽快建立疫情停工期的特别规则来解决特别时期的工资支付问题。②曹艳春、周若涵：《疫情停工期劳动者薪资制度亟待法律规范》，载《民主与法制时报》，2020-02-11，第3版。

再次，可以从《国办通知》的第三条，即关于在此期间上班的劳动报酬的规定中得到启示。《国办通知》规定：“因疫情防控不能休假的职工，应根据《中华人民共和国劳动法》规定安排补休，未休假期的工资报酬应按照有关政策保障落实。”前半句当然是保障劳动者的休息权，后半句则是“按照有关政策保障落实”，而不是明确按照《劳动法》的规定来支付报酬。要正确理解《国办通知》的用词，如果将其认定为休息日，则《国办通知》应明确按照法律规定来支付劳动报酬。对此，《人力资源社会保障部财政部关于新型冠状病毒肺炎疫情防控期间事业单位人员有关工资待遇问题的通知》（人社部发〔2020〕9号）规定：“因地制宜向承担防控任务重、风险程度高的医疗卫生机构核增一次性绩效工资总量，不作为绩效工资总量基数，所需经费通过现行渠道安排，疫情结束后不再执行。”这意味着各地可以就此期间的劳动报酬包括加班等期间的劳动报酬做出具体规定。

最后，至于支付的主体，有的主张按照不可抗力来免除用人单位的全部或部分义务。从人社部以及各地的规定来看，基本上没有考虑免除用人单位给付义务或者解除劳动关系。无论是从维护劳动者的合法权益以及维护社会的稳定而言，还是从强调用人单位和劳动者要共渡难关、共担风险、构建劳资利益共同体而言，抑或从强调企业的社会责任而言，这样一个政策导向无疑是正确的。起码“要在不违背法律规定的前提下，做到不可抗力民事制度在劳动用工关系领域的有限适用，以实现劳资关系和谐，均衡保护双方利益的目的。”③郑小龙：《新冠肺炎疫情不可抗力事件在劳动用工领域适用的思考》，载《工会理论研究》，2020年第2但是，除了用人单位以外，政府和社会也应当担负其应有的责任和义务。

三、延迟复工期的定性与待遇问题

《国办通知》发出之后，因疫情防控的紧急需要，人社部办公厅《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知（人社部〔2020〕5号）》明确了按照《工资支付暂行规定》的有关规定执行，要求企业按照停工停产在一个工资支付周期内的，按劳动合同规定的标准支付员工工资；超过一个周期的，如员工提供了正常劳动，企业支付的工资不得低于当地最低工资标准；员工没有提供正常劳动的，企业应按各省、市、自治区规定的标准发放生活费。可见，人社部的通知直接把延迟复工期认定为“停工期”。对于停工期的工资支付，在一个工资支付周期内，各地支付的标准有两种：一是北京、江苏、广东、山东等地规定，按照劳动者正常提供劳动支付工资；二是上海、浙江、湖南等地规定，按照劳动合同的约定支付工资。超过一个工资支付周期的，对于安排工作的劳动者，双方可另行约定工资支付标准，但一般不得低于当地最低工资标准；对于未安排工作的劳动者，一般按照不低于当地最低工资标准的70%、75%或80%支付生活费。

各地陆续出台了2月3日以后延迟复工的通告。归纳各地规定，大致有以下几种情况：（1）上海市规定，无论是安排职工在家工作还是到岗工作均应视为加班，按二倍的标准发放工资；（2）广东省和江苏省的苏州、无锡、常州等地规定，职工如提供正常劳动，2月3日至7日应正常支付工资，8日至9日应支付双倍工资或者补休；（3）北京市则规定，延迟复工期间按照正常工作期间的工资收入支付工资。

与此相关的问题随之而来，即延迟复工期性质的认定以及期间待遇支付的问题。有的认为，延迟复工期同休假期，应当按照有关规定支付相应的工资待遇。有的认为，应当按照停工停产来支付相应的劳动报酬。有的认为，上述做法不符合法律的规定，企业支付一个周期的工资以及之后支付生活费的前提是由于用人单位的原因造成停工。有的认为，本次新冠肺炎疫情属于不可抗力，不可抗力期间劳动合同可中止，而劳动合同中止期间，可不支付工资。有的则主张有限适用，不仅要注重不可抗力在处理劳动关系纠纷程序时产生的法律后果，也要研究在现有劳动法律框架内准确适用不可抗力制度，要考虑劳动法律倾向于保护劳动者基准权益的特点，不能全面适用不可抗力民商法律规定。①郑小龙：《新冠肺炎疫情不可抗力事件在劳动用工关系领域适用的思考》，载《工会理论研究》，2020年第2期。

笔者认为，从合法性角度而言，《工资支付暂行规定》第12条将停工原因界定为“非劳动者原因”，即强调停工不是由于劳动者的原因造成的，至于是何方原因则没有明确予以说明。其中的原因有二：一是由于用人单位的原因，如机器设备故障、缺乏原材料、资金困难无法正常周转等，导致停工停产。二是非用人单位的原因造成的，如自然灾害、重大突发社会事件等天灾人祸造成的停工停产。因此，按照字义解释，因为疫情控制需要造成的停工停产由用人单位支付期间相关待遇符合该条的规定。但从合理性角度而言，如此理解对用人单位是不公平的。因为疫情控制需要造成的停工停产的目的是为了阻断疫情的传播和扩散，是为了社会的整体利益而不得不采取的措施，总体而言是利大于弊的。但问题在于，这种成本和风险仅仅由用人单位来承担是不公平的，应该由社会、国家、用人单位共同承担，由企业一方承担必然过度增加其负担，可能造成企业的破产，最终影响劳动者的就业。同时，也不能简单适用民商法中的不可抗力制度，正如不能简单地将民商法中的其他有关制度适用到劳动法和社会保障法中一样，劳动合同不是传统意义上的关于给付和对等给付的债权合同，相反它是一种带有很强人身权色彩的、关系到雇员生存基础的法律关系，因此无论如何应该对劳动者给予生存和社会保护。①[德]W·杜茨著，张国文等译：《劳动法》，北京：法律出版社2003年版，第173页。劳动法和社会保障法是对民商法调整社会关系所产生问题的纠偏，以维护社会的实质公平以及社会和谐稳定。如果简单地适用不可抗力制度，免除用人单位的工资给付义务，那么劳动者的基本生存得不到保护，社会如何稳定？劳动法和社会保障法存在的意义和价值何在？出现以上停工停产期导致劳动者劳动报酬给付中断，劳动者生存受到威胁，此时正是劳动法和社会保障法发挥作用的时候，应当区分情况，由用人单位与社会、国家来负担损失，承担劳动者在此期间的待遇给付义务。

综上，如果按照上述规定可能会出现合法但不合理的现象，最终可能也不利于社会经济秩序的恢复。将延迟复工期认定为休息日而支付正常的劳动报酬甚至支付200%的工资，更是不合理，由此将大幅增加企业负担，尤其是小微企业可能难以承受，引发大量的劳动争议。笔者认为，对此问题解决的前提是疫情下延迟复工期性质的界定，这是是否给付劳动报酬或相关待遇、给付多少以及由谁给付的一个前提条件。用人单位按照200%或者正常标准给付劳动报酬或相关待遇的基本前提是将其界定为休息日。延迟复工期可以分为两种情况：一是各地规定的延迟复工期，适用于各地的企业。二是解除延迟复工令后，企业仍然无法复工复产的。这两种停工停产的性质是不一样的，劳动报酬给付多少以及给付的主体应当有所差别。

第一种情况与春节延长假期一样，属于防疫需要所采取的特殊行政措施。为应对突发公共卫生事件，各地政府依法采取停工停业的紧急措施，其目的是为了切断传染病的传播途径。依此可见，“延迟复工令”实质上是“停工令”，“延迟复工期”实质上是“停工期”。②宋晓波：《循延迟复工令劳动者相应期间薪酬问题之法律规制》，载《医学与法学》，2020年第2期。对其给付，可以参照春节延迟假期的有关规定来支付劳动报酬或相关待遇。同时，承担的主体不应当是用人单位一方。在当前形势下，保企业就是保就业，保就业就是保民生，应当充分考虑企业的承受能力，帮助其尽快恢复生产。因此，疫情所导致的损失，不能由企业一方来承担，而应由劳动者、企业、社会、国家共同分担，尤其是国家的作用更不可缺位，具体承担的形式则可以多样。对于停工期间企业支付的生活费或相关待遇，国家可以给予相关企业补贴，社会保障应当担负起兜底责任。

第二种情况与第一种情况以及春节延迟假期不同，不属于政府所采取的特殊行政措施，而是因为疫情引发的经济危机导致企业无法正常复工复产，可以适用《工资支付暂行条例》第12条：“非因劳动者原因造成单位停工、停产在一个工资支付周期内的，用人单位应按劳动合同规定的标准支付劳动者工资。超过一个工资支付周期的，若劳动者提供了正常劳动，则支付给劳动者的劳动报酬不得低于当地的最低工资标准；若劳动者没有提供正常劳动，应按国家有关规定办理。”此时属于用人单位的原因所导致的停工停产。当然，这也是新冠肺炎疫情所导致的，但不是其直接所致，也不是政府所采取的停工停产的防疫措施所致，应当与各地规定的延迟复工期有所区别，工资只能由用人单位承担，而不应当由政府和企业分担。然而，政府要采取各种有效措施，帮助企业恢复生产经营，如减免税收、退还社会保险费等；鼓励用人单位通过与职工协商一致采取调整薪酬、轮岗轮休、缩短工时等方式，降低成本，渡过难关。因此，既不能将这个阶段的延迟复工期简单地认定为休息日，也不能将其认定为节假日，而应当区分不同情况予以处理。

对于延迟复工期间因为工作需要提前复工或者居家办公的，均不能视为加班，而是按照正常出勤处理，用人单位仅支付正常薪资即可。疫情给社会带来的负面影响是广泛的，除了直接危害公民个人的生命健康和正常生活，企业特别是中小微企业面临重大冲击和生死存亡的考验。如果此时给企业添加负担，甚至支付比平时都要高的工资，对企业而言，可能是雪上加霜。

四、结论

综合以上分析，对于疫情下的停工期与待遇支付问题，本文可以得出以下几个结论：

第一，应高度重视非常态下的劳动法制建设。疫情下的劳动关系调整不同于常态下的劳动关系调整。此时主要的目的还是要尽快控制疫情，尽早恢复正常的社会经济秩序。劳动立法的核心是如何在倾斜保护劳动者的同时，有效兼顾用人单位合理利益并在劳资双方实现某种程度的利益平衡，①李亘：《劳动者忠实义务法定化的学理思考》，载《中国政法大学学报》，2019年第6期。但不能简单应用到非常态下的劳动法制。如此在条件成熟的情况下，可以通过《劳动法》或《突发事件法》对非常态下的劳动法制做出具体的规定，也可以考虑制定专门的非常态下的劳动法律法规。从长期来看，应当着眼于转变用工观念、促进非常时期劳资关系制度常态化，进而实现劳资双方利益平衡。在疫情结束后，构建非常时期劳动领域的制度框架应当提上日程，②蒋悟真：《疫情防控下的社会法省察》，载《政治与法律》，2020年第4期。就非常态下的休息休假、劳动报酬、社会保险等问题做出明确的具体规定。

第二，对停工期的性质进行界定，它既不是休息期，也不是节假日，而是由不可抗力造成的特殊停工期。其特殊性表现在，不是用人单位原因所致，而是为了疫情防控需要所采取的特殊举措。此次新冠病毒肺炎疫情属于不可抗力，导致劳动关系的中断，但这种中断不同于常态下的劳动关系中断，是为了应对疫情传播、维护社会公共利益、恢复正常的社会经济秩序而采取的，属于突发事件。既不能按照常态下的劳动法律法规关于休息休假的规定支付相关待遇，也不应当简单套用常态下的停工停产期给予相应的待遇。当然，企业为了留住员工，稳定劳动关系，按照上述标准支付相应的待遇，则国家不应予以干预。

第三，探索建立疫情下合理的风险和损失共担机制，保障劳动者的生活救助权，减轻企业负担，平衡国家、社会、企业、劳动者之间的利益关系。停工期的职工享有生活救助权，即当自然灾害等突发事件导致公民的生存受到威胁时，国家有义务直接为公民提供食物、住房等援助，以维持其最低生活水平，并使其脱离灾难和危险。对于疫情下的停工期企业为员工支付的生活费或有关报酬，政府应根据企业规模的不同给予不同的补贴数额，如减税、产业扶持、定向贷款等，以降低企业的成本。

第四，注重企业和职工协商解决停工期的工资待遇支付问题。企业和职工要树立劳资利益共同体和命运共同体的意识和理念，既要利益共享，也要风险共担。要发挥协商在疫情期和疫情后劳动关系调整中的作用，完善企业内部协商民主机制，畅通与职工对话渠道，通过多种方式稳定劳动关系和工作岗位。企业工会应积极动员职工与企业同舟共济，在兼顾企业和劳动者双方合法权益的基础上，帮助企业尽可能减少受疫情影响带来的损失。对暂无工资支付能力的，企业与工会或职工代表可以协商延期支付，帮助企业减轻资金周转压力。在企业不裁员、员工不加薪（或适当减薪）的前提下，双方协商一致，企业适当降低员工的工资标准，这是法律所允许并且也是当前政策所支持的。

第五，企业要担负起疫情下的社会责任，尽力维护劳动关系的稳定。企业可采取多种方式减轻经济成本，但不能因为停工期的待遇支付而采取裁员等方式渡过难关。用人单位根据实际情况既可以停工停产，采取待岗措施，也可以通过“调整薪酬、轮岗轮休、缩短工时”予以解决。尤其是对于解除延期复工令后用人单位仍然无法复工的，可借鉴德国的做法，鼓励企业通过缩短工时、轮岗轮休等方式，尽量少裁员或者不裁员，维护劳动关系的和谐稳定。但如果通过这些措施仍然无法渡过难关的，社会保障要承担起兜底责任，保障失业状态下劳动者的基本