基于张力视角下的流动摊贩治理困境——以广州市流动摊贩治理实践为例

严 慧

（中央财经大学政府管理学院，北京100081）

我国城市化进程的加快催生了“城市的面子”和“流动摊贩的肚子”之间的矛盾，城市流动摊贩问题业已成为现代城市治理中一大紧迫性现实难题。为有效地管理城市流动摊贩以及打破城市流动摊贩的治理困境，许多城市围绕流动摊贩治理问题进行了诸多探索与实践，并形成了一些具有地方特色的流动摊贩治理模式，如广州的“空间疏导模式[1]、武汉的“社区备案模式”[2]、香港的“法制化模式”[3]、苏州的“摊贩自治模式”[4]等。

本研究中流动摊贩是指无固定设摊点，在城市公共空间中以随意摆摊方式经营各种商品或服务以维持生计的无证摊贩。流动摊贩作为一种“非正规经济（informal economy）”[5]嵌载于城市体系中，一方面可以灵活补充城市的正规商业系统，满足城市居民的低端需求、增加就业、缓解贫困；而另一方面却表现出较多的负外部性，如影响市容市貌、占用公共空间、扰乱城市秩序等。

流动摊贩治理是我国各城市面临的棘手难题，本文运用案例研究法，以广州市摊贩治理实践为研究对象，引入张力概念分析流动摊贩治理面临的现实困境，并基于利益实现和管制方式二维分类要素建构了流动摊贩治理议题张力框架，借以探寻其背后隐含的不同利益相关者之间的关系，从而找出治理的关键矛盾点及影响因素，以期为我国城市流动摊贩治理实践寻找突破口。

一、案例背景：广州市流动摊贩治理概述

（一）流动摊贩基本概况

如表1 所示，广州市流动摊贩主要是30-50 岁的务工人员、下岗人员等弱势群体，他们文化水平较低，主要从事食品、果蔬、服装等小规模商品经营，经营时间和地点覆盖范围较广。随着城市流动摊贩数量的不断增加，他们在环境卫生、城市交通、市场秩序、城市规划与发展等方面给城市管理带来了诸多难题。

表1 广州市流动摊贩特征

（二）摊贩管理组织架构

广州市流动摊贩治理实行“市—区—街道”三级管理，分别成立流动摊贩管理领导小组和流动摊贩管理服务中心，由政府统一领导，各部门各司其职，融入社会组织和公众参与（图1）。

图1 广州市流动摊贩治理组织架构（图片来源：作者绘制）

（三）摊贩治理实践进展

广州市流动摊贩治理实践经过近四十年的逐步发展演进，已形成了具有本地特色的流动摊贩治理模式——空间疏导模式。回顾广州市的流动摊贩治理实践，总体上经历了一个“宽容—排斥—整治”[6]的过程（表2）。

自进入21 世纪，广州市在流动摊贩管理机制方面进行了大量的实践探索，2010 年，广州市城管委开始尝试整治流动摊贩，计划建设疏导区吸引流动摊贩进行规范运营；2011 年以政府补贴的方式在荔湾区率先设立了首批流动摊贩疏导点[7]，不到一年便在全市设立了100 多个流动摊贩疏导点；此后又借鉴新加坡管理商贩的经验做法，成立了流动摊贩管理领导小组和服务中心负责管理流动摊贩；2018年8 月，为进一步规范管理流动摊贩临时疏导区，广州市城市管理委员会印发管理办法，要求各级城市管理部门引导流动摊贩到临时疏导区进行规范贩卖，这些治理实践一定程度上有效地改善了广州市的流动摊贩问题。

表2 广州市流动摊贩治理历程

二、广州市流动摊贩治理困境简述

在探讨广州市流动摊贩治理面临的困境之前，首先需要明确的是广州市城市管理的主管部门是广州市城市管理委员会（即市城管委），而我国其他大部分城市的城市管理部门为城市管理局或城市管理和综合执法局（即城管执法局）。在广州，市城管委作为市人民政府的工作部门，是城管执法局的上级机构。

流动摊贩问题是困扰现代城市管理者的一个现实紧迫性难题，是各城市共同面临的世界性治理难题。总体来看，广州市流动摊贩治理主要面临以下三个困境：生存困境、执法困境以及空间困境。

（一）生存困境：城市的“面子”与流动摊贩的“肚子”

流动摊贩难题是伴随着城市化进程以及社会转型的加速推进而产生的，随着社会经济的蓬勃发展，广州市流动摊贩数量激增，流动摊贩随意设摊贩卖，各摊贩相互竞争并占道经营[8]，严重影响了城市的市容市貌、环境卫生、城市交通等。由于流动摊贩群体的特殊性，设摊贩卖作为城市中贫困群体借以维持生计的生活来源，对其进行取缔和管制无疑会造成城市大部分弱势群体失业、加剧其贫困程度，进而引发流动摊贩自身的生存问题，无法满足流动摊贩的“肚子”需求。如若不对这些商贩加以管制，他们的受教育程度以及文化素质相对较低，只顾维持生计而不会考虑城市的总体发展，将会变成城市可持续生存的阻力，因而无法满足城市的“面子”需求，由此便催生了城市的“面子”与流动摊贩的“肚子”之间的生存困境。

（二）执法困境：城市执法人员与流动摊贩的冲突

城市执法人员作为公共组织的执行人员，为了维护城市公共秩序，保证城市交通顺畅，需要对随意设摊的无证摊贩进行劝导与管理，履行其城市管理者的职责。近年来，城市执法人员与流动摊贩始终处于一种尴尬的对立关系，关于暴力执法、暴力抗法的报道频频出现，2014 年，广州市城管局公布了多起“城管摊贩冲突事件”的视频[9]，这一桩桩“鲜血淋漓”的冲突事件背后反映的是流动摊贩治理的执法困境。城市执法人员需要履行其工作职责，流动摊贩作为城市的弱势群体需要生存，城市执法人员若因同情等恻隐之心放宽执法，则会使自身陷入执法不力的责任困境；若一味地依靠政府的强制约束力而对这些无证流动摊贩进行没收、驱逐和禁止，不仅会更加激化双方的矛盾，从旁观者（市民、媒体等）看来这也是一种缺乏人文关怀的表现，从而使城市执法人员身处“两头不落好”的尴尬境地，即城市执法人员在流动摊贩治理中的执法困境。

（三）空间困境：疏导区的固定性与摊贩的流动性

空间疏导模式是广州市治理流动摊贩空间难题的创新性举措，有效地缓解了广州市流动摊贩随意挤占城市公共空间的难题，使城市市容市貌与流动摊贩生存之间的矛盾得到了一定程度的平衡。但这种通过设立疏导摊贩点吸纳摊贩以对其进行规范化治理的方式使流动摊贩不再具有“流动性”，而是需要到固定的疏导点设摊贩卖。

疏导区从制度层面上赋予了摊贩“空间使用权”[10]，同时限制了摊贩的“可选择性设摊空间”，在设立疏导区之前，摊贩可以在市场周边，车站、学校、公园等公共场所附近设摊贩卖，可根据自身情况保持一定的“自由流动性”，而疏导区的设立恰恰消解了这种流动性，使流动摊贩变成了“临时固定摊贩”；另一方面，疏导区的选址如何选择才能最大化流动摊贩的利益，也成为流动摊贩规范化治理中的空间选择难题，由此引发了流动摊贩治理中的摊贩流动空间困境以及空间选择困境。

三、治理困境：基于议题张力框架的分析

（一）分析框架

1.“议题张力框架”的考察

“议题张力框架”是由美国学者纳特（Nutt）和巴可夫（Backoff）于20 世纪90 年代初在其著作中系统提出来的。引入“张力（tension）”框架描述“议题（issue）”，可以为战略管理者提供全方位、多角度的议题识别方法[11]，从而帮助他们从众多混乱复杂的信号中识别出最关键的议题。纳特和巴可夫将议题定义为两种“新情况（development）”之间的张力[12]，并基于组织“审视新情况的方法”以及“对新情况的注意力方向”两个维度建构了“议题张力框架[13]”（图2）。议题张力框架可以帮助政府决策者在不同的利益需求之间进行平衡，从而做出具有关键意义的决策。

图2 议题张力框架

2.流动摊贩治理中的议题张力框架建构

本研究在借鉴该框架的基础上，结合广州市流动摊贩治理实践，建构了流动摊贩治理中的议题张力框架（图3），以组织对流动摊贩的“管制方式”以及治理中的“利益实现”作为分类要素，将流动摊贩治理中城市管理者关注的新情况分为四类：“发展”、“规范”、“生存”和“共生”，指引城市管理者将注意力倾向于发展需要、规范需要、维护摊贩生存需要或推进利益群体共生需要来理解治理中面临的新情况。

图3 流动摊贩治理中的议题张力框架

在流动摊贩治理中，当政府决策关注实现城市的公共利益并采取驱逐、排斥的管制方式时，组织将会更多关注城市的发展，注重城市交通及环境质量的改善；关注实现城市的公共利益并采取较为宽松的管制方式时，组织将会更加注重满足城市的多元化需求（如就业、贫困、低端消费需求等），使社会各利益相关群体在城市中得以共存共生；关注实现城市居民的个体利益并采取驱逐、排斥等管理方式时，组织主要关注对流动摊贩群体的规范与整治；关注实现城市居民的个体利益并采取较为宽松的管制方式时，组织会关注流动摊贩这类弱势群体在城市中的生存。

在流动摊贩治理实践过程中，每种新情况作为“诱因（incentive）”的新情况会与其他新情况相结合诱发形成张力。在该框架中，与张力相邻的两个框中是既可以缓解也可以加剧张力的“调节器（moderator）”，“诱因、张力和调节器为政府决策者提供了一条确定议题的路径[14]”。要想清晰地表达议题就需要对该议题中存在的各组张力进行解释和说明。

（二）流动摊贩治理困境所体现的张力分析

1.“发展—生存”张力。城市进行流动摊贩治理，大多是由于城市中的流动摊贩造成的“脏、乱、差”等现象严重影响了城市的市容市貌、环境卫生以及导致交通堵塞等问题。在流动摊贩治理实践中，大多数城市管理部门会对流动摊贩采取驱逐、禁止等排斥性的管制方式，为了城市的“面子”损害了流动摊贩这些弱势群体为了生存对“肚子”的利益诉求，由此引发的张力就是城市发展与流动摊贩生存需要之间的利益诉求不一致。

在广州市流动摊贩治理实践的第二阶段，随着城市化进程的加快，流动摊贩数量屡增不减，负效应开始不断显现，流动摊贩混乱无序的存在与城市发展起来的新面貌方枘圆凿、水火不容。城市管理部门在治理中只关注到流动摊贩带来的诸多负面影响，因而在治理初期对流动摊贩采取排斥性管制方式，通过限制流动摊贩的数量和经营范围以改善城市环境、维持社会秩序；而没有关注流动摊贩这类城市弱势群体的特殊性、城市社会保障体系的完整性以及快速城市化背景下带来的劳动力过剩与就业岗位稀缺之间的矛盾。

缓解这一张力可以发挥“规范”和“共生”两个调节器的作用，政府应关注完善社会保障体系，增加就业机会以及实行更加人性化的规范治理方式等这些隐含在张力背后的真正需要解决的议题。

2.“规范—生存”张力。在流动摊贩治理实践中，对流动摊贩驱逐、排斥和取缔是我国传统的管制思维在城市管理实践中的具体体现[15]。随着流动摊贩数量的激增，城市执法人员与流动摊贩之间的矛盾冲突也愈演愈烈，由此引发的张力就是城市规范管理的需要与流动摊贩生存之间利益诉求的不一致。

流动摊贩作为处于城市生活底层的弱势生活群体，设摊经营是他们赖以生存的希望，一旦被取缔就失去了维持生计的经济来源，面对城市执法人员的执法，他们采取暴力反抗方式也就不难理解。2006年北京“小摊贩崔英杰刺死城管队长李志强”事件依然发人深省，该案件中没有城管的暴力执法，只是出于执法人员的责任正常履职，却因摊贩对生存的本能追求而最终酿成了悲剧。流动摊贩屡禁不止，即便城管文明执法依然会出现摊贩暴力抗法的背后，除了城管与摊贩“饭碗”利益之间的差异，还有很多深层次因素值得我们深思。

城管的执法权限、政府片面追求“形象工程”的城市战略定位等问题是政府决策者在流动摊贩治理中需要考虑的问题，而不是只关注城管与摊贩主体之间的利益冲突。缓解城市管理目标与流动摊贩生存需要之间的张力需要政府关注非正规经济体的发展，在城市的战略规划中考虑民生，为城市居民预留低端需求及生存空间。

四、张力调和：兼顾张力场中不同的利益诉求

（一）张力场中的不同利益相关者及其诉求

流动摊贩治理中的不同利益主体相互对立的需要形成了不同的张力，这些不同的张力构成了流动摊贩治理的“张力场（field of tensions）”。

表3 流动摊贩治理中的利益相关主体

张力场中不同利益相关者基于不同的利益诉求（表3）形成了不同的张力，这些相互对立的需要造成了流动摊贩治理中的困境。在本研究中，流动摊贩治理中的直接利益相关者无庸置疑是城市的流动摊贩群体以及管理流动摊贩的城市管理部门以及城市执法人员，还有一些潜在的利益相关者主要包括流动摊贩经济相竞争的正规经济群体，以及城市居民消费群体等。流动摊贩的经营所带来的正、负外部性，给社会各利益相关群体带来了诸多影响，一方面流动摊贩经济可以满足城市居民的低端消费需求，为城市增添了活力，另一方面流动摊贩占用城市公共道路设摊贩卖扰乱了城市的交通秩序，与此同时也带来了环境污染、食品安全与质量卫生等公共安全问题。

（二）不同利益诉求的调和

流动摊贩问题不能完全归结为城市的快速发展，比起关注流动摊贩乱象，政府更应该关注社会保障的不健全、就业岗位的稀缺性、城市的战略定位、城市执法人员的执法权等潜在的问题，政府在治理中忽略了这些关键因素就很难发现问题的真正所在，也就无法从根源上对问题进行解决处理。只有政府决策者将关注点指向这些困境背后的潜在关键性议题，才能走出流动摊贩的治理困境。

城市在流动摊贩治理实践中，首先应当识别出导致冲突和矛盾的诱因，并分析由诱因引发的不同张力背后隐含的不同利益相关者之间的利益关系，从而从根本上制定解决问题的方略。通过构建的流动摊贩治理议题张力框架，可以发现在流动摊贩治理中的张力主要涉及到社会保障、就业机会、城市战略规划等关键议题，因此解决好这些关键性问题才是走出流动摊贩治理困境的工作重心。

五、研究结论与讨论

城市流动摊贩问题业已成为现代城市治理中一大紧迫性现实难题。本研究以广州市流动摊贩治理实践为研究对象，引入了张力概念流动摊贩治理面临的现实困境进行了分析，并基于利益实现和管制方式二维分类要素建构了流动摊贩治理议题张力框架。得出以下结论：第一，生存困境、执法困境和空间困境是当前广州市流动摊贩治理实践中面临的主要困境；第二，通过建构流动摊贩治理议题张力框架，从张力的视角看，当前流动摊贩治理困境中主要包含两组张力，一是由城市发展与流动摊贩生存而引发的“发展—生存”张力，二是城市执法人员执法与流动摊贩生存而引发的“规范—生存”张力；三是在张力分析的基础上指出政府应当关注社会保障、就业机会、城市战略规划等关键性议题，才能找到走出流动摊贩治理困境的出路。●