紧急治理中的城市复苏——增长激励与风险控制的双重视角

姚尚建

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

提 要: 城市紧急治理是非常时期的治理中止行为，这一中止行为承认，城市的核心——普通劳动者遭遇了损失。NCP疫情摧毁了城市核心力量，深刻影响了长期作为增长机器的中国城市的健康发展。暂时休克的城市机器同时面临着疫情防控与复工激励两个任务要求:前者从社会风险的研判入手，以社会静止的临时措施防止疫情的蔓延;后者以社会活力的激励入手，修复紧急治理中被部分损害的社会自治性与市场自主性。在疫情防控的中后期，在中央政府的统一部署下，从沿海到内地，不同地区的城市采取了积极而有差异的地方性措施，既尊重“全国一盘棋”的整体性，也显示了我国治理发展的阶段性成果与区域性差异。同时，这一治理转变过程也显示出多目标的地方治理容易造成信息不清、尺度不一、协作困难、末端弱化等不足，这些既是提升城市治理能力的现实基础，也是国家治理发展的困难所在。

一、研究的缘起:城市紧急治理的目标异位

2019 年12 月新型冠状病毒引发肺炎(NCP)，随后疫情席卷全国，并成为世界性的公共卫生事件。2020 年1 月20 日，国家卫生健康委员会发布1 号公告，将新型冠状病毒肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，中国事实上进入国家紧急状态。1月23 日，武汉“封城”，1 月27 日，除神农架林区外，湖北省内12 个地级市、1 个自治州、3 个省直辖县级市全部“封城”。全国各省级政府迅速启动一级响应机制，省际、市际、县际甚至乡村之间的交通系统全部封闭设卡，严防疫情蔓延。这次疫情还迅速成为国际公共卫生事件，1 月31 日，意大利全国进入紧急状态，计划时间持续六个月，十多个城市被封闭;2 月25日，尚无确诊病例的美国旧金山市宣布进入紧急状态;随着疫情的蔓延，2 月28 日，日本北海道宣布进入紧急状态，辖区居民被要求减少外出。

城市紧急状态意味着城市运作的战略停滞，意味着有一个需要优先解决的甚至可能决定城市生死的问题需要迅速解决，为了解决这样的问题，城市将付出巨大代价，这种代价可能是城市的部分失能，也可能是城市的全域性休克。同时需要看到的是，二战以来，全球人口涌入城市的速度加快，城市人口与生产要素的集聚性效应使城市集中了大量的资源与财富，因此，紧急状态下的城市治理需要在城市繁荣与城市安全方面寻找一个妥善的政策平衡点。中国的城市同样面临安全与风险的挑战，但不同于西方的是，中国的城市治理建立在单一制国家与地方城乡合治的双重逻辑之上，这就意味着国家与城市、城市与乡村的差异性一定会体现在城市治理的目标上。当国家进入突发状态时，以中央政府为核心的行政权的扩张势必要求地方服从全国的总体性部署(即“全国一盘棋”)，并对破坏这种总体性部署的地方官员进行惩处。在特殊的情况下，中央政府甚至直接介入地方治理。在NCP 疫情处置中，中央指导组全程驻扎武汉，与武汉市委、湖北省委共同承担了武汉乃至湖北省的疫情防控的领导与管理工作，实现了非常治理中地方与中央的积极合作。

紧急状态下的公共治理多采用“最小损失原则”:“(一)以最快的时间颁布紧急状态法令，确定实行紧急处置的地域范围;(二)在最短的时间内迅速恢复日常法律秩序;(三)在进行紧急处置时，应该舍小益，取大益，特别是当国家、集体和公民个人三者利益发生矛盾时，应遵循先国家、后集体、再个人的原则;(四)对进行紧急处置时不需要侵犯的利益应该予以尊重;(五)最低限度地保护公民自由和经济秩序;(六)对不需要或者是用日常法律手段就能解决的危机，应尽可能通过日常法律手段解决，慎用紧急处置办法。”［1］因此，基于本次疫情的破坏性及其烈度，基于国家事实上已经实施的紧急状态与疫情防范中采用的高于应急治理的法制体系、权力运作、动员机制、权利克减、时空约束等措施，我们把这一非常治理模式定义为紧急治理。

生命权与健康权是基本的人权，为了防止突发事件对这一基本人权的侵犯，各国都建立相应的制度体系。2003 年“非典”疫情之后，我国逐步建立了相对完备的法制体系。截至2007 年，我国颁布的法律规范包括36 部法律，36 部行政法规，55 部部门规章，114 份中央、国务院及部门文件［2］。也正是基于法律规范的完备，我国的城市卫生服务成效明显。一份基于2017 年的城市卫生的社会调查发现，60 岁以上人口对城市医疗卫生最为满意;数据还表明，城市医疗卫生安全总体评价前五名的依次是杭州、上海、拉萨、成都、西宁;政府满意度排名靠前的依次是拉萨、武汉、北京、成都、重庆;反映对政府信心与信任度的指标排名靠前的依次是北京、长沙、拉萨、武汉、成都［3］。在三组较为靠前的明星城市中，本次疫情的主要发生地武汉出现了两次，而老年人口在本次疫情中损害最大。因此，这也给中国的城市治理尤其是公共卫生治理提供了警示。

在美国的公共卫生应急管理体系中，联邦应急署(FEMA)起着积极的作用。此外在公共卫生突发事件应对系统中，美国自上而下建立了三级应对体系，分别是联邦疾病控制与预防系统(CDC)、地区或州医院应急准备系统(HRSA)和地方或城市医疗应急系统(MMRA)三个子系统，其中前两个系统隶属于联邦政府卫生部，第三个系统是地方层面的，通过地方的执法部门、消防部门、医院与公共卫生机构合作，确保公共卫生危机事件的最初48 小时应对，该系统于2003 年加入联邦应急署［4］。在中国应急管理体系中，刚成立不久的应急管理部负责自然灾害与事故灾难类事件的管理，公共卫生类事件仍然属于国家卫生健康委员会，因此从中央层面上尚在构建联动机制;模仿中央层面的卫生行政机关与隶属于卫生行政机关的疾病控制中心(CDC)体制，地方政府也建立了类似的行政管理与监测机构。与美国的CDC 体系相似，中国现有传染病可以通过CDC 传染病直报系统紧急上报，但是这一系统对新型传染病的直报有一定限制，关于传染病的信息共享机制尚未建成。因此从制度层面到技术层面，中国公共卫生应急体系尚处于完善之中，非常遗憾的是，本次武汉NCP 疫情恰好发生在这一过渡时期。

从治理主体的权责关系及管理幅度看，国家与地方治理本身存在目标的差异性，当这种差异性不损害国家治理一致性的时候，国家允许地方政府以治理“行动者”的角色保有自身目标追求;一旦国家进入紧急状态时，国家治理目标的一致性将否定地方治理的目标差异性，并以单一制国家特有的政治特质对地方治理加以规范。也就是说，在中央政府的主导下，地方政府以落实属地责任的方式进行严密管控(即“守土有责”)。在单一制国家中，地方政府的守土有责同样存在着边界，即不得各自为政、自行其是。经过国家强力行动与地方支援，截至3 月12 日，在中国已经造成包括医护人员、社区一线工作者在内的近8万余人确诊、其中3000 余人死亡的巨大代价之后，NCP 疫情蔓延态势在我国国内出现趋缓的形势，而国外确诊人口却高达4 万余人，其中1400 余人死亡，中国又面临海外疫情的倒灌压力。即使面临巨大压力，为了扭转经济下行的颓势，根据国家的统一部署，2月中旬，一些疫情较轻的城市陆续复工，从而使城市治理同时面对疫情防控与复工生产的双重目标与内在张力。

二、紧急治理中的城市增长与机器休克

在我国政府体系中，城市是重要的地方单位，也是近40 年来中国的经济增长极。在市管理县体制实施30 余年之后，我国城市治理逐步完善了城乡合治的制度，并形成一批人口在百万之上，甚至500 万之上的大城市。城市政府本身不仅要面对城市扩张带来的交通、污染、就业、卫生等复杂的公共问题，还要面对长期以来农业社会形成的地方治理思维，由于基础设施和管理水平的欠账，城市的扩张带来的治理脆性日益明显，这种脆性的治理结构一旦遭遇紧急状态，其常态治理的行为模式、政府关系、多重目标就与紧急治理的非常要求存在内部张力。

首先，城市治理的目标差异。作为地方政府，城市治理是国家治理的组成部分，是地方治理的主要形态。“由中央集权向地方分权转型的国家中，地方政府与中央政府之间常常由于地方实力膨胀，出现中央政府单个部门的政策与地方政府政策‘条块冲突’的现象。各区域之间的关系，则以区域利益为基础，突出表现为区域经济联系、合作和冲突等。”［5］在城市内部，城市政府与街区、社群同样存在利益调整的必要。同时，中国城市治理意味着特定行政区域的城市治理与乡村治理的合一，这就是说，城市治理既包括城市工业、城市商业、市政建设、城市公园等城市事务，也包括乡村转型、农业发展、农民增收等乡村事务，还包括城乡空间融合、人口流动、公共交通、社会保障等城乡共有性事务。

“从城市政治现象的发生学来看，城市政治理论的研究广泛涉及与城市空间相关联的社会—经济—政治过程。”［6］在中国省—地—县—乡四级地方政府体系中，城市(镇)是贯穿始终的，其中既有人口超过千万的巨型城市，也有数万人甚至数千人的小型市镇，城市政府既关注宏观的政治事务和经济发展，也关注微观的社区服务与社会建设。在中国快速城市化的进程中，千万个城市逐渐形成，由于不同的资源禀赋与治理传统，城市功能日益分化，不同功能的城市在发展路径选择上各有侧重，总体来看，这种侧重体现了城市从政治中心、经济枢纽到日常空间的路径演变，也体现了中国快速城市化进程诸如经济优先、城乡融合、生活富裕的目标设定。

其次，城市治理的增长激励。1976 年，哈维·莫罗奇(Harvey Molotch)在《城市作为增长机器:走向地方政治经济学》一文中首次提出了“增长机器”的概念，定义以经济增长为导向且持续地主宰着地方政府的利益同盟。在他看来，“增长最明显的迹象是城市区域人口的持续性增长——这一模式的典型特征通常表现为初期的工业扩张、基础产业劳动力增加、零售和批发贸易大规模崛起、更广泛和高强度的土地开发、高人口密度，以及金融活动水平的提升”［7］。虽然城市增长机器理论提出后遭遇众多批评，但是必须承认的是，这一理论部分解释了城市扩张中的土地利益。在21 世纪初，国内很多城市规划领域的学者也一度使用这一理论和城市政体理论解释我国城市化的空间扩张与土地蔓延［8］。

在国内一些城市研究中，增长机器往往为“经营城市”所替代。“政府热衷于经营城市，有两个关键因素:第一个关键因素就是它能给政府带来巨额的收益。那些城市之所以如此热衷于‘改造’‘拆迁’以及‘经营’，就是政府可以从中获取利益和政绩。第二个关键因素就在于它是以‘公共利益’为旗帜。”［9］基于土地收益的城市蔓延给地方带来了巨大政绩，也促进了改革开放以来持续性的地方性增长。城市增长还与中国的分权体制有关，“财政联邦主义”理论认为，中国地方政府的强激励有两个原因:行政分权与财政分权，前者使地方政府拥有相对自主的经济决策权，后者使得地方可以与中央分享财政收入［10］。正是适当的地方分权与财政自主性，使城市政府始终渴望拥有保持增长的政策。

从城市机器到经营城市，城市增长中的政商关系得到充分重视。大量的人口进入城市，带来了住房市场的繁荣，也带来第三产业的快速发展。从房价与人才吸引力的角度，中国的城市又被民间或商业机构划分为一线、二线、三线城市等。在这一基础上，从城市的区域性功能出发，中央政府又对我国城镇体系进行再布局，一批城市被冠以国家中心城市的称号，从而肩负区域协调发展的经济增长极等任务。因此，从全球城市、国家中心城市、区域中心城市到特色城镇，中国的城市增长得到了积极的政策鼓励，城市也在这一背景下重新组织起来，或通过行政区划调整，或通过外部的结盟形成中国区域增长的重要力量。

再次，城市紧急状态中的治理休克。在GB10853－89(机器理论与机构学术语)中，“机器”(machine)的定义是“执行机械运动的装置。用来变换或传递能量、物料与信息”［11］。同样，如果说城市是一部增长机器，那么这部巨型机器的生产过程一定依赖庞大的原材料和能源供给、产品需求、物流供给等诸多环节的协调，但是一旦这部机器进入紧急状态，所有确保机器运作的庞大的生产、运输、销售等环节将全部停滞。同样，正如本文所说，由于城市尤其是国家中心城市承担着区域经济增长极的作用，其一旦停滞，必然拖垮区域经济的增长，而武汉，正是这样的一座城市，它一旦停滞运作，不但意味着武汉市、武汉都市圈运作的停滞，也意味着彼此依赖的、基于众多城市联盟之上的经济网络的崩塌。

芒福德曾用巨型机器来形容国家:“当我使用‘机器体系’这个词时，那是作为一种缩写，指整个技术综合体，或技术体系。这涵盖了工业取得的或新技术所隐含的所有的知识、技能、技巧等，它包括各种形式的工具、仪器、设备、使用设施等，当然也包括通常意义下的机器。”［12］这一部巨型的国家机器体系之中，遍布着作为地方政府的城市。因此，彼此依赖的城市机器的停滞也必然影响着国家治理体系的运作。同时从城市自身来说，单一的城市也是一套复杂的机器体系。疫情暴发约一个月之后，浙江、广东、湖南启动重大突发公共卫生事件一级响应。2020 年1 月23日，拥有千万人口的武汉“封城”，一座休克的巨大城市被阻断了内外交通联系，人们不会想到，这次“封城”至今已经延续近50 天之久。无论是对居住在武汉的市民来说，对一些滞留武汉、被迫寄宿在车站的外来打工者群体来说，还是对那些来武汉看病而不得、离开而不能的人们来说，他们突然发现，这座休克的城市剥夺的不仅仅是便捷的生活，还有起码的作为人的生存条件。伴随着公共医疗等服务供给的不足，这座城市的休克也在催生居民日益增长的不满与怨恨。

三、城市紧急治理的多重目标

城市的休克是城市紧急治理的一种表现形式，同样，城市部分功能的丧失并不是城市紧急治理的后果，而是城市紧急目标达成的前提。由于武汉成为本次NCP 疫情的中心，为了防止疫情的传播，武汉市政府果断中止了城市的运行，为全国性的疫情防控留出了充分的时间，也使武汉这座城市付出了巨大的代价，数千人口的死亡，数万人口的感染，不仅仅意味着这座城市将暂时失去部分竞争力，更包括城市功能的部分甚至永久的丧失。因此，城市紧急治理必然同时伴随着城市功能复苏的要求，而重新启动城市功能则考验着处于紧急状态中的城市政府。

首先，城市增长与多样性激励。在中国，经营城市的理念在多个城市受到了普遍重视。改革开放以来，全国普遍实行市管理县体制，从而使县域经济的发展置身于城市经济发展之中;城市通过行政区划调整进行持续性的空间扩张，为城市规模的增加提供了土地和人口。同时，一些刺激城市增长的全国性政策陆续出台，1998 年，实物分房全面停止，城市住房市场化。因此，正是在一系列的政策组合中，中国的城市经济与城市扩张互为因果，成为40 多年中国经济高速增长的重要引擎。在周黎安看来，这种增长得到上级政府的支持，地方官员的晋升锦标赛不仅仅体现在经济增长上，这种行政治理的模式还“是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP 增长率，也可以是其他可度量的指标”［10］。

对于增长锦标赛的理论解读，众多学者关注到了经济增长对于官员职位晋升的重要意义，其实周黎安也强调了官员晋升还取决于特定阶段的上级政府其他的任务要求。从科学发展到和谐社会，从国家机构的重组到多重风险的防范，国家的中心工作处于动态调整之中，这就意味着官员晋升还有经济增长之外的考核要求。城市治理同样需要多目标的综合，一座良好运转的城市一定不是高楼的聚合，而是基于城市生活的人口、居住、工作、消费等诸多环节的综合。武汉NCP 疫情的发生使城市机器的运作脉络全部清晰起来，我们看到，一座超大城市中，除了那些叹为观止的城市地标，物流、交通、制造、研发、教育、商业等缺一不可。武汉市政府在疫情发生后暴露出来的信息不畅、医疗资源分配不均、社会救助不力、蔬菜供应点集中于大型超市、社会组织建设不足等治理欠账，加重了城市应对疫情的巨大成本。从全国而言，武汉疫情也暴露出来我们一些城市近年来推进的清理“低端”人口、拆迁贸易市场、封闭门面房等政策工具的潜在风险。这些城市风险的叠加最终损害了城市行政团队的声誉，也倒逼中央政府紧急出台宣布诸如降税、扩大就业机会、研究生规模扩招等非常措施。

其次，城市紧急治理的三重目标:防控、解禁与复工。“工业把劳动集中到工厂和城市。”［13］劳动因此成为城市活力的起点。在中国，城市同样集中了大量的劳动人口，并创造出大量的财富。2019 年，我国城镇常住人口84843 万人，占总人口比重(常住人口城镇化率)的60.60%。以消费品零售总额看，2019 年，全年社会消费品零售总额411649 亿元，其中城镇消费品零售额就达到351317 亿元，占比85. 34%［14］。从具体城市经济数据看，长三角、珠三角等地区的城市群始终保持强劲的增长动力。数据显示，2019 年上海市生产总值为38155.32 亿元，继续保持全国领先地位［15］，深圳、广州、杭州、宁波、苏州、南京、无锡等城市追随其后。因此，如果说城市是一部巨型机器，那么这些巨型机器及其组合一定也是中国经济的发动机和发动机组。

城市紧急治理限制了生产部门的活动，禁锢了城市活力，也重创了城市经济网络和全国的经济。调查发现，2 月3 日北京市海淀区饮食业营业收入同比减少80.3%，接待人数同比减少86.93%;2020 年十天春节假期，全国交通发送旅客1.9 亿人，同比减少近73%;除夕到2 月3 日，铁路单日发送旅客人次同比降幅从6.3%扩大到86.1%［16］。甚至作为工业活动的显著指标，2 月份的污染都同比相比下降了约40%［17］。专家预计2020 年第一季度，GDP 增速将下跌1 ～2 个百分点［18］。同时，作为世界第二大经济体，中国城市引擎的关闭给世界经济带来压力，3 月份，随着全球疫情的蔓延，纳斯达克等经济指数迅速下滑，美国及全球股市进入低谷。

在经济数据的背后，是这些经济数据的创造者。在武汉等超大城市机器体系中，NCP 疫情首先摧毁的正是城市机器的核心力量——劳动者。因此从逻辑上看，城市紧急治理就是挽救劳动者，挽救劳动者就是抢救城市机器自身。疫情发生后，全国4 万余医疗工作者到达武汉，而这些医护人员所在的众多医院则无法提供正常的医疗服务，一些医院甚至无法正常门诊，众多的一线工作人员如警察、社区工作者、医护人员放弃假期，参与到紧急治理中，一些人甚至付出了生命的代价。因此在本次全国性的城市紧急治理中，化解疫情和恢复日常秩序并不矛盾。2020 年2 月初，一级响应尚存时，长三角与珠三角地区的城市逐步启动了复苏计划。需要强调的是，作为中国经济最活跃区域，这些城市是在国内疫情缓解，又直面国外疫情输入压力的情况下实施复苏计划的，因此在这充满张力的多重目标下，一些城市企业和城市政府甚至通过直接包车、包机接送工厂工人复工，在外部控制的前提下，从小到大，各辖区内公交系统逐渐恢复，随着人口的导入，城市风险逐渐得到了释放。

四、城市紧急治理的机器重启

如果说人是城市的核心，那么城市治理就是从人出发，为了人的发展而展开的。与2003 年的SARS疫情集中爆发于少数城市不同，本次NCP 疫情快速在全国各类城市蔓延。这也事实上决定了各城市政府无法在疫情彻底消除之后重启经济发动机。在应急响应机制之下，在县际、市际、省际交通全面恢复之后，增长激励与风险控制成为城市政府必须承受的双重压力。同时，除了城市政府，控制疫情的责任开始泛化与下沉，社区、复工的企业和其他组织都成为疫情防控的第一责任人，与城市政府共同承压，而技术、制度与责任分工成为压力化解的重要路径。

首先，技术治理的地方性知识及其推广。风险控制必须伴随着风险评估，而在本地疫情的风险评估中，地方政府再次显示了政策创新的能力。2 月10日，浙江省采用“五色法”评估各县(市、区)疫情风险，即根据各县(市、区)累计确诊病例数、本地病例占比、聚集性疫情、连续3 天无新增确诊病例等指标计算风险，分别用红、橙、黄、蓝、绿五色对应高风险、较高风险、中风险、较低风险、低风险［19］。2 月21 日起，甘肃、辽宁、贵州、云南疫情防控应急响应级别由“省级一级应急响应”调整为“省级三级应急响应”，山西、广东调整为“省级二级应急响应”。此后，江苏、四川、安徽、新疆、广西、内蒙古六省(自治区)也相应将重大突发公共卫生事件一级响应下调。这些风险级别的下调为企业复工提供了外部环境。2 月28 日，国家卫健委主任马晓伟表示，将指导各地依法依规提出动态调整应急响应级别的建议，对湖北、北京等重点地区及全国采取分区分级差异化防控策略［20］。

按照疫情态势对各级行政区进行风险评估与分类管理，是本次NCP 疫情治理中的巨大成就。浙江省的政策探索迅速被中央政府所采纳，中央政府决定对湖北省、北京市以外的地方依据疫情严重程度，以县级为单位划分为低风险地区、中风险地区和高风险地区三类:低风险地区实施外防输入的策略，全面恢复生产生活秩序;中风险地区实施外防输入、内防扩散的策略，尽快有序恢复正常的生产生活秩序;高风险地区实行内防扩散、外防输出、严格管控策略［20］。这一分类法还通过政策学习机制被逐渐细化并使用于更小的行政单位。风险评估之后的复工过程中，居民还需要手持基于大数据和个人信用为基础的实时代码，地方政府以此代码进行管理，对不同类型的居民分别采取自由行动、居家隔离、医学观察等不同的行政措施，居民信息瞒报者将可能受到刑事调查。这些措施在全国推广之后，在追踪感染人群等方面效果显著。随着疫情的缓解，健康码的使用也逐渐统一，在江苏省，随着疫情的缓解，只能在市县使用的各类“健康码”逐渐被江苏全省通行的“苏康码”所取代，并实现与浙江省、安徽省及上海市的互认。

其次，城市机器重启的两种制度塑造。城市规划的视觉美学与功能需要之间长期存在争论，“两种不同的派别之间的关系使人们想到这个比喻:阅兵场上行进的仪仗队与直接和敌人打仗的队伍。第一个例子按照直线画出的各个单元和等级排列所产生的整齐视觉秩序。但是这是一支只能作为展示而做不了任何实际事情的军队。战场上的军队不可能表现出如此整齐的安排”［21］。这样的争论同样适用于我们对于行政组织的理解。在一般的理解上，单一制国家的秩序优先同样是城市治理压倒一切的政治目标，因此从全国风险控制的角度，武汉“封城”这一“仪仗队”式的城市治理是一个必然性的政策决定，也是一个在对武汉市的医疗资源、感染人群、公众情绪一无所知的前提下做出的不得已的决定。

从公共治理的主体和目标多样性来说，战斗队形和仪仗队形不过是城市治理的两种展示方式。一支优秀的城市治理团队，必须既懂得基于单一制国家政治特质的秩序性要求，也要理解基于多元性社会的差异性特点。同时，城市治理是两种制度合作的结果。“一个规范团体行为的制度，应该叫作行政管理制度。一个规范其他社会行为并保障给行为者们提供通过这种规范所开创的机会的制度，应该叫作调节制度。”［22］在疫情防控与复工激励的冲突性制度安排中，在不同城市，不同的治理主体尤其是社区工作者先后发挥了不同的作用。2 月17 日，在疫情中心的武汉市，社区工作者集中进行了连续三天的第二轮拉网式排查，最终摸清了全市的感染者数量，为后来的分类治疗建立了基础;3 月10 日，在疫情缓解的南京市，秦淮区疫情防控指挥部发出倡议书，倡议广大机关干部带头购物消费，并要求区领导一周内消费不少于100 元，以提振市场信心［23］。无论是武汉还是南京，大量的机关工作人员下沉到社区，充实了社区队伍，实现了国家与社会的权力合作，也实现了行政管理与社会调节的制度互构。

再次，城市复苏的目标融合。中国的城市政府是地方治理的主体，基于地方目标的城市治理具有天然的正当性。同时，中国的城市政府又是国家行政体系的组成部分，城市治理是国家治理的组成部分。因此在城市紧急治理中，中央与地方的政府合作就尤为必要，在本次疫情防控中，中央政府根据《突发事件应对法》派出工作指导组进入武汉以及鄂州、荆门等湖北省其他城市，直接领导城市政府的疫情防控，这种通过中央对地方政府强力干预的做法彻底扭转了武汉等城市早期疫情防控的不足。同时，中央政府通过直接拨款支持城市政府的疫情防控，1 月23 日，财政部拨付10 亿元补助资金，用于湖北省疫情防控。截至2020 年2 月24 日，各级财政累计下达1008.7 亿元，统筹用于疫情防控［24］。中央政府还对湖北以外的地区进行了疫情防控的技术指导，截至3 月7 日，国家卫生健康委员会先后六次修订《新型冠状病毒肺炎防控方案》，用以指导全国的疫情防控，实现治疗、出院等管理标准统一［25］。

在罗尔斯看来，“理性的”(the reasonable)和“合理的”(the rational)是一对互补的理念，因此一个民主的社会通常被视为是一个社会合作体系，这种合作包括三个层次的内容:社会合作不同于单纯的社会协调活动，这一活动是由公众所承认的规则和程序来指导的;合作的理念包括公平的合作条款;合作的理念包括参与者的合理利益或善的理念［26］。在城市治理体系中，紧急治理同时意味着治理主体的合作，意味着国家治理与地方治理的融合，意味着国家与社会关系的重构。“公法是命令性和强制性的，只能无条件服从和执行，而私法以意思自治和等价有偿为特征，任何强制和暴力威胁都是违法。”［27］在疫情防控初期，城市政府主要通过交通管制以限制人口进入辖区，但是全面复工之后，城市政府对于疫情的防控责任就需要用工单位和居住的社区共同承担。在东部一些城市，防控与复工的责任配置主要是通过政府管理外围、企业管理厂区、社区自我管理等多层次展开的。当然，本轮的紧急治理不仅暴露出一些地方政府治理能力的不足，也反映出部分公民科学精神、法治素养的欠缺。一些地方政府要求学生集体服用中药以预防疫情，一些来自疫区的居民瞒报行程，东南某市用于集中隔离观察的宾馆突然倒塌等恶性事件，都显示了城市紧急治理的末端能力弱化，这些既加大了疫情防控的成本，也将制约城市复苏的总体进程。

五、结 论

从武汉“封城”开始，我国城市紧急治理中的法制、主体、关系、过程进入一个复杂的互动阶段。疫情防控与复工激励是城市机器系统的例外中止与常态恢复过程，也是城市政府、企业、个体及社会组织的合作过程。依托《突发事件应对法》和《传染病防治法》，在中央政府的行政指导下，全国大大小小的城市陆续进入差异化管理阶段。在疫情暴发的重点城市，中央政府、省级政府全程在场并协调全国力量进行疫情防控，中央政府同时通过对全国进行风险区划分，为城市复苏奠定了基础。依照同样的逻辑，省级政府、市县级政府也对辖区按照不同的层级进行风险划分，采取积极又有区别的复工政策。从疫情防控与复工激励的关系上看，防控从显性的外部行政行为逐渐内化为居民的自觉行动。同时我们需要看到的是，在本次疫情防控中，城市治理不仅仅体现为刚性的诸如《紧急状态法》等法制匮乏，也体现为社会组织与企业组织介入治理的端口不足。这些不足制约了政府、个体与社会在城市紧急治理中的共同介入，增加了行政成本，也容易激发社会不满。因此，城市安全与城市发展是城市治理“硬币”的两面，在城市空间扩张的背后，在积极反思公共治理中的法制衔接的基础上，我们更要关注宣布城市紧急状态的前置条件与过程展开，更要关注城市治理主体的综合素养与城市治理能力的匹配。