浅析我国应急体系和能力现代化建设*

毕雅静 何奕 姜传胜 曾明荣

(中国安全生产科学研究院 北京 100012)

0 引言

目前，我国正处于实现全面建成小康社会和全面深化改革开放的关键时期，但同时各类预见和未预见的风险和挑战不断增多。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等的应对任务十分繁重，加强应急体系建设在维护国民经济发展和社会稳定的地位和作用更加突出。党的十九届三中全会作出了关于深化党和国家机构改革的决定，组建成立了应急管理部。但是，机构改革过程中，如何理顺应急管理部部内、部外机构之间的关系，形成协同效应，指导省市地方应急管理机构改革发展，统筹优化国家应急管理体制机制，仍面临重大挑战。

1 我国应急体系与应急能力现状

自然灾害损失严重。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。2013年以来，我国各类自然灾害平均每年造成全国2.67亿人次受灾，直接经济损失3 888.5亿元。

事故灾难形势严峻。安全生产事故总量、死亡人数、重特大事故实现“三个大幅下降”，但安全生产形势依然严峻，事故总量大，人员伤亡和经济损失惨重、社会影响巨大。

公共卫生事件时有发生。公共卫生形势总体平稳，但突发急性传染病、动物疫情防控态势依然严峻，疫苗失控、动物疫情防控等事件以及食品药品安全舆情热点事件时有发生。从全球形势看，境外输入疫情威胁不断加大。

社会安全事件错综复杂。突发性社会安全事件时有发生，如因征地拆迁、PX项目等引发的群体性事件，因非法集资、金融诈骗等引发的“e租宝”、“校园贷”等经济金融类案件，因网络攻击、信息窃取和泄露等引发的“WannaCry”勒索病毒、华住旗下酒店客户数据泄露等网络信息安全事件，给人民生命财产安全带来巨大损失

预计未来5～10年，我国极端天气气候灾害呈明显增加趋势，发生流域性大洪水、特大地震、漫坝、溃坝、特别重大森林火灾的风险加大；事故灾难风险进一步增强，造成次生、衍生灾害的可能性增大，损失程度和波及范围增大；公共卫生事件防控难度进一步增大，新发传染病、境外传染病及实验室定向改造病毒输入我国的风险增加；社会安全事件影响范围进一步扩大，大规模群体性事件、恐怖袭击事件、重大网络安全事件、重大涉外安全事件等，可能对我国社会安全和稳定构成重大直接威胁。网络信息安全对突发事件的影响日益凸显，突发事件的复杂性、关联性、衍生性日益增强，全球性影响和国际社会协力应对趋势日益明显。

2 我国应急体系基本情况

新中国成立后，应急管理采取的是分部门、分灾种各司其职、各负其责的模式。在重特大事件发生之初，暴露出信息报送不及时、反应速度慢、综合协调弱、应对能力不足等突出问题。

2003年“非典”之后，全面推进以“一案三制”为核心内容的应急管理体系建设，初步建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体制，不断完善“集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效”的应急工作机制，构建起了“纵向到底、横向到边”的应急预案体系。但各类突发事件(特别是自然灾害和生产安全事故)分部门管理、防灾减灾救灾相脱节的问题没有得到根本解决。

2018年3月国家组建了应急管理部，整合优化各职能部门的应急力量和资源，推动形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制，是推进治理能力和治理体系现代化的重要体现。

目前我国的应急体系在风险防控、监测预警、应急队伍、应急保障、应急通信保障、社会协同应对、应急产业支撑、涉外突发事件等方面正快速发展，应急能力逐步增强。

3 我国应急体系和能力建设存在的主要问题

3.1 应急管理法治建设方面

应急管理法规尚未形成科学统一完备的体系，法规系统性不强，有关法规之间的层级、框架、组成和内在关系不够清晰；应急管理专门法尚有不足，立法重复、交叉、碎片化，专门法相对滞后；部分应急法律制度有待完善，部分应急法律制度措施的强制性和实际效果比较差；配套法规的完备程度不足，针对性、专业性和完备性有待提高；应急管理标准规范有待健全，部分行业领域标准还需重新进行分类整合。

3.2 应急管理体制机制方面

(1)国家层面应急管理机构职责及协调机制尚待确立。自然灾害防救职责及其协调、指导与指挥协调的权威性、其他突发事件应对的指导与协调等问题尚需解决。

(2)地方各级应急管理机构重构还任重道远。存在着协调能力弱化和权威性不足、人员专业素质不高、基层应急管理能力与职责不相称等问题。

(3)应急救援队伍体系有待完善和加强。综合性消防救援队伍体制机制有待磨合，地方应急救援队伍的建设职责与指挥权限需要明晰，与其他应急力量的统筹需要协调。

(4)社会力量参与应急的体制机制有待健全。政府部门与社会力量之间，社会力量本身之间缺乏明确的协作分工，存在信息壁垒、项目雷同、活动扎堆等问题[1]。

3.3 应急预案体系方面

在我国以“一案三制”为核心要素的应急管理体系的建设发展过程中，应急预案曾被赋予应急管理“龙头”和“抓手”地位。应急预案之所以被赋予这种地位，是由于当时应急管理体制机制和法制尚不健全，所以需要用预案起到部分法制的作用，并对体制机制快速提出规范要求。当应急法制逐步到位后，应急预案的功能定位逐步回归本位，其重要性有所下降。此次机构改革，实质性改变了原有的应急体制，所以各级政府的应急预案需要大幅度调整优化。特别是国家总体预案，自2006年初发布实施后，因各种原因，一直没有修订。此外，当下的情形有点类似于当年应急管理体系初创时的情形，因应急管理法律体系的调整完善周期长，因而迫切需要借助国家总体应急预案和各专项预案的修订来进一步健全和明晰国家总体应急组织体系以及相关应急协调机制。

3.4 应急能力方面

(1)应急人员专业化能力亟待加强。建设一支高素质、有强大凝聚力和战斗力的应急队伍是当前应急管理能力建设的关键。

(2)风险防控体系与能力比较薄弱。公共安全综合风险调查评估技术方法和标准体系尚未建立，各类突发事件的风险隐患底数需进一步摸清。

(3)应急准备体系与基础尚不牢固。尚未建立起全过程应急准备体系。

(4)科技支撑体系和能力存在不足。尚未形成完整的应急管理科技支撑体系；对各类突发事件发生、发展规律研究还不充分；风险评估、检测检验、应急平台、应急通信、队伍建设、应急救援等方面的基础性方法、标准等不健全；专业化、信息化、智能化等方面存在不足。

4 国外应急管理体系工作的主要特点

4.1 完备的法律法规体系

多数发达国家都有比较完备的适合自己国家实际情况的紧急状态法律，其作为“基本法”规定了宣布紧急状态权力的主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容[2]，确保在突发紧急状态中，有统一高效的指挥机制。以统一的紧急状态法为基础，许多国家还针对具体的紧急情况制定了各类单行法或专门法，或由行政机关针对本部门的职能制定紧急状态基本法的实施细则[3]。同时注意动态管理，针对各个时期面临的不同问题和挑战，及时修订与完善应急法律法规。

4.2 完善的应急体制机制

(1)应急机构人员专门化、专业化。大多数的发达国家会有一个核心部门，是专门从事应急管理的政府机构，并且其管理人员的专业化是与应急机构的专门化紧密联系在一起的。

(2)应急管理体系多元化、立体化、网络化[4]。随着社会的发展和进步，公共危机涉及的领域和层面越来越复杂，一个部门或机构单打独斗难以应对，需要多个部门和机构的联动、协调统一，有效形成工作合力。

(3)政府应急管理规范化、制度化、法定化。有相应的法律、制度、规范作为应急管理行为的依据和准则，保证突发事件应对处理措施合法合规。

(4)完备的预警机制、资源储备与调动机制。做好危机预警和资源准备这样的前期工作，有利于有效预防和避免突发事件的发生。

(5)及时准确的信息报告机制。提高信息采集、研判、预测预报、快速传报能力是应急工作的关键，各国都非常重视应急信息平台的建设及信息报告机制的完善[5]。

4.3 很强的综合应急能力[6-9]

(1)注重专业力量建设。专业力量以其专业技术、专业装备和庞大数量优势，成为各类突发事件应急救援的中坚骨干力量。

(2)注重预测预警能力建设。各地区、部门通过对风险进行预测和评估，可以统筹掌握本地区、本行业存在的风险和隐患，从而有针对性地开展预案制定、合理分配资源、加强预测预警等方面的工作。

(3)注重科技支撑能力建设。多数国家在工业领域加强安全技术研发，以提升安全生产基础能力。

(4)注重社会协同机制建设。很多国家都重视社会协同应急能力建设，不断鼓励民间力量参与应急救援工作，并提供了强有力的保障，以提高公共应急管理效率。

5 推进我国应急体系和能力建设的建议

5.1 完善应急管理体制，构建新时代大国应急体系

推动形成中国特色应急管理体制[9]，首先要正确处理好与其他相关部门之间的关系，构建科学合理、职责明确的应急管理机制，推动应急管理工作向基层、企业延伸。构建共建共治共享应急管理工作格局，完善社会化应急保障制度和多元应急投入机制。加强公众应急自救互救宣教培训，打造特色应急文化。构建应急管理国际合作体系，开展国际应急管理交流。

5.2 健全应急管理法制，提高应急管理法治化规范化水平

明晰应急管理机构与其他相关部门的责任边界，健全应急管理法律体系，制定综合性的应急管理法，明确执法地位；完善应急管理规章制度和标准体系，制定与法律法规配套的部门规章制度和标准，提高应急管理规范化、标准化水平；完善应急预案体系，对现有国家级专项预案进行评估并修订，指导地方和相关部门完善应急预案，推进基层组织和单位应急预案修订编制工作。

5.3 强化安全风险防控，提升综合防灾减灾能力

摸清风险隐患底数，编制灾害事故风险图，建立完善覆盖城市运行各环节的城市安全风险分级管控体系；建立公共安全重大风险评估机制，确定安全风险等级，开展基础设施和重大工程等承灾体易损性风险评估；严格高风险项目建设安全审核把关，开展专项安全风险评估，提升企业整体安全保障能力，完善城市社区安全网格化工作体系；建立完善安全风险公告制度，构建风险隐患监控体系，建立动态管理数据库，加快提升在线安全监控能力；完善灾害风险分担体系，推动安全与灾害相关保险产品创新，研究建立基于巨灾保险产品的巨灾债券制度的可行性，筹集巨灾准备金。

5.4 夯实应急准备基础，提升核心应急能力和水平

构建全过程的应急准备体系，编制和实施应急体系建设规划，维持并持续改进核心应急能力；加强应急管理顶层设计，制定适合我国国情的应急管理中长期规划、科技信息化规划、城乡应急设施建设规划；打造天空地一体化信息基础保障网络，推动全国统一规划应急管理通信网络体系建设，增加应急管理公共网络频率资源；提高应急遥感监测快速响应和支撑服务、预测灾害事故发生发展规律、综合监测多灾种和灾害链、识别和预报预警早期风险等能力；规划建设四级应急指挥平台，构建资源共享、高效管用的辅助决策系统；健全储备管理制度，统筹研究和谋划应急物资储备库布局，编制应急物资储备规划、品种目录和标准，健全应急物资生产、储存、调拨和紧急配送体系。

5.5 强化应急队伍建设，构建多元化救灾力量体系

打造应急救援主力军和国家队，全面加强队伍综合救援、专业救援、空中救援、国际救援能力建设，突出建强一支国家应急救援尖刀力量；加强危险化学品、隧道、矿井、水域救援、航空机动救援等不同领域应急救援专业队伍建设，组建高层、地下、石油化工、综合体建筑、地震、水域、山岳、轨道等专业救援队伍，构建空中、地面、地下全方位立体救援体系；推进基层应急救援队伍建设，乡(镇)人民政府、街道办事处及村(居)民委员设立专职或者专兼职结合的应急救援队伍，提升先期处置能力；鼓励发展志愿应急救援力量，将社会救援队伍纳入综合应急救援力量体系，完善紧急状态下的社会动员机制；完善军地应急救援协调联动机制，加强与军队、武警等部门的协同配合，实现高效有序联动。

5.6 强化应急科技支撑，提升应急管理科技和装备水平

强化应急管理科技支撑体系建设，重点加强应急管理技术支撑机构和应急管理智库建设；加强应急管理与防灾减灾科学研究，解决应急管理与防灾减灾面临的关键科学问题；加强先进装备的研究开发，加强关键技术装备研发，鼓励和支持国内科研单位和企业积极采用国际标准或国外先进标准；加大科技成果推广应用，广泛应用大数据技术、移动指挥装备等高科技装备，提高救援队伍专业化技术装备水平；完善应急产业发展激励政策，加强先进技术装备引进的税收优惠政策保障，推动应急服务专业化、市场化和规模化。完善应急产业标准规范，加快标准化体系建设；加强应急管理专业人才培养，鼓励科研院所、高等院校加强应急管理相关学科建设，强化各级应急救援人员的专业能力培训。