承充制度与近代澳门财政管理述论
2020-03-10陈文源
陈文源
鸦片战争以后，由于澳门的政治地位长期悬而未决，澳葡当局以少数族裔管治一个以华人为主的港口城市，面临种种的挑战。而葡人巧妙地接受“承充”这种模式，不仅使财税得以快速增长，而且减少了在殖民管治过程中与华人发生直接的冲突，可以说，承充制度在近代澳门社会转型过程中发挥了独特的作用。也正因为如此，大凡涉及近代澳门经济的论著，均对“承充”有所评述，其中研究最为深入的有胡根《澳门近代博彩业史》、张廷茂《晚清澳门番摊赌博专营研究》、赵利峰《尴尬图存：澳门博彩业的建立、兴起与发展(1847—1911)》、林广志《澳门之魂：晚清澳门华商与华人社会研究》、赵新良《转型时期澳葡政府财政的演变与发展(1844-1888)》等，这些著作对于澳门承充制度的起源、发展以及在澳门近代经贸发展中的表现进行了较为深入的探讨，对深化澳门近代史研究作出了贡献。然而也不难看出，上述著作大多重点讨论承充制度在博彩业与商品贸易中的实施情况，主要揭示“承充”对澳门财政“增收”与华人富商崛起的影响，而对承充制度在市政管理与公共服务方面的作用关注不够，缺乏从宏观视角探讨这一制度对于近代澳门社会治理的影响，因此仍然有更深入探讨的空间。笔者不揣浅陋，谈谈对此问题的再思考。
一、澳门实施承充制度的缘起
承充制度是指政府在事先约定的基础上，通过竞投的方式将某些商贸、娱乐、服务项目的经办权授予承办人。关于澳门实施承充制度的缘起，有学者认为是1847年澳葡当局为获得稳定的财政收入而引进的全新的经济制度。这种提法很值得商榷。“承充“一词较早出现在宋代《景定建康志》卷41《田赋志二》，所谓“名之曰承充而未尝任责者有之，名之曰宜充而家业已罄者有之”。起初或许更强调“承担”“负责”之义，但后来逐渐发展为具有契约精神的“承包”之意，具有一定的排他性质，并得到律法的保护。如《明会典》卷135《刑部十·私充牙行埠头》规定：“凡城市乡村诸色牙行及船埠头，并选有抵业人户充应，官给印信文簿，附写客商舡户住贯、姓名、路引字号、物货数目，每月赴官查照。私充者杖六十，所得牙钱入官；官牙埠头容隐者笞五十，革去。”考察古代中国经贸活动中，从盐引制度到行商制度，均具有垄断性经营的意涵。据清朝广州十三行的相关规则，广东政府招商承充由官府特许经营对外贸易业务，规定外国商人必须按商货类型，分别至相应商行投行买卖。而商行则负责到粤海关缴纳进出口船钞与货税，并且代理官府和外商的交涉事宜。而从澳门葡人经营贸易的传统来看，垄断性经营也有迹可寻。在澳门开埠前后，葡人在远东的贸易即进行了王室专营制度，并将专营权有条件地赐予贵族或有军功者承办。在16世纪末、17世纪初，部分获得航线专营权者也曾以竞投的方式，将其承包给澳门的富商经营。马六甲被荷兰控制以后，葡人也曾对东南亚檀香木等个别高利润商品进行专营。可以肯定，承充专营在葡人、华人的传统经济活动中并不罕见。因此，也有学者认为，澳门承充制度，既与古代葡萄牙人在进行海外殖民贸易过程中形成的专营垄断传统一脉相承，也深受清朝垄断对外贸易的广州贸易体制及其行商制度的影响。
澳葡当局在宣布“自由港”政策后，仍然选择具有垄断性的“承充”经营方式，有其独特的社会背景。1845年11月30日，葡萄牙政府为了对澳门实行殖民统治，擅自宣布澳门为“自由港”，之后裁撤海关，取消关税。为了适应澳门社会转型的要求，澳葡当局必须建立新的财税制度。1846年1月，澳门总督彼亚度(José Gregório Pegado)指令议事公局进行人口登记，责令所有基督徒、葡萄牙人以及外国人缴纳地产什一税及公钞代替以前的关税收入，以满足公共资金需求。但是这一行政指令收效甚微。同年4月21日，亚马留(Joao Ferreira do Amaral)出任澳门总督，被赋予“彻底改革传统上被认为是澳门经济生活支柱的体系”，其主要任务是“为当地的税务部门带去适应澳门近来新变化的指令”。因此，他上任后，即刻着手建构政府财政的新体制，7月17日正式颁布《税收法案》，以法令的形式规范居澳人士的纳税义务。这种做法几乎受到所有的居澳华人与部分葡人(包括议事会成员)的反对。7月20日，66名葡人联名上书，请求废除《税收法案》，恢复关税，减轻居民负担。8月22日，又有部分居澳葡人上书葡萄牙女王，请求撤销1845年颁布的《澳门贸易章程》，恢复澳门海关设置，以抵制新的财税法案。但这些请求均遭受葡萄牙政府拒绝，相反葡萄牙政府还要求澳葡当局坚持执行相关法令。据《澳门的中国海关》记载：“澳门居民为了不给自己的家庭和企业加重负担，居民们对税收总是抗争不止。”更有甚者，1846年10月8日，进泊澳门的华人船主为抗拒当局的船舶税，进行武装抗争。虽然澳葡当局实施武力镇压，很快平息了此次事件，但是在葡萄牙政府试图将澳门殖民化过程中发生这样的社会动乱事件是前所未有，兼之清朝广东政府对澳门政策采取强硬态度。在这种情势下，有华商愿意承揽相关业务，一方面为落实新税法找到一个突破口，另一方面又可以避免政府在征税过程中与市民接触，减少社会冲突的可能性。澳葡当局巧妙地以最难控制的日常消费品作为试点，1848年初即实行猪肉、牛肉的承充专营。
在考察近代澳门实行承充制度的早期资料时，一些细节资料令笔者特别关注，一是《澳门宪报》1888年3月21日第11号附报公布“1887—1888年度澳门帝汶省财政收入预算表”中，在“中式彩票”专营项目下注明：“应华人的请求，于1847年1月，由澳葡总督批准设置。”二是“自实行专营权以来番摊招投成交价格表”中，明确1849年、1850年番摊专营权以非竞投方式，由澳门总督直接授权华人经营，1851年后才以公开竞投的方式发放专营权。从这些讯息中可以进行合理的推断，近代澳葡当局实施承充专营的方式，极可能是经由华商建议，澳葡当局考虑到当时的社会环境而决定采纳这种有悖自由原则的经营模式。
1849年3月5日，亚马留强行封闭粤海关澳门关部行台，驱逐清朝官员与员丁，广东政府则采取反制措施，鼓励驻澳的福、潮 、嘉各栈商迁移黄埔港。粤澳政府的对抗行动加剧殖民政府与华人社会的对立情绪，社会秩序动荡不安。为应对这场危机，澳葡当局扩大承充专营的范围，将番摊、鸦片、食盐、鱼栏生意等项目发包给华人经营，如此，不仅可以确保新税法案的实施与业务扩展，增加政府的财税收入，同时也能在一定程度上吸引部分华商留守澳门。
二、承充制度的发展与完善
1848年2月9日，亚马留总督首次在《澳门宪报》刊登猪肉、牛肉承充公告，以及附载相关的合同条款与肉品售价表。这标志着澳葡当局在新型社会形态下开始采取独特的财政管理模式。随后，承充的项目逐渐增加，1849年开始招人承投白鸽票，1951年又增加了盐与鸦片熟膏等。
从现在掌握的档案资料来看，早期主要由公物会所授权的理事官主理竞投承充的相关事宜，竞投程序较为简单。首先是政府在《宪报》刊登公告，公告内容包括承充项目、承办项目的规则、竞投的时间与地点、竞价方式等；其次是以明喊方式，由“出高价并遵规条者”，准其承充。据早期承充合同的档案显示，承充合同的内容大致可归纳为以下七个方面：
1.项目经营的空间区域。一般情况澳门半岛与离岛分别承充。
2.项目经营的期限。早期大多以一年为限，后来展限为两年或更长。
3.承充规银的支付方式与保障。一般半年预付一次，也有按月或季度预付。但均必须有“殷实之担保人”。
4.项目经营的价格约定。一般按政府的指导价执行，也有规定“随行就市”。
5.承充人的权利及义务。一方面，承充人享有垄断性的经营，另一方面承充人必须保证按照合同规定提供社会服务。
6.政府对于侵害承充人利益的行为，视情节的严重程度给予“罚款”甚至“监禁”的处罚。
总的来说，承充制度的试行并没有太多的波折，相反，承充专营竞价有明显的提升，其对财政的贡献相当明显。如猪肉承充价在1847—1848年度为720两白银，至1848—1849年度提高为1 821两，增长2.5倍。牛肉在1847—1848年度仅为167两白银，至1848—1849年度提高为671两，增长4倍之多。这些成功使澳葡当局更有信心扩大承充制度的适用范围。19世纪50年代以后，随着承充专营项目的增加，竞投价格的快速提高，承充专营权收入在政府财政收入中的占比越来越突出(参见表1)。
表1 1850—1863年度澳葡当局承充收入与财政总收入比较表(24)本表依据赵新良《转型时期澳葡政府财政的演变和发展(1844—1888)》表3-30“澳门省公共财政收入比较表(1850—1863年度)”统计而成。 (单位：帕塔卡)
澳葡当局实施承充制度之所以获得如此大的成功，也有其特殊的社会背景。葡萄牙档案馆所藏《一八七○年届议会立法会提交的海事及海外部部长的报告》认为，19世纪50年代，两广地区大规模的、持续的社会动乱，“为澳门带来了资金与就业”。随后中英、中法之间爆发了第二次鸦片战争，“为澳门城带来了更多的人员及现金，人口从三万五千人激增到八万人。收入从五万升至二十五万。”加以“猪仔”买卖的盛行，“不仅为它带来了大量的资金，而且刺激了财务部门拍卖的专营化的价格。”
经过二十年的实践，承充专营为澳葡当局的财政收入带来持续的、快速的增长。进入19世纪70年代后，承充制度的发展更加全面与完善。一方面，“承充”的范围得到较大的拓展，不仅继续应用于营利性的商业经营，而且更广泛地拓展到政府的社会治理层面，诸如市政建设、公共服务、规银征收、政府物资的采办等，澳葡当局以发包的形式将这些业务由个人或机构承揽，使政府以较少的财政支出实现社会治理。另一方面，承充竞投的规则也进一步规范。1876年5月20日，澳葡当局公物会公布《竞投总则》，规定了竞投人的资格审定、担保人与物的有效性审查、担保物的处理方式等。通过以法规形式规范竞投的程序，确保竞投公正、有效，也从根本上保障政府财政收入的增长与支出的合理性。
1877年番摊经营权竞投确定后，8月13日，澳葡当局在《宪报》刊出公告，取消了这一次竞投结果，并以领牌经营代替承充专营，称“自9月12日起，本殖民地番摊赌馆及纸牌馆规银之征收，不再以专营权竞投方式进行。”“任何人皆可在公物会规定的地点并按照公物会所订章程开设番摊赌馆和纸牌馆。”这是澳门实行承充专营以来影响最大的事件，究其原因，本年番摊的竞投价相较上年度减少三分之一，倒退回十年前的水平，这与澳门的经济发展状况极不相称。政府怀疑有大财团操控“围标”，《第77号总督训令》称：“那些独能凭借自己的意志利用垄断的大资本家施展计策的结果，那些势力雄厚的资本家极力施展计策迫使其他竞投者放弃，将他们排斥出去，从而获得了自己的专营权。”番摊实行领牌经营后，实际上并没有影响其他项目的承充经营。但是，澳葡当局实施番摊领牌经营后，并没有达到预期的效果。经过三年的实践，公物会官员认为“照旧领牌不如承充竞取增益更多”，于是，1880年，澳葡当局决定恢复对番摊的承充专营。但为避免1877年“围标”事件再次发生，澳葡当局对于大宗生意承充权的最终竞价确定方式进行修订，如1881年竞投围姓生意时规定：“如有出价至高、未合本公会宪意者，即权宜不准其承充亦得。”也就是说，竞价的结果不仅是最高价，而且必须让公物会认为符合市场预期，才准予承充。
1887年，中葡签订《和好通商条约》，确立葡萄牙对澳门享有“永居管理”的权利，葡萄牙政府对澳门行政体制进行较大程度的改革，其中财政权改革至为重要。1888年12月20日，葡萄牙政府颁令撤销澳门公物会，设立“国课衙门”(Repartição de Fazenda Provincial)，直接隶属于海事及海外部，并受澳门总督直接监督。1889年起大宗生意项目的专营权必须经由葡国中央政府核准。为规范澳门地扪省税收专营承充程序，1891年，葡国王室敕令，要求澳门成立一个专门委员会，监督竞投过程与最终签订合同，该委员会由总督任主席，成员有律政司、督理国课官。
为了更全面地掌控澳门的财政，1901年10月3日，葡萄牙王室透过海事与海外部颁布《海外省国课管理总章程》，其中第六章《论竞投承充国课》，主要分两条进行论述。第156条规定“竞投委员会”的组织构成与职责。第157条共分14款，主要内容包括：第一，竞投项目公示事项必须完整，如日期、时间、地点；标书的担保要求；承充的条件与条款；合同担保银与期限；标书格式及提交标书的时限。并特别声明：“如果标书没有按照既定规则书写，或者竞投人在准予承充后拒绝完成担保签约程序，则其压票银归国课所有。” 第二，竞投日期订在“现行合同期满前6个月”。第三，竞投底价的确定方式与喊价形式(暗票、明喊)的选用。第四，开标程序与出标后合同签订的相关手续。最终合同应由“竞投委员会成员、承充人和证人签字画押”。第五，关于担保银或担保物的合法性与有效性的审查程序。其中有一款内容是对习惯做法进行了明显的修订，此次章程特别规定“国课承充合同不接受保人担保”。第六，规定竞投项目流标之后再竞投的处理方式。一般情况，在公告后三十天以明喊方式再次竞投，“如所出至高价合意即准承充”。如第二次竞投仍然不成功，只要有意承充者出价，总督认为“合宜”，即可准予承充。可以说，此次有关竞投规则的修订，乃是以往经验的集大成者，首先，它使项目竞投的管理更为规范，保证项目合同的有效性、合法性；其次，最大限度地保障殖民政府的财政收入。
澳门承充制度之所以成功，除了当时特殊的社会环境外，另有一个不为人所注意的重要因素就是，澳葡当局将所有的承充合同视为政府“则例”，任何公共机构与个人不得违反。早在1869年12月1日，葡萄牙王室即颁布敕令规定，只要王室政府没有下达相反的命令，“该公物会所签立的合同条款对所有的人具有法律的强制性”。1884年，议事公局向各闱姓馆额外征收“公局公钞”，承充人向公物会控诉。公物会调查后认定，议事公局向承充人抽饷违犯“国例”，最终“饬令议事公局将向各闱姓馆抽收公钞之定款销废”。此后，议事公局反复争取，于1889年5月，澳门公会才做出裁决，同意在番摊、猪肉承充规银中抽税2%，“用于市政组织发展公共教育”。但这一规定必须作为竞投条件向投标者说明，并成为承充合同的条款之一。随后，这一竞投条件也逐步适用于鱼栏、盐货、白鸽票、鸦片熟膏、火水，料半酒、火药硝磺等项目。
在处理各种承充纠纷中，合同条款成为裁决依据。1878年，鸦片烟膏承充人向华政衙门指控有人未经许可私自出售鸦片熟膏，但理事官纳萨雷特(José Julio dos Santos Nazareth)拒不依约处罚。为此，澳门总督、按察司与华政衙门理事官发生了激烈的争论，并将案件上诉至里斯本。最后葡萄牙王室做出最终裁决，认为“凡公物会酌定事宜，理事官应行遵照。乃该理事官越分擅将公物会酌定事宜检核合例与否，此更属非其所宜，该理事官未有奉命上居公物会之职。又查估议国课例载，准承充熟洋烟在案，自应设法保护以资成事，而该理事官不允办理，实违估议国课之例。”并给予理事官纳萨雷特撤职停俸的处分。然而，此事之后，理事官违例裁示的情况仍时有发生，激起众多承充人的不满。1882年，承充人冯成、何桂、陈六、何德昌、黎才、林含莲、胡衮臣、卢九、何连旺等联名上禀公物会，控诉“遇有人违犯承充合同各款”，而华政衙门理事官的处理“屡次阻碍承充之益”。为此，澳门总督专门颁布章程，规定：“凡有公物会所立承充合同，并国家规饷之合同，所有禁止各款，并定刑定罚各款，倘有关涉外人，应在本澳宪报颁行。”以立法的形式保障承充合同的权威性。在澳葡当局看来，所有承充合同乃依照国家律法而签订的契约，理当得到法律的保护，任何机构与个人不得以任何借口予以侵蚀。
三、承充专营与澳葡当局的财政管理
葡萄牙政府宣布在澳门实行“自由港”政策以后，关税取消，澳葡当局的财政生态面临重大的转型。为了适应新的形势，澳葡当局制定了新的税收法则，以什一税及其他附加税代替原有的关税，却普遍遭受市民的抗拒。1848年，澳葡当局为了落实新税法，首先以市民日常消费品猪肉、牛肉为突破口，实行承充专营。猪肉、牛肉乃市民日常消费品，商贩均是小本经营，流通渠道多元，流动性强，政府征税较为困难。澳葡当局通过承充专营的模式，委托熟悉业务的华商统一经营，既可保障政府的财税收入，又能稳定市场秩序，这对转型时期的澳门社会治理起了积极的作用。1849年，粤澳政府交恶，澳门华商动态不甚明朗，澳葡当局将专营项目逐渐扩展，将与华人生活、习俗密切相关的白鸽票、盐货与鸦片熟膏等项目竞投出让经营权，这不但可以吸引部分华商留守澳门，也能扩大政府财政税基，深化新税制的推广，为政府财政转型打下稳固的基础。
由于葡萄牙国力衰弱，澳门的政治地位迟迟无法确定，澳葡当局缺乏合法性与权威性，因此，仅靠少数的葡人管治一个以华人为主的社会，确实不易。在这种情况下，澳葡当局通过承充专营的模式，以代理人管理复杂的华人社会，从而达到“以华治华”的目的，这是无奈的，却是有效的选择。19世纪50年代，中国内地政治动荡，大量移民携资迁徙澳门，推高了承充专营权的竞价，也为澳葡当局财税“增收”提供机遇，澳葡当局也适时地将承充专营推广至大多商业活动中。至19世纪80年代后，几乎所有澳门的具备一定规模的商贸、娱乐活动均实行承充专营，如白鸽票、番摊、闱姓、山票、鸦片、鱼栏、牡蛎养殖、火水、硝磺、料半酒、东洋车等。因此，承充专营的收入一直占政府财政年度总收入的大多数(参见表2)。
表2 1872—1873年度至1892—1893年度承充收入与政府财政总收入比较表(37)本表据“1872—1873年度至1885—1886年度澳门国课专营承充收入”“1872—1873年度至1884—1885年度澳门国课非专营承充项目收入表”“1886—1887年度至1892—1893年度澳门实征岁入统计表”三表综合整理而成。参见张廷茂：《晚清澳门番摊赌博澳门专营研究》“文献辑录43、44、51”，第183—184、186、195—196页。(单位：厘士)
鉴于澳门社会治理生态的特殊性以及承充专营的便利性，澳葡当局的财政部门不仅在营收性项目上实行承充专营，还将这一管理模式推广至政府经常性开支项目，如市政建设、政府物资采办、公共服务领域等，保证政府以较合理的支出进行必要的公共建设，并为社会提供日常的服务。
在市政建设方面。早在1871年即将西洋坟地修建工程以竞投的方式判给“取价至底者”承办。1872年又将城市绿化工程判给华人柯亚恩承办，要求“在澳内自关闸至妈阁止所有山上山下各处”，种植松树30 000棵。此后诸如兵营、炮台、教堂、街市、城市道路、排水沟渠等的修建与维护，均以同样的方式判给承包商承办。
在政府采购方面。从19世纪70年代初起，澳葡当局各部门将几乎所需的所有物资发包给承办商。这些物资大的如防务的舰船、军火，小的如办公所需的笔、墨、扫把等。兹从《澳门宪报》中摘录几则告示，以观其大概。如1879年为巡捕兵配备武装，“招人承办英国砵铎转动对面笑枪(British Bull-dog)三百枝”。又如1879年3月8日，管理军器公物公所官马的士奉公物会指示，招人承办的物资就有：“阻旗绳、生菜油、泻油、木油、吧麻油、机器所用棉花、笔嘴、西洋旗、高身及矮身木桶、牛生油、煤炭油、草绳、麻绳仔、咖地肥(Cardiff)煤炭、装垃圾大小竹箩、马脚铁钉、白灰、玻璃杯、木桶仔、帆线、马甲铁、沙鱼皮、粗帆布、蜡青绳、胡麻油、纸煤、火水、更香、唐纸、来路(Eupopa)纸、白铁杓、担杆、幼火药、粗火药、快木来路桨、唐桨、明咓喇(Bengala)番榄、墨水、灯芯、绵绳、来路(Eupopa)擦刀砖、黑色油、白色油、绿色油、鱼油烛、揶皮扫、竹扫。”1880年5月15日招人承接“所用燃街灯之件物”，计有“木灯柱壹百条、柱上横铁五十条、灯八十个、灯心管一千五百个、玻璃镶铜嘴油管八十个”。1896年6月20日“招人明投承办本澳各兵卡、兵房，各绿衣营、各炮台、各营监房、驿务馆、电报馆、德律风馆、白鸽巢花园内屋、犯人监房、二龙喉兵营所用之山水、井水，以一年为期”。可以说，当时政府所需的所有物资，均是通过招投程序由商人代办。
在公共服务方面，现于财政厅档案中找到最早的公共服务承包合同是，1871年起澳门市政管理部门招人承充“澳门城厢内外各处街灯”的维护与夜间点燃服务。此外，澳葡当局机关、教堂与兵营的夜间照明均以承充方式，由承包商承揽。1872年澳葡当局又开始将城市垃圾处理、公厕管理以及粪料收贮与外运等城市卫生服务让华人沈亚洪承充。后来将垃圾处理、公厕管理以及粪料收贮与外运等服务分包出投，以一年或三年为期。1881年9月17日大西洋澳门管理育婴堂公会招人承办“育婴堂属下圣辣法厄尔(S. Raphael)医院内病人食物及供圣人辣匝绿(S. Lazaro)疯院内疯人食物”。此外，兵营士兵、监狱犯人之伙食，大多也是由承包商承办。
在这些市政建设与公共服务项目承投中，政府部门在承投章程中明确承充项目所要达到的规格与品质，同时大多以出价至低者准予承充，使得政府能以较少的支出，维持较好的社会服务。值得注意的是，在垃圾处理、公厕管理以及粪料收贮与外运等服务中，政府不仅无需任何财政投入，而且每年还有一定的规银收入，如1872年沈亚洪承充澳门的垃圾、粪料处理与公厕管理，依照合同，必须每年支付承充规银4080元。
此外，从现存档案来看，澳葡当局还曾将部分市政管理权以承充方式出投。19世纪70年代初，由于日用消费品如牛肉、猪肉、盐货、鲜鱼生意的垄断经营弊端明显，为市民所诟病，澳葡当局不得不改变管理规则，对上述商品实行自由买卖，无须领牌，但政府将征收规银的事务招人承办，个体经营者必须向承充人缴纳一定数额的规银。又如，政府于1899年将雀仔园街市公局的卖菜亭暗票出投，“招人承充抽收租银”。诸如此类，澳葡当局把一些需要投入较多人力财力、收益不高而且容易与华人产生摩擦的市政管理权，以承充的方式由华人代理，以减少族群的冲突。由上可知，承充制度不仅确保了澳葡当局新税法得以落实，而且在财政管理上发挥了积极的作用。
四、澳门承充制度的社会影响与评介
近代澳葡当局实施承充制度，起初只是为了解决市民对新税制的抗拒问题，主要在商贸与娱乐经营活动中实施，后来发展到政府社会治理的诸多方面，对近代澳门的财政管理产生了深远的影响。可以肯定，澳葡当局通过承充代理人的方式，对于推动澳门新税制的落实，以及促使澳门财政制度的转型，无疑是积极有效的。但是，长期以来学界将澳门的承充制度仅仅理解为经济活动中的“包税制”，认为其阻碍了澳门的贸易发展与繁荣，因此，多持负面的评价。
毫无疑问，垄断式经营与自由贸易之精神背道而驰，承充制度对澳门商贸活动所产生的负面影响，早在19世纪60年代末已经显现，一方面在一定程度上削弱了商业竞争力，另一方面承充者的不良行为引发社会的不满情绪。当时澳葡当局为了响应市民的诉求，不得不改变猪肉、牛肉、盐货等民生消费商品的承充经营方式，恢复个体自由买卖，只是将“收纳规银”的行政业务招人承充。1878年番摊招投过程中遭遇“围标”事件，使政府财政蒙受较大损失，澳葡当局深刻感受到承充代理人的消极影响，一度取消了这一承充项目。但承充制度的高效与便利对澳门的财政与社会管理影响很大，三年后，澳葡当局不得不恢复番摊的承充经营模式，而且不断增加承充项目，如煤油、火药、料半酒等。在一些表征来看，这一制度严重地损害了澳门的进出口贸易，如拱北海关的贸易报告称：“1894年澳门实行煤油专卖，使得华船的进出口货运量剧减，严重损害澳门的繁荣。” 同年因火药招商承充，“价贵于往昔不止十分之一，各工获利较少，相率去而之他，即发卖爆竹之巨店亦迁往内地”。1904年，澳门华商群体向澳葡当局提交陈情书，称“澳门凡大帮生意，悉属招人承充垄断，以致别项生意年年渐觉衰疲，而从前在澳开设之各铺店，现大半迁往别埠贸易，乃缘省垣、香港二埠所有生意向无承充，以故各商趋之若鹜”。“至于日用所需之物，尤不可令人承充，一经独承，不惟客商旅于澳者日见其少，而澳内银钱亦觉短绌。”拱北关税务司柯而乐(Francis A. Carl)曾评论说，专卖制度“压制竞争这一贸易之魂。”因此，有学者认为，在导致近代澳门贸易地位下降的各项内因当中，最不引人注意却又最为关键的因素是，澳葡当局呆板惰滞的治澳作风，“使得进入近代的澳门贸易仍然局限在包税专卖制度的窠臼之中，以致始终未能借助西方资本主义的自由竞争精神，焕发出飞跃发展的竞争活力。”
诚然，承充制度对近代澳门商品贸易产生了一定的消极影响，但是，将近代澳门贸易衰落的主要原因归咎于承充制度，却是值得商榷的。第一，从自然条件来看，邻近的香港有天然的深水港，可以停泊大型的商舶，而近代澳门航道滞塞严重，浚河工程因粤澳政府的争拗无法进行，影响了大型商舶进出，澳门的大宗商品必须经由香港转口分销而来，其传统的转口贸易优势已经荡然无存。第二，历史上澳门贸易之繁荣乃得益于中国王朝的海禁政策，只要中国王朝对外政策稍加开放，澳门贸易即受严重的冲击。1757年，清政府曾试图将澳门作为外商贸易的集散地，但葡方因国力衰弱，担心澳门会被其他列强所把控，故而“短视”地予以拒绝，清政府不得不向其他外商开放黄埔港。从那时起，澳门只是作为广州港的辅助外港而存在，其对外贸易再也没有复兴的迹象。第三，中葡关于澳门地位的谈判持续20余年；和约签订后界址纷争不断，粤澳政府的对抗始终没有解决，而澳门经济形势之好坏很大程度上受制于广东地方政府的政策，可以说，近代澳门贸易的政治生态并不理想。第四，澳葡政府通过承充制度使得财政“增收”与“节支”均达到良好状态，财政盈余持续增长，但是澳葡政府将这些盈余的大部分上缴中央政府，只有“百分之一划归澳门市政厅”，使得澳门贸易的相关配套设施严重滞后。相反，香港开埠后经过二三十年的建设，香港的贸易生态链日益成熟，商人前往香港贸易更加便利。因此，无论从自然条件，还是营商环境，澳门均无法与邻近的香港相比，即使实行自由贸易，恐怕也难以重现昔日繁荣的景象。
澳葡当局在宣布自由贸易政策以后，又选择承充制度这一种管理模式，除了特殊的政治生态外，在社会结构方面，鸦片战争以后，居澳华人人口占据绝大多数，因观念与习俗的差异，葡人以少数族裔管治一个华人社会，在没有获得完全的主权与治权的情况下，实属不易。葡方通过规则的约定，授权代理人对经贸、娱乐以及公共事务进行管理，这在一定程度上将华葡族群之间的潜在矛盾转为华人内部消解。历史已经证明这种治理模式是最有效、最便利的，至少近代澳门没有发生过激烈的社会动荡。
从各类招投承充项目章程可以看出，澳葡当局在规范合同的内容时，不仅考虑政府财税收支、承充商的合理利润，还兼顾社会商业伦理，对承充项目的质量与溢价有明确的规定。通过更深层次的思考，笔者认为，社会对承充制度的反对，并非完全是反对承充制度的本身，而是在较大的程度上反对政府的新税制。因为在1845年前，澳葡政府的财政来源主要是关税，不存在什一税及其他附加税。自由港政策实施以后，葡萄牙政府为加强澳门的殖民统治，必须建立健全的社会治理体系，新的财税制度势在必行，这必然增加市民的生活与经营成本。1846年船主武装抗争与1892年全澳罢市事件，其矛头均直指新税制。其中1892年因料半酒招投承充而引发的罢市事件，其声势之大，“为澳门开埠三百多年来所未有”，究其起因，关键在于“盛传从此以后，所有生活必需品均需一一征税”。这对商贩与市民来说都将是一种压力，从而引发全社会的强烈反响。因此，与其说市民反对承充制度，不如说是反对新税制更为贴切。
回顾近代澳门历史，葡裔人口不足10%，却管理一个复杂的华人社会，澳葡当局在地缘政治上并不占优，能确保澳门社会基本没有较大的动荡，笔者以为，承充制度的作用应该得到公允的评介。首先，承充制度的实施，使澳门殖民政府的财政转型得以逐步实现，在“增收”与“节支”两个方面均获得较大的成功，确保政府的财政能稳健地发展，以支持殖民政府的正常运作。其次，通过这套制度，澳葡当局扮演社会管理规则的制订者、监督者的角色，而承充人则负责具体事务的经营与管理。政府通过合同的约定，规范与监督承充人的行为，维护社会基本秩序，从某种意义上可以说是一种殖民体制下的华葡共治。它可以减少殖民政府与居澳华人的直接接触，压低殖民统治者与当地百姓冲突的可能性。更为重要的是，通过这种制度，建立起“小政府”管理“大社会”的管治模式。
如上所述，在近代自由思潮日趋盛行的情况下，澳葡当局在特殊的政治、社会生态中实行承充制度，乃是无奈的选择，它对澳门的商贸发展有一定的消极影响，但考虑到近代澳门的政治与现实，不能不说，这是澳门得以持续发展的最合适的治理模式。
