就业创业资金使用效益评析及对策研究

周建霞，米 青，石翠仙

(1.河北省委党校(河北行政学院) 经济学教研部，河北 石家庄 050061；2.河北省委党校(河北行政学院) 公共管理教研部，河北 石家庄 050031)

改革开放40年来，我国经济长期保持平稳增速，社会内生动力产生大量就业岗位，开放型经济模式下形成的一系列重大区域发展战略，也提供了广阔的就业创业机会和发展空间。十八大以来，政府坚持创新发展和深化放管服改革，更加激发了市场活力，创业带动了大量就业机会，各类市场创业主体总量已超过1亿户[1]。然而，2018年受美国贸易摩擦影响，经济增速开始有所下滑，就业创业受到影响，宏观调控首次提出“稳就业”政策；2020年受新冠疫情影响就业创业受到抑制，政府做出“优先稳就业”部署。各级政府和部门也积极响应，针对不同群体就业创业推出各种政策，有效解决了就业创业中的各种难题。当前，我国推动就业创业财政资金，主要是“就业补助”支出，“稳就业”就是稳民生保发展，在就业创业环境及自身发展面临新挑战下，有必要对历年就业创业资金使用情况做一些总量、结构和相关性等评析，找问题提对策，起到社会托底基础支撑和推动就业创业市场发展及促就业的宏观调控作用，具有现实价值。

一、就业创业资金使用效益的评析

就业创业资金使用，属一般公共预算专项资金支出，在“全国一般公共预算支出”列表“八、社会保障和就业支出”下“就业补助”列示，本文取2000年至2019年“就业补助”资金数据，调整合并相近项目后如表1项目栏，对10年内的“就业补助”资金使用效益情况作分析(1)资料来源：中国政府网.《就业补助资金管理办法》财社(2017)164号．http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5271752.htm．。

(一)资金使用总量趋势下降

(1)就业补助资金总量和幅度总体趋势下降。10年间就业补助资金使用有升有降，总量增幅不大，由2010年624.94亿元，到2019年916.17亿元，总增长46.60%。增幅来说，2010年后一直在减少，2017年后有所回升，也没有达到之前的量(见表1)。(2)就业补助资金占“一般公共预算比”和“社保和就业支出合计比”较小且呈下降趋势。就业补助占社会保障和就业支出合计比从2010年6.84%，下降到2019年3.12%，增长比下降54.39%。就业补助占一般公共预算比也从2010年0.70%，下降到2019年0.38%，下降45.71%(见图1)。

表1 2010—2019年就业创业资金使用情况 单位：亿元

以上问题的主要原因，一是10年经济内生增长推动就业稳定，政府无需投入更多增量资金。2018年，受中美贸易摩擦影响，就业补助资金量有所增加，因就业指数滞后性反映，增幅反而低于2017年。2019年资金总额增长不少，增幅更是明显提高，说明就业压力有所增加。二是社会保障占比高，近97%(决预算报告计算)，人口老龄化造成未来社会保障支出和公共服务均等化等财政支出渐增，财政收入增幅若不能维持目前情况，就业补助资金自然会减少。两项大支出，影响着就业补助资金占比不一定能够维持现有状态。

资料来源：依据财政部2010—2019年“全国一般公共预算支出决算表”整理。

(二)内部资金使用集中且效益不高

(1)内部资金使用较集中。10年间就业创业使用集中在三项，占比80%多。首先，“社会保险补贴”和“公益性岗位补贴”，2019年两项占总支出33.43%。其次，“其他就业补助支出”，虽然细目不详细，但资金总额占就业补助比逐年上升，2016年后已超过50%，总量上挤占了八项常规就业补助资金支出；“就业创业服务补贴”和“职业培训补贴”两项，占总支出约9.51%，其他四项占比很少(见表1)。(2)整体效益不高。分析资金使用效益，用新增就业人数与就业补助资金比指标衡量，新增就业人数(万人)/就业补助(亿元)表示，每投入10 000元人民币新增的就业人数。我国就业创业资金补助方向主要集中在城镇范围，指标选取全国和城镇两个范围分析。就业创业资金使用与劳动就业投入产出比全国很低，城镇较高。全国来说，新增就业人数产出与就业创业资金使用投入比很低，且呈下滑趋势，效益递减，特别是2017年以后，下降幅度大到负效益；城镇来说，新增就业人数产出与就业创业资金使用投入比相对全国较高，2017年下降后又有所回升，相对平稳，但10年来看，效益还是有所下滑。

以上主要原因，一是“社会保险补贴”和“公益性岗位补贴”增加特殊群体的社会保障补充和就业可能，更能体现民生福祉。“其他就业补助支出”便于在不同情况下掌握资金支出，两部分资金集中原因需要进一步研究。二是广义上，社会保障、脱贫攻坚和乡村振兴战略中很多资金也属于就业创业支出范围，如“社会保障体系”中社会保险有“失业保险”支出，能保障短暂失业状态下生存。“社会救助”中“就业救助”通过社会保险补贴等办法给予就业救助，间接减少就业创业资金使用范围；脱贫攻坚和乡村振兴战略实施过程中，通过建立中国特色脱贫攻坚制度体系指导贫困地区专项资金[2]、农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助资金等投入，间接性激发农村创新创业活力，就业创业资金补助涵盖农村范围较小，影响全国指标效益低。

(三)资金使用与经济发展关联度不强

就业创业资金使用与经济发展关联度，用就业补助资金使用幅度、一般公共预算支出幅度和经济增长幅度三条线分析。10年总趋势表现为GDP先2010年小幅上升，之后长时间内波浪形稳步升降，2018年后趋势下降。全国一般公共预算支出2011年和2014年有两个升幅，2016年后相对平稳。就业创业补助资金2010年开始大幅度起伏降低，2017年才逐步稳定上升。三条线间的起伏也不在同一个时期上，关联度并不高。

以上主要原因，从经济学角度来看，三条线有相关性。就业创业资金使用和GDP增长理论负相关，当经济处于上升期，企业生产活力增加，民间就业创业积极，政府投入就业补助资金不需要增加太多、不增加甚至降低，也即全国一般公共预算支出中，安排就业补助资金需要占比，根据实际需要来选择；反之，当经济处于下行压力阶段，企业生产活力不足，民间就业创业乏力，政府需投入更多的就业补助资金来刺激企业主体活力，鼓励大众就业创业，全国一般公共预算支出中，就业补助资金占比就会增加。显示三条线关联度不高，主要原因还是就业创业资金使用总量很少，不能和GDP增长与全国一般公共预算支出相关联。

二、就业创业发展的新挑战

受新冠疫情和国际国内诸多不利环境因素影响外，在新一轮科技和产业革命影响下，就业创业内生发展因素也发生很大变化，分析如下：

(一)二三产业结构性失业压力需高度关注

(1)劳动就业加速向第三产业集中。国家统计公布数据计算10年间净增10389万人，增幅近39.45%，在工业化进程中，这种加速集中趋势仍将继续，趋势何时终结，政府相关部门要高度关注，应保持趋势平稳过渡，防止结构性失业大起大落带来的暂时性失业压力增大。(2)二三产业结构性就业压力不减，就业供给总量不减，就业需求不能满足。

在二产中，首先，产业升级和新旧动能转换推动下，社会资本大量投资计算机、智能制造等高新技术领域，劳动密集型产业逐渐减少，产业人员学历、知识和技术等要求越来越高，产业人员技术培训和再教育转型跟不上产业转型需要，造成大量产业劳动力相对剩余。其次，产业后工业时代，发达国家加大核心科技保护力度，不仅倒逼我国要积极跟进，需自主研发和提升创新科技能力，还需培养大量高学历、高技术的工程、技术和科研人才，克服当前高校从专业设计、课程设置到实习实践等，总体不能满足社会对各类人才的需求；在三产中，首先，是相比发达国家，我国服务业专业人才缺乏，就业经验不足，劳动生产率水平不高，含有地域特色、文化品味、“互联网+服务”等高附加值、高技术含量的现代服务业还有很大的空间有待挖掘。其次，养老托幼、卫生、健康服务和公共服务等领域服务水平和硬件条件也急待需要提高和改善，受传统观念、服务技术和环境等因素影响，这一领域就业需求量市场很大却难招人。目前，地方政府重视程度、教育宣传和职业教育体系等都有待完善[3]。

(二)重点群体就业创业工作需精准扶助

(1)高校毕业生是就业创业大军，就业数量大且时间集中。国家统计数据公布，2020年高校毕业生失业率较往年明显居高，9月份20～24岁大专及以上人员失业率同比仍高4.0个百分点，高校毕业生就业创业关系着社会稳定和国家未来发展，也是区域和城市发展的原动力之一，衡量着地方政府的执政能力和战略眼光。(2)农民工群体总量不减，就业具有短期化、不稳定和分布广等特点。人社部网站数据公布，2019年农民工29077万人，比上年增241万人，就业分布在二三次产业，集中于制造业、建筑业和居民服务、修理和其他服务业等，三次产业中就业时间大多不足6个月或低于3个月。地域分布看东中西部流动都很大，东部地区依然是主要输入地，中西部地区就业农民工也在增加，地方政府要积极吸纳农业转移人口落户，提高农业转移人口社会保险、子女教育等市民化服务长效机制，也要考虑农民工就业特点，做好返乡创业农民工创业和外来农民就业的有序管理。(3)帮扶退役军人、下岗失业人员、就业困难人员等群体就业，对地方政府加强精细化管理提出要求。数据显示我国现有退役军人数量巨大，政府要重点考虑精细化服务退役军人的安置和就业保障。对于下岗失业人员和城市就业困难人员等灵活就业人员，地方政府除了经济上帮扶托底外，也要增强教育培训针对性和实效性，拓宽就业创业各种渠道。

(三)就业创业政策体系亟待完善

(1)我国创业培训、服务体系和实施机制急待健全。创业培训上，制度建设不够完善，计划、条件与质量、监管等方面欠缺。如培训条件与质量方面，符合实训条件的基地选择、师资队伍建设、适合于不同创业群体特点的培训课程体系建立，缺少因地制宜的实施机制和工作方案。在创业服务上，公共服务、公益行动、市场服务和服务创新方面的落实不够到位。存在服务意识不强、服务不到位，创业项目库和创业项目采集、发布不及时，创业孵化基地利用率低等现象。实施机制上，缺少各种具体标准和操作办法指导。(2)就业创业组织领导、监管和舆论宣传等工作有待提高。基层普遍存在没有把就业创业问题摆到工作重要位置。在建立有力的领导组织机构和目标清晰、任务具体、分工明确、措施有力、步骤合理的工作方案和事后跟踪服务等方面，都有待完善和提高；同时，在舆论宣传上也有待提高。政策的宣传还有待更充分利用各种传统媒体和互联网等新媒体，针对各层次人群特点进行有针对性宣传[4]。

三、提高就业创业资金使用效益的对策

(一)存量与增量：提高就业创业资金使用的有效性

1.“就业补助”10个项目资金使用是否有成效，关键是源头到事后效益审核和评估的落实到位。首先，源头上做好资金控制。依据《就业补助资金管理办法》要求，重点落实到就业困难群体、中西部地区和就业工作任务重地区，财政部门做好资金总量在地区和发放对象的控制。其次，落实每项补贴政策到位和监管。各级相关执行部门要因地制宜，做好和优化好本级资金运行机制，力求可操作、细化和精准，采取奖补结合等方式发放。同时，也要加强日常监督和管理，保证每一项补助资金落实到位。最后，做好审查监督、跟踪审计和绩效管理工作。依据《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》要求，做好“就业补助”资金支出的跟踪审查监督和审计工作，督促、落实和监督执行部门有效实施政策。同时，落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，做好绩效导向、结果导向为目标的就业补助资金各项目绩效管理。

2.增量上发挥减税降费、创业引导基金和信贷等资金联动作用。首先，发挥减税降费作用。全国决预算报告数据计算，2019年税收收入增速仅为1%，2020年同比下降11.3%，除经济下滑原因外，减税效应也很明显，积极财政给实体经济带来红利，确保经济平稳发展和创造更多的就业岗位。同时，扶持就业创业效果也不断显现，如广州市推出的“落实税收政策+精准税收服务”双引擎，助推粤港澳大湾区“双创”发展。其次，发挥就业创业引导基金作用。建立大学生创新创业投资引导基金、农民工创业专项扶持资金、乡村就业创业引导基金等，财政要引导、撬动社会资本进入创业投资领域，共搭创新创业孵化平台，支持返乡创业园和小微企业发展和增加就业创业岗位。最后，发挥信贷资金支持。持续给小微和民营企业输血，才是长期稳定的就业创业资金保障。小微企业、民营企业是就业创业大军最大的容量器，信贷资金是小微企业、民营企业长期、稳定的主要筹资渠道，要积极运用、创新和发挥结构性货币政策工具的精准滴灌作用，扶持补充商业银行资本，支持对小微企业、民营企业贷款，提高政策的“直达性”。

3.增量上建立人才培养专项储备资金。财政上“就业补助”10个项目合计资金量投入，占社会保障和就业支出合计比不足5%，占一般公共预算支出比仅有0.40%(见图1)，而且补助对象是特定范围，来匹配国家治理体系和治理能力现代化强国的人才战略要求，“就业补助”资金非常有限。建立人才战略储备资金包括：一是职业技能人才培养及实训基地建设资金。实现“今明两年职业技能培训3 500万人次以上，高职院校扩招200万人”[5]。二是创新性、应用型、技能型人才培养资金。科技自强自立是我国国家发展战略支撑，需要造就国际一流人才和创新团队。所以，增设各类专项储备资金才能长效保障、培养和储备国家战略发展所需各类新型人才。

(二)宏观监管：增建就业创业资金使用与经济发展相关联指标

建立就业价值指标。经济学里就业创业和经济增长关系可参考指标不少，如城镇就业弹性(就业增长速度与经济增长速度之比)、劳动参与率、劳动力市场价格指标、结构性失业和摩擦性失业指标等指标。目前，我国对外公布的就业测量指标主要是数量指标，包括登记失业率、新增的调查失业率、求人倍率和年新增就业人数四个指标，和财政“就业补助”资金项目资金关联不大。在财政“就业补助”10个项目里，资金使用集中在“社会保险补贴”和“公益性岗位补贴”和“其他”上，面对重点人群和岗位的补贴，就业补助总金额占财政资金非常少，一般就业补助资金使用幅度、一般公共预算支出幅度和经济增长幅度三条线对比，相关性不高。

具体操作时注意：(1)就业是宏观经济中相对滞后指标，如当前GDP趋于下行态势，但2019年一季度人社部发布的百城公共就业服务机构市场求人倍率是1.28，同比、环比都还在上升，岗位数量略多于求职人数，显示供大于需状态。(2)增建就业创业资金使用与经济发展相关联的指标体系是个大工程，广义就业创业资金，不仅只是财政狭义“就业补助”资金项目统计。同时，也要完善劳动就业创业各项基础数据做支撑。

(三)制度建设：抓好重点群体就业创业政策与完善就业创业政策体系

1.抓好重点群体，发挥多渠道、广覆盖、全社会的就业创业政策。首先，创新和落实高校毕业生就业创业各项政策，各部门要结合《百万青年技能培训行动方案》和区域特点，积极创新各项具体政策，如广东、深圳提出就业创业补贴“扩面提标”“西部志愿者”“三支一扶”“青年就业启航计划”等被实践证明的好政策要一批批落实。其次，支持县乡创新创业，吸引和促进劳动力就地转移就业，统筹县乡镇村三区域发展。“引导产业有序梯度转移，将适宜的产业向小城镇集聚”“扶持发展吸纳就业能力强的乡村企业，支持企业在乡村兴办生产车间、就业基地”[6]，“强化农村补短板保障措施”[7]，吸引各类人才返乡下乡创新创业。最后，帮扶退役军人、下岗失业人员、就业困难人员等群体就业。落实《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》《关于加强困难退役军人帮扶援助工作的意见》，是新形势下做好退役军人服务保障的重要内容。发挥政府各部门合力并举，就业援助和帮扶下岗失业人员、就业困难人员等群体就业工作，确保零就业家庭动态清零。

2.完整的就业创业政策体系包括组织领导、政策支持、培训与服务和工作监管等。首先，完善就业创业政策体系，包括市场准入、行政管理、融资与税收优惠、提升创业能力、服务和场地等政策。其次，提高就业创业培训、服务体系和实施机制。培训上落实和完善创业培训的制度建设、培训计划、培训条件与质量、培训创新等。服务上加强监管和落实具体的公共服务、公益行动、市场服务和服务创新等，实施机制上出台各种具体标准和操作办法。最后，加强就业创业组织领导、工作监管和舆论宣传等工作。意识上先要重视，创建工作领导小组，提出目标工作方案、具体任务、明确分工、有力措施、合理步骤等工作。同时，尽快建立和落实完善失业监测预警机制，创新宣传手段，提高民众对政策的了解程度。

总之，就业创业资金的有效使用，关系着“稳就业”稳民生和保发展的大局，是政府要高度重视的一项重要工作。当前，一是在经济增速不确定和财政资金有限情况下，要不断提高现有财政“就业补助”，即就业创业资金的使用效益和带动社会资金的联动作用，起到社会托底基础支撑和推动就业创业市场发展作用。二是面对错综复杂的国际形势、新冠疫情和新一轮科技和产业革命影响下，就业创业发展因素也发生很大变化，需要健全就业创业宏观监测指标和加快完善就业创业制度体系建设，积极发挥就业创业资金促就业的宏观调控作用。