丹麦空间规划的理念、发展与启示

唐杭 金川

丹麦位于欧洲北部，由98个市和格陵兰、法罗群岛2个自治领地组成，面积为4.3万平方公里。自20世纪以来，丹麦先后经历了城镇化与战后重建、地区平衡发展、欧洲一体化和新一轮城市化等发展阶段，其空间规划的发展历程与理念，对于我国构建国土空间规划体系具有一定的借鉴意义。

丹麦空间规划体系

目前丹麦空间规划分为国家规划、市级规划和局部规划三级，原大区规划在2007年行政区划改革后被取消。

国家规划。丹麦国家空间规划，实际由国家规划报告、指令等文件支撑。以上文件由丹麦环境部制定，用于确定空间发展的战略安排、政策导向、优先事项、限制要求，以及市级规划的基础框架。

市级规划。根据丹麦《规划法》，除博恩霍姆外的自治市均须制定市级规划，用以确定城市总体结构，并为局部规划提供基础框架。市级规划由城市理事会制定，内容包括：土地利用规划、基础设施建设、公共服务设施安排、休闲娱乐区划定等。

局部规划。局部规划是丹麦空间规划的基石，是市级规划目标的具体化，用以明确土地利用与项目建设方案。局部规划具有较高自由度，但须综合考虑政府、土地拥有者、土地开发者与一般公众的利益诉求。

丹麦空间规划发展历程

20世纪20年代～50年代：空间规划体系的建立与“不平衡的丹麦”。早期丹麦空间规划主要为基于城镇土地利用功能分区的实体规划。1925年，丹麦颁布了第一部《城镇规划法》，明确了城镇规划编制、管理等基本要求。1945年，该法修订版首次提出通过城市发展计划，控制城市扩张。50年代中后期，丹麦在快速城镇化进程中出现了城市边界无序蔓延、工业用地与夏季别墅需求激增等问题。这些问题催生了此后的规划改革。

20世纪60年代～70年代：平等发展与规划体系巩固。丹麦于1962年制定了分区规划，在全国划分城市和工业发展区、环境保护区、夏季住房区和农业生产区 4 类功能区，于1966 年建立了基于城镇居民点模式的城市网络体系。20世纪70年代，丹麦相继发布《城市和乡村地区法》《国家和区域规划法》和《城市规划法》，明确了规划体系的框架控制原则。1975年，丹麦发布第一份国家规划报告，强调要解决经济增长和人口分配不平衡的问题，巩固了平等发展观念。

20世纪80年代至今：多样化发展、环境保护与欧洲一体化。80年代中后期，欧洲地区战略性空间规划开始复苏。在此背景下，丹麦开始强调将环境因素纳入规划决策，并将哥本哈根定位为面向欧洲的中心城市。21世纪初，丹麦国家规划重新对哥本哈根大区、日德兰地区、西兰地区等进行统筹布局。2010年后，丹麦国家规划不再提供综合性发展战略，以支持区域多样化发展。

丹麦空间规划理念

空间规划的创新理念。一是规划体系、职能的革故鼎新。为提升地区发展活力，丹麦取消了大区规划，减少了国家对地方规划的直接干预。通过规划体系与行政职能的扁平化调整，赋予了市级以下规划更高的灵活度。二是规划目标、战略的与时俱进。丹麦空间规划的目标定位，始终与经济社会发展与国家外部环境保持契合。近年丹麦国家规划更多关注欧洲一体化、国家与地区中心建设、环境保护等问题，在基础设施建设、生态保护、水资源保护与能源建设等领域发挥战略引领作用。

空间规划的协调理念。一是注重区域平衡与多样化发展的协调。首先，国家规划体系发挥了重要的区域平衡作用。20世纪60年代起，丹麦空间规划逐渐发展为兼顾平衡与多样化发展的多功能规划，在国家规划中对区域功能定位进行了系统安排。1975年，丹麦在国家规划报告中提出了区域性政策框架，并建立了财政转移支付制度，为区域平衡提供了制度保障。其次，城市网络体系发挥了重要的协调发展作用。1962年，丹麦提出“星城计划”与“大H计划”，系统规划了全国城镇、交通体系。1966年，丹麦基于中央广场理论（CPT）提出城鎮居民点模式，促进了地区协同发展。二是注重不同需求在规划安排中的协调。丹麦历来重视跨部门合作，环境、工业、经济、运输等部门的政策目标得到了有机整合;通过国家中心建设、城市网络化等规划安排，促进国际合作关系构建与地区通勤腹地挖潜;将环境保护与气候变化置于各方话语中心，将议题在规划中得到落实。

空间规划的绿色理念。一是对生态空间保护的高度重视。在国家层面，1991年，丹麦国家规划将海岸带确定为国家生态保护区，并于1994年写入《规划法》;1997年，丹麦将自然和文化遗产保护升级为国家规划目标，并划定了相应的保护区;20世纪90年代，丹麦空间规划就引入了环境影响评估程序。在地方层面，生态保护理念亦得以充分落实，如：哥本哈根大区《五指规划》（2007年）中，明确“指缝地区”严禁建设，将现有农田、林地、河流、荒原与公园等作为绿色开敞空间严格保护。二是对农村土地开发的合理限制。20世纪60年代，丹麦就在全国划定了农业生产区。区内耕地、森林、水域的开发利用，必须获得相应行业许可，并遵循行业法律规定。在市级规划中，通过划定城镇扩张边界，有效保护农村地区的自然资源与田园风貌。

空间规划的开放理念。一是规划空间布局的开放性。随着欧洲一体化的推进，丹麦逐步形成开放式、多元化、网络化空间规划格局。在打破传统行政界线的基础上，赋予特定区域适当的规划安排。如：1997年，哥本哈根大区和厄勒地区被定位为北欧领先城市地区，并与瑞典、德国开展了规划领域的跨国合作。二是规划编制过程的开放性。丹麦空间规划编制中，社会公众可通过多种渠道深度介入。政府与规划机构通过网络公开、社区会议、电子板报等，广泛调动居民参与规划决策。

空间规划的共享理念。一是公共服务与社会资源的共享。国家层面，自20世纪60年代起，丹麦将国家规划作为平衡公共服务与社会资源供给的政策工具。各级城镇居民点的设置，必须为居民获取各类产品和服务尽可能提供便利，并确保供应商有利可图。市级层面，丹麦在市级、局部规划中，引入了社区生活圈、通勤圈的概念。轻轨车站、医院、学校等公共设施选址，必须充分考虑该地区居民通行时间与距离限制。二是城市空间资源的共享。丹麦市级、局部规划中，不再将土地利用限定为单一规划用途，而是允许商业、住宅、办公、娱乐与公共服务设施在时间上、空间上、功能上的复合。

对我国的启示

健全国土空间规划体系，科学界定规划范畴与层级。丹麦建立了“国家—市级—局部”三级规划体系，各级规划目标、内容、程序明确，层次清晰，对我国规划体系建设有借鉴意义：一是为解决各类规划内容重叠、相互矛盾的问题，应当加快建立分级国土空间规划体系，提升国土空间规划的权威性和可操作性。二是在有条件的地方省市，探索不同领域规划深度融合方法，实现自然资源、发改、环境、交通等不同部门政策导向的有机整合。

革新国土空间规划理念，合理确定规划战略与方向。丹麦空间规划充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的理念，体现于：一是规划体系与战略导向并非一成不变，要综合考虑社会经济发展阶段、国际形势变化、生态环境问题等，因势而动，主动革新。二是在规划安排中兼顾平衡与多样化，坚持可持续发展，协调区域发展，促进资源整合。三是更加注重自然资源与生态环境保护，通过生态保护红线划定、海岸带保护等，系统构建生态安全格局。四是坚持推进国家与区域统筹，合理突破传统行政界线，为重点城市群、经济带打造国家级规划或区域规划。五是着重强化国土空间规划对于公共服务与社会资源的统筹配置作用，促进空间资源共享与复合利用，推动国土空间布局优化与城乡协同发展。

完善国土空间规划管理制度，充分落实各方管理职责与权利义务。丹麦空间规划不仅建立了完备的法律制度，且在编制与实施过程中广泛发动公众参与。一是可以在相关法律法规基础上，探索制定国土空间规划法，为建立国土空间规划体系奠定法律基础，明确界定中央与地方规划系统事权与管理职责。二是注重规划编制过程的开放性，对于省级以下规划，充分利用新闻媒体、基层组织，广泛发动社会公众参与规划决策。（摘编自《中国土地》2019年第5期）