社会主义协商民主与选举民主的关系探究

刘俊杰

(江南大学，江苏 无锡 214122)

习近平总书记指出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[1]社会主义选举民主是“人民通过选举、投票行使权利”的民主形式，它主要指对“人”的票选；社会主义协商民主是“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商”的民主形式，它主要指对“事”的协商，其中包括“人事”。两种民主形式究竟存何关系，学界对此尚处于探讨之中，没有形成统一的认识。由于对两者的关系认识不清，所以导致学界对于两种民主形式在未来中国民主政治建设中的定位发生了争论，即出现了“协商民主优先发展论”、“选举民主优先发展论”、“协商民主与选举民主协同发展论”三种论调。这一争论事关未来中国民主政治建设的路径选择和方向，为此迫切需要理清两种民主形式的关系。

一、社会主义协商民主与选举民主的互补

(一)行权与授权

政治的核心问题是权力问题。“权力控制和民主政治具有紧密的双向关系和内在逻辑，民主的实现依赖于对权力的控制，同样，权力的控制只有通过民主政治建设才能从根本上得以实现。”[2]在社会主义选举民主运行中，人民(包括党员)按着相关法律和制度规定，直接或间接选举出代表、委员、领导人员从事政党、国家和社会事务的管理，落实了人民主权原则，体现了公权力来自于人民，保障了人民的主体地位，解决了权为民所授问题。因此，选举民主对权力的控制体现为“源头控制”。这种权力的源头控制具有根本性的意义，它防止了权力的个人垄断，使得民主成其为民主。

世界上没有完美无缺的民主形式和民主制度，社会主义选举民主也不例外，它也有着自身的局限性。其中一个重要局限表现在，选举民主只关注权力赋予，不关注权力运行，当选者在掌握权力之后，能不能正确、民主的行使权力，不在其关注范围之内。而在这一点上，协商民主正好弥补了其不足。

如前文所述，当选者掌握权力之后，如何保证他们正确行使权力，做到权为民所用，这是社会主义权力制约监督、社会主义民主政治建设中的一个重大问题和难点问题。而协商民主便是解决这一问题的重要民主政治建设成果。当选者在权力行使的过程中运用协商民主，经常围绕职责范围内的事务展开协商讨论，经常推动民众广泛参与涉及自身利益的公共事务协商，推动了权力的民主运行，促进了科学民主决策。所以，社会主义协商民主对权力的控制体现为“过程控制”，它避免了权力封闭运行导致的“暗箱操作”、权力腐败、官僚主义盛行、决策缺乏公信力甚至是频繁和重大失误等问题。另外，协商民主的运用需要相应的信息公开，需要将协商结果反馈给协商主体，需要主体对决策执行的监督，而这都有助于权力的制约和监督。协商民主弥补了选举民主缺乏关注权力行使的不足，选举民主弥补了协商民主难以解决权力授受的不足，两者相互补充，其结合使得社会主义政治权力具有了坚实的民主根基与保障。

(二)日常与定期

大多数社会主义协商民主渠道的协商是比较灵活的，没有固定的周期，往往根据具体任务和现实需要随时开展。少数的协商民主制度化渠道，以政协协商为例，一般是按着年初制定的年度协商计划展开协商的，其中一些协商形式如专题议政性常务委员会会议、专题政治协商会议等，每年需要召开多少次，从很多地方制定的制度文件看，都有比较明确的规定，因此，基于这些协商形式来看，政协协商是具有一定周期的。但是，由于政协协商的具体形式比较丰富，所以多种形式协商的定期开展就使得政协协商总体呈现高频实践状态。而且为了更灵活地开展协商，从中央到地方有关加强政协协商民主建设的文件一般都规定，除了按着年度协商计划进行协商之外，政协也可以根据现实需要开展临时性协商。这就表明，制度化的政协协商民主实际上也是一种经常性、日常性的民主形式。所以，综合地看，社会主义协商民主是一种广泛存在、日常开展的民主形式，它体现了民主的本质要求。

按着中国现行选举法律的规定，全国和地方各级人民代表大会的选举都是定期举行的，五年一次；现在村(居)民委员会的选举也是五年一次。按着中国共产党党内选举相关法规的规定，党的全国代表大会和地方各级代表大会的选举也是五年一次。所以，选举民主都是定期开展的，有着固定周期。“选举民主是一种定期的授权方式。选民依照法定程序，通过手中神圣的一票，决定谁将有资格执掌国家公共权力，充当人民利益的代言人。这样的授权方式一般有着固定的周期以利于中国的长治久安和人民当家作主权利的实现。”[3]选举民主的这种特性决定了人民行使民主选举的权利只有几年一次，这也表明选举民主在推动民众经常性参与方面存在不足。而在这方面，协商民主正好弥补了其不足。可以看出，经常性开展的协商民主与定期性开展的选举民主相互补充，两者相结合保证人民当家做主的权利，推动了人民经常广泛的参与。

(三)求善与求真

在选举民主运行中，选举最后以票数的加总来计算民意支持，这种计算简单明了。特别是现在的选举大都实行差额选举，得票的多少直接关乎候选人当选与否，也反映出候选人能在多大程度上得到民意的支持。所以，选举民主的实施，成为量化民意支持的重要标尺。选举民主遵循的原则是多数决定，获得多数选票者当选，它提供了一个便捷、容易操作的裁决机制，在人选确定上具有明显的技术优势，至于多数人的主张正不正确不在其考虑范围之内，少数人的主张合不合理也不在其考虑范围之内。所以，选举民主只是一种“求善”之举。

在选举前，围绕候选人人选进行协商酝酿，有助于更为全面的了解人选，增强人选的公信度，保证人选的质量，从而避免以票数论英雄，简单以票数取人的不足。候选人人选的协商酝酿照顾到各方的看法和主张，即便是少数人的观点也得到了表达，这使得候选人选的确定建立在了广泛的共识基础之上，使得“人事”决策更加科学合理。正式选举后，当选者在行使权力的过程中运用协商民主参与决策。协商不以多数原则为准绳，少数人的主张也能得到表达和尊重，参加者献智献策，决策集中了集体智慧，推动了科学决策，所以相对于选举民主，协商民主是一种“求真”的民主形式。协商民主的“求真”与选举民主的“求善”相互补充，体现了社会主义民主政治民主性与科学性的统一。

二、社会主义协商民主与选举民主的互联

(一)选举前有协商

选举是一项系统工程，无论是哪种选举，大都会涉及处理协商与票决的关系问题。中国领导干部选拔不是采用单一的选举竞争方式，而是采用选举加选拔的方式，这种选拔包含了充分的考察、多方的协商沟通、反复的交流酝酿。单一的选举竞争是难以对领导干部人选进行全面了解和深入判断的。在选举之前进行协商酝酿有助于全面深入地了解候选人，从而确保选拔领导干部的质量，这体现了中国人才选拔的鲜明特点和巨大优势，既承继中国人才选拔传统，又符合现代民主要求，其应用为中国革命、建设和改革提供了源源不断的优秀干部资源，保证了党和国家事业的兴旺昌盛。

除了领导干部人选选举前要进行充分协商之外，在中国，无论是人大代表、还是党代会代表的选举产生，之前都会存在协商酝酿的环节。从党的代表大会代表产生看，以中共十九大为例，2017年10月中共十九大召开，2016年11月党代表选举工作就已开始。为了推动这项工作，中共中央印发的《关于党的十九大代表选举工作的通知》对代表人数、比例、构成和选举办法等提出具体方案。代表选举工作到2017年9月完成。十九大党代表候选人的推荐提名采取自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的办法。在代表名额的数量、比例、人员构成分解到各选举单位之后，各选举单位的推荐提名工作一般要经过“三上三下”(1)即党支部根据多数党员的意见提出代表候选人初步人选上报基层党委，基层党委根据多数党支部的意见对人选进行遴选，再拿下去征求党支部和党员意见，然后上报县(市)委；县(市)委根据多数基层党委的意见对人选进行遴选，再征求基层党委意见之后，上报市(地)委；市(地)委根据多数县(市)委的意见进一步遴选，并征求县(市)委意见后，上报选举单位党委。的程序安排，“三上三下”包含着多主体、多方面的协商。按着中国共产党党章的规定，党委委员选举产生之前，委员候选人名单也要由党组织和选举人充分酝酿讨论。从人民代表大会代表产生来看，其产生前也有一个协商酝酿的过程。按着人大选举法律的规定，人大代表候选人需要经历提名协商环节。在县级以下人大代表直接选举中，选举进入提名阶段，当初步代表候选人的数量在规定的差额幅度内即未超过应选人数的1/3到1倍时，初步代表候选人经选区选民小组讨论协商全部列入正式代表候选人名单。当初步代表候选人数量超过应选人数1倍时，选举委员会一般会上下进行几轮协商讨论，最后集中大多数意见，确定正式候选人。在间接选举中，本级人大代表可联名提出上一级人大代表候选人，各政党、各人民团体均以书面形式向大会主席团提出各自的代表候选人，然后人大主席团将汇总的代表候选人名单发给全体参会代表，由他(她)们进行协商酝酿。另外，从城乡社区来看，村(居)民委员会选举产生前，其委员候选人的确定也包括民主协商方式。

(二)选举后有协商

在选举结束后，当选的代表、委员、领导人员在履行职责、行使权力的过程中会运用协商民主进行民主管理和决策。从中国共产党党内看，各级党的代表大会代表按着党章规定议决党代会职责范围内的事项；由党员或党代表选举产生的党委会委员通过党委会会议等讨论决定职责范围内的事项；党的领导干部通过党委会会议、常委会会议等讨论决定职责范围内的事项；同时党的领导干部为了推动科学民主决策在行使权力的过程中也会开展形式多样的党群、干群协商。从国家层面看，在人大代表选举产生以后，人大代表通过人民代表大会议决职责范围内的事项；人大代表选举产生的人大常委会委员通过人大常委会会议讨论决定其对应职责范围内的事项。由人民代表大会、人大常委会选举产生的国家机关领导人员在行使权力的过程中会运用协商民主进行科学民主决策，比如人大系统的人大常委会委员长(主任)会议；行政系统的政府常务会议、全体会议。为了推动民主科学立法和决策，人大系统也会时常开展立法、重大公共决策听证等，政府系统也会就一些重大事项和涉及群众切身利益的决策进行听证协商。从城乡社区层面看，村(居)委会选举产生之后，也会组织实施丰富多样的协商民主实践以推动社区群众参与、解决基层群众直接面临的现实问题，比如村(居)民主议事会、村(居)委会会议、村(居)民理事会、村(居)民决策听证会、民主评议会等。

(三)选举中有协商

在正式选举过程中，出现相关争议和纠纷时也会涉及协商沟通。比如村(居)民委员会选举中出现争议、纠纷时，村民委员会、居民委员会下设的人民调解委员会可以进行协商调解。在人民调解委员会的自力调解无能为力时，基层人民政府可运用调解手段处理选举纠纷。调解过程也是展开协商沟通，找到化解纠纷办法的过程。正式选举环节中的协商沟通实际上是现有选举制度不完善的结果，解决这一问题的根本路径在于选举制度的完善。当然，在现实条件下，这种协商既是一种现实存在也具有其合理性和必要性，它有助于化解选举纠纷，推动民主选举顺利实施。

三、社会主义协商民主与选举民主的互通

(一)实现人民民主

人民民主是中国共产党始终不渝的价值追求，也是中国人民孜孜以求的民主理想。在领导人民追求和实现人民民主的进程中，中国共产党带领中国人民创建和发展了社会主义协商民主与选举民主两种重要民主形式。尽管两种民主形式的表现形式、现实功能、运行机理等存在不同，但两者都是社会主义民主的重要形式，都旨在而且也能够落实和保障人民当家做主的权利。“民主的要义是人民当家作主。无论是选举民主还是协商民主，其最终目标和根本宗旨都是要实现人民当家做主。选举和协商只是健全民主制度、规范民主形式、完善民主程序并最终实现民主价值的形式和手段。”[4]所以在追求和实现人民民主、落实和保障人民当家做主权利上，两种民主形式是相通的。

(二)坚持党的领导

社会主义协商民主和选举民主是中国共产党带领中国人民在追求实现人民民主的进程中产生和发展起来的。中国共产党在领导人民创建和开展协商民主实践的过程中一直强调党的领导。中国共产党在党内开展协商，由党组织实施，自然是接受党的领导，在局部政权中实施民主协商实践都是在党的领导下展开的。苏维埃政权、抗日战争时期的“三三制”政权都是中国共产党领导的革命政权，在政权内部协商也必然在党的领导下进行。当然从现实来看，党领导协商民主实践和以协商民主实践增强和实现党的领导，这两者是统一的，党的领导蕴含于社会主义协商民主的运行之中，社会主义协商民主的运行使得社会各方面充分的了解和认知了党的主张、路线方针政策，也使得党能够了解、听取社会各方面群众的呼声和意见，这也是党走群众路线的过程，是群众路线的协商民主实践。中国共产党在领导人民创建和发展选举民主实践的过程中也一直强调坚持中国共产党的领导。习近平在参加北京市区人大代表换届选举投票时特别强调，“选举工作要坚持党的领导、坚持发扬民主、严格依法办事，保障人民选举权和被选举权。”[5]

两种民主形式发展必须坚持党的领导。一方面这是由中国社会历史发展决定的，也是在中国革命、建设和改革的实践中逐步确立的。另一方面这是由中国的国家性质决定的。人民民主专政是共产党领导下的人民民主专政。人民民主专政的国家性质与中国共产党的领导本来就是内在统一的，它要求领导这个国家的党必然是中国共产党。两种民主形式发展也需要党的领导。这是因为，一方面两种民主形式的性质，“同共产党的性质和宗旨是一致的，只有坚持了共产党的领导，才能保证民主的社会主义性质。”[4]另一方面从当前来看，在中国，也只有共产党可以通过其强大的组织力、领导力、号召力及其掌握的执政资源为协商民主与选举民主运作建立覆盖面广、协调面大的制度体系，从而保障协商民主与选举民主的有效运行。

(三)维护群众利益

民主从本质上讲也是维护民众利益的重要机制。没有民主，人民群众的利益就缺乏基本的保障。维护和实现人民群众的利益，“坚持人民群众的主体地位，发挥人民群众的主体作用，最重要的是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[6]。中国共产党坚持执政为民，发展选举民主与协商民主，推动广大人民群众参与，其出发点和根本落脚点都是为了人民，为了实现、维护人民群众的根本利益。

社会主义选举民主是维护群众利益的民主形式。中国共产党推动选举民主发展，广大人民群众选举自己的代理人从事国家和社会事务的管理，从根本上讲就是要维护群众的利益。从选举民主实施看，通过民主选举将权力委托给不同的人，有助于杜绝权力的垄断，同时被选举出来的领导干部认识到自己的权力来自于人民，这有助于他们以服务人民作为行使权力的重要目标导向，做到权为民所用，切实维护群众的利益。

社会主义协商民主也是维护群众利益的民主形式。社会主义协商民主的协商内容除了包括党和国家的重大问题之外，“也涵盖了以人民群众利益为导向的社会公共事务与社会现实问题”[7]。以人民群众利益为导向的社会公共事务与社会现实问题协商当然是直接为了群众的利益；有关党和国家重大问题的协商如政党协商、政协协商、人大协商、政府协商的重大议题，都是涉及广大人民群众根本和长远利益的重大问题，也都是为了维护群众的利益。

四、社会主义协商民主与选举民主的互促

(一)协商民主增强了选举民主的“质”

社会主义协商民主使得选举民主更有性质上的保证。我国现阶段的选举民主是社会主义选举民主，中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导，因此，社会主义选举民主最本质的特征也是中国共产党的领导。为了保证社会主义选举民主的中国共产党领导，我们看到，按着党管干部原则，中国党政干部的选拔任用是由中国共产党掌握的。在程序上，领导干部在通过选举、获得授权之前，有一个协商酝酿环节，这种程序和制度上的安排，保证了党管干部原则的贯彻和落实，这种干部任用前置环节的铺垫保证了选举民主的社会主义性质。

社会主义协商民主使得选举民主更有质量上的保证。协商酝酿环节，能够尽可能将公道正派、注重实绩、群众公认的好干部挑选出来。这能避免西方自由选举式民主造成的弊端。我们看到，实行自由选举民主体制的国家，毫无从政经历的政治“素人”，都能够通过选举执掌权力。他们当选之后，有些不能够正确行使权力，任上胡作非为，或者能力低下，无所作为。正是看到了这一明显不足，所以张维为教授指出，中国干部选拔任用“这个制度是世界上最具竞争力的。虽然中国选贤任能的制度还需要完善，但已经可以保证绝对不会产生像美国小布什这么低能的领导人”[8]。我国曾经一度试验的乡镇长直选也暴露西方自由选举民主的一些弊端，比如一些乡镇长候选人哗众取宠、花言巧语、轻易许诺等，而事实证明受中国传统文化中“君子敏于行、讷于言”的熏陶，一些中国领导干部是很踏实稳重、敬业奉献的，但他们却不善言谈或者说是不习惯于公开场合夸夸其谈，所以如果单纯地注重选举和票数，不注重对领导干部候选人的综合考察，也会造成“老实人吃亏”的问题，这也是中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》强调公开选拔、竞争上岗应当结合岗位特点，坚持组织把关，突出政治素质、专业素养、工作实绩和一贯表现，防止简单以分数、票数取人的原因。所以，经过协商酝酿能够避免单纯的“以票数论英雄”，将更加优秀的候选人选拔出来，这样的领导干部往往胜任工作，也更能够增加选举民主的合法性。

社会主义协商民主秉承的理念有助于促进选举民主发展。协商民主的实施需要并且有助于增强公民的对话协商、平等交流、注重规则、争取共识等理念，这些理念也是选举民主发展所需要的，也有助于促进选举民主及其目的实现。在协商民主运行中，“公民通过自由而平等的对话、讨论和审议等方式，参与公共决策和政治生活，通过公共协商使得公共政策能够尽可能照顾到最大多数人的利益。”[9]自由而平等对话、讨论所富含的自由平等精神恰恰是选举民主所必需的。而且公共协商使得公共政策能够尽可能照顾到最大多数人的利益，而实现和保障大多人的利益，也是选举民主所追求的。

(二)选举民主保证了协商民主的“效”

平等是人类社会永恒的价值追求，也是社会主义核心价值观之一。人们在具体评价某种制度时往往依此作为判断的价值标准。社会主义国家坚决捍卫社会平等的基本原则，社会平等的核心是人的权利平等。政治权利在所有权利中具有特别重要的地位，“在一切权利中政治权利是最重要、最关键的权利，在一切权利平等中政治权利平等是最关键、最关键的因素，在一个承认人民主权的国家中，人民的政治权利必须绝对平等。”[10]选举民主的开展是以公民具备基本人权和政治权利、公民政治权利平等为前提的。而且，选举民主的实施推动了公民的政治权利平等，因为在选举民主运行中，每位符合法律规定的成年公民都具有选举权，每位选民一张选票，选票都是等值的，选举民主实现了“一人一票”、“票票等值”。选举民主实施所需要和推动的公民基本人权和政治权利、政治权利平等是协商民主所必需的，为协商民主的运行提供了坚实的民主权利保证，“没有选举民主及其所维持的代议制，协商民主会缺少公正平等的政治权利保障而丧失有效运行的发展空间”[11]，即便是协商得以开展也难以取得实效，称不上是真正的协商民主。

如前文所述，选举民主的制度设计保证了公权力来自于人民的授予，使得当选者清楚自身权力的来源，从而使得他们在行使权力过程中能够做到以维护人民利益为价值旨归，坚持走群众路线，做到心中有群众，主动同群众协商，积极推动协商民主发展。这也是我们看到改革开放后随着我国选举民主的发展，社会主义协商民主逐步取得发展的重要原因。因为改革开放后中国选举民主的发展激发了公民的民主意识，催生了领导干部的人民主权意识，而这也助推了社会主义协商民主的发展。

(三)两者结合提升了中国民主的“度”

过去，受西方民主话语影响，很多人奉行“选举民主至上论”，迷信选举，将民主等同于选举，认为选举就是民主的真谛。社会主义协商民主与选举民主的并存发展及其相互促进，极大地拓展了人们对于民主的认识，并且在实践上拓展了社会主义民主政治的广度和深度。一方面在认识上，人们开始认识到，民主的实现形式是多样的，而不仅仅局限于选举，其中协商就是同选举民主互相并存的重要民主形式。另一方面在实践上，两者的共存和互相促进拓展了民主的广度和深度。如前文所述，在正式选举之前，候选人的产生就融入了协商民主的环节和因素，在候选人当选之后，其在行使权力的过程中运用协商民主，使得权力的运行更加民主公开。两种民主形式相结合贯穿于中国政治权力运行全过程，贯穿于中国政治各层次体系之中，推动了人民群众经常性、多层性、广泛性参与，保障了人民当家做主的权利，从而拓展了社会主义民主政治的广度和深度。

综合以上分析可见，社会主义协商民主与选举民主互有侧重、互有优缺、互为补充，实质相通、紧密衔接、彼此促进，所以在未来两种民主形式发展上不应偏废其一，在未来中国民主政治建设中不应该是只强调某一民主形式的优先发展，而应是坚持两种民主形式共同推进、协同发展。