精准扶贫对贫困地区内生发展的推动——以川西藏区M市28 个村为观察样本

张含梅

（西华师范大学政治学研究所，四川南充637002）

一、主导抑或激活：精准扶贫的实践导向

辩证唯物主义认为，内因是事物运行和发展的根本动力。精准扶贫方略的有效实施以及脱贫成果的可持续保障都离不开激发贫困村及贫困户的内生发展动力。“精准扶贫”作为一项包含社会动员、项目管理、群众参与以及制度建构的综合性扶贫治理战略，有必要分析其实践取向和运行逻辑。新中国成立后，扶贫开发一直是推动国家发展的重要举措，而推动贫困地区内生发展也一直是各位实践者和学者共同追求的目标。区域内生发展理论源于1971 年，联合国社经理事会针对欠发达地区的发展提出内部因素对区域发展的影响。1975 年，瑞典Dag Hammar skjêld 财团正式提出“内生发展”（endogenous development）这一概念，认为发展只能从社会内部来推动[1]。此后，在政治学、经济学和社会学等多领域，内生发展理论都得以发展。20 世纪80 年代，欧洲学者们（Musto、Friedmann、Garofoli、Haan&Vander Ploeg 等）通过观察南欧乡村地区对农村内部资源（包括人力资源）的充分开发与利用，丰富和发展了这一理论并提出本地动员对乡村发展的重要性[2]。联合国开发计划署在1990年《人类发展报告》中指出发展的目标应该由经济增长向人类增长、关注能力和多种选择等方向转换[3]。20 世纪90 年代以来，国内学者也开始关注内生发展理论，如涂人猛（1993）强调贫困地区的自主权，提倡形成造血机制以促进地区内资源向着有利于地区发展的方向集聚起来[4]。陆学艺（2001）认为在内发的村庄里，其发展的理想形式应是内生发展[5]。内生发展作为村庄或地区的主要发展动力，近年来已然成为各地区尤其是贫困地区发展的一个重要议题。而我国学者对于扶贫开发实践的研究也多次提到推动贫困区内生发展的重要性。沈红（1995）分析了少数民族地区贫困的成因和机制，认为部分原因是外生力量主导下的边缘化和生态恶化过程，提出让少数民族自己来选择合理的开发方式，使其在市场竞争中获得发展才是重要课题[6]。同时她还从发展主体论和互为主体的角度出发，从理论和实践两方面分析了穷人主体建构的重要性[7]。许汉泽，李小云将社会精细化理论、参与式发展理论以及社会互构理论作为精准扶贫的理论基础，建议在制度、资金等外力输入的同时要加强对贫困户自身能力的建设，从“输血”转变为“造血”，主张通过扶贫来动员和加强贫困人口和地区的自我发展能力[8]。杨小柳（2010）通过对少数民族的田野调查强调参与式扶贫的实践应强调“内源发展”，关注地方性知识对扶贫政策的建构[9]。吴国宝（2015）在强调脱贫任务的紧迫性下，更要注意扶贫开发的质量和可持续性，在坚持政府主导的同时，更要注重贫困户和贫困社区的参与[10]。朱晓阳（2004）强调扶贫要从贫困者本身出发，建构他们理想中的生活世界，为他们提供一个使其更能表达他们自己的语境[11]。王宇、李博、左停（2016）提出扶贫实践要体现“以人为本”的思想，将实现以贫困人口为代表的弱势群体的发展能力与发展权利的最大化作为精准扶贫的最终目标[12]。邢成举（2017）认为扶贫工作需要贫困户的充分参与，提出要通过加强对贫困人口的能力培训来增强其内生动力[13]。

当前我国实行的精准扶贫是针对原有的输血式、普惠式的低效、粗放扶贫模式而提出的脱贫方略，实现贫困区的内源发展或者说激发贫困地区的内生动力，是精准扶贫的实践重点、手段及目标。正如习近平总书记提到的：“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。”并多次强调内生发展对于脱贫攻坚以及实现贫困区可持续发展的必要性。但经过近六年的实践，精准扶贫是否以及多大程度上推动了贫困区的内生发展是值得考虑的问题。本文据而提出的问题是精准扶贫的实践有无以及在何种程度上推动了贫困区的内生发展？在实践过程中，精准扶贫的实施对于激发贫困区的内生发展存在何种局限？如何利用这一实践为贫困区的可持续发展提供可能和条件？本文尝试通过对川西藏区M 市28 个村的精准扶贫过程和结果的考察来初步回答这几个问题。

二、川西藏区M 市的精准扶贫实践

（一）调研地情况简介

1.基本情况及减贫状况。M 市位于青藏高原南缘，境内水能和矿产资源资源丰富，受历史发展、自然条件和地理位置等影响，M 市主要以传统农业和畜牧业发展为主，农产品深加工滞后，规模小、附加值低，农业集约化、规模化、标准化发展水平低。作为《四川省农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》确定的高原藏区连片贫困县，M 市拥有户籍人口5.55 万人，常住人口5.98 万人。其中，农村居民户8766 户、34592 人，藏族人口占77.8%。该区的贫困发生率变化情况为：

2014-2017 年贫困发生率变化情况表

2. 调研情况。本次调研选取14 个贫困村及14个非贫困村作为对象，在28 个村中共抽取贫困户35 户，脱贫户320 户，非贫困户365 户，共720 户。受访户的户主年龄情况如表1 所示，无论贫困户、脱贫户还是非贫困户，46 岁以上的人口占大多数，青壮年人口占比较少；受访户户主的受教育程度如表2 所示，无论贫困户、脱贫户还是非贫困户，其受教育程度为小学及以下的比重都在80%以上。可见，一个地区居民的年龄和受教育程度对贫困的发生有很大程度的影响。

表1：户主的年龄分布

表2：户主的教育程度分布

M 市建档立卡户的致贫原因总体呈现出“旧存新致、新旧交织”的典型特征。从此次问卷和访谈的调查情况来看，使贫困户贫困的原因并非单一的，多数贫困户往往同时受多种因素致贫。在此，将M 市28 个村贫困户的主要致贫原因（如下图所示）归纳为以下方面：

（1）因病致贫。在调研过程中发现有56.90%的农户致贫的原因是其部分家庭成员患有先天性心脏病、心血管疾病、大骨节等重大疾病和慢性病，看不起病、因病致贫现象突出。虽然已经实现了新农合和新农保全覆盖，但是农户自己依然要支付一定比例的、无法报销的费用，因为长期积累的医疗费用和缺乏稳定的收入来源，生活负担较重，甚至债台高筑，如果家庭主力成员病倒就会直接导致劳动力数量减少，且其他家庭成员也要参与照顾，减少了劳动时间，从而导致整个家庭都再无精力和信心摆脱贫困，致贫率极高。

（2）缺资金。在调研过程中发现有38.30%的农户致贫的原因是缺少资金。由于资金短缺，致使产业发展不起来也是M 市农村发展存在的难题。

（3）缺劳力。调查显示，在调研的建档立卡户中有36.3%农户致贫的原因是缺少劳力。而其中除一部分是因为疾病、伤痛而丧失劳动能力外，大部分是寡居、独居的老龄户，这部分劳动力因年龄较大而没有劳动能力，缺少收入来源而致贫。

（4）收入来源单一，缺乏持续增收项目。M 市农户收入中有很大一部分收入是来源于政府提供的政策性补贴，同时种植业和养殖业比较单一，也没有给农户带来稳定的收入。

图：M 市建档立卡户致贫原因分析

（二）M 市的扶贫实践

1.扶贫体制与履职机制。2015 年11 月，中央和国务院特别强调在脱贫攻坚任务重的地区，其党委和政府要把脱贫攻坚作为“十三五”期间的头等大事和第一民生工程。在打赢脱贫攻坚战的过程中要求切实加强党的领导，强化脱贫攻坚领导责任制，并逐一细化党中央、国务院、省（自治区、直辖市）、市（地）、县等各级政府的责任。基于此，M 市在扶贫过程中一方面积极加强力量组织，建立了“八个全覆盖”的扶贫体制；另一方面加强履职责任，建立“三必到”履职机制，规定每位市级领导每周必到村督导2天，驻村工作组组长每月必到村15 天以上，第一书记每月必到村工作20 天以上，要深入了解贫困群众的所需所难，并尽可能提出针对性的解决办法。

2.扶贫措施及开展情况。M 市在推行精准扶贫的过程中，依据要求精准到户、到人项目始终围绕“五个一批”精准脱贫行动（如表3 所示）进行。并为解决突出贫困问题，充分衔接四川省10 个专项扶贫方案，结合M 市情况综合为“五大工程”的扶贫专项方案（如表4 所示）进行:

表3：“五个一批”精准脱贫行动

表4：M 市扶贫“五大工程”及内容

同时，在产业扶贫、就业扶贫、文化惠农扶贫以及健康、教育、住房安全保障等6 个方面也采取了一系列相应精准扶贫的措施：

（1）产业扶贫：市委、市政府制定了《农村产业扶贫政策》，针对能够发展产业的贫困户按照人均3500 元的标准给予了产业资金支持。设立小额信贷风险基金，对贫困户发展产业给予小额信用贷款支持。

（2）就业扶贫：针对贫困人口有重点地开展就业培训和就业扶持工作，举办各类培训，对贫困人员进行就业培训，有效提高了其就业能力；并通过对贫困人员就业情况进行建档立卡来科学管理其就业状态；大力开展创业帮扶工作，开展“精准扶贫就业专场招聘会”，为贫困人员畅通就业渠道，积极开发多种公益性岗位，为贫困区群众提供收入来源。

（3）文化惠农扶贫：以贫困村文化基础设施和公共文化服务设施建设为重点，集中力量实施文化基础设施建设、群众文化活动、加快文化产业发展、加强人才队伍建设，通过书报、演出、电视、广播、电影等形式丰富贫困区群众生活，提高其文化素养，进一步推动其“好习惯、好风气”的形成。

（4）健康扶贫：全面落实各项医疗扶贫政策，贫困人口全部参加医疗保险，由财政代缴保费；2016年以来，贫困人口医疗就医个人自付比例控制在10%以内；建立贫困人口就医数据库，免费为贫困人口进行体检。市委、市政府出台了《市卫生扶贫救助基金管理办法》，市本级财政每年预算安排专项资金，向社会广泛筹集资金，设立了320 万元规模的医疗扶贫救助基金，对贫困人口实行了特殊医疗救助，有效保障了贫困人口就医。

（5）教育扶贫：全面落实各项教育扶贫政策，全面推进15 年免费教育，使得贫困家庭各教育阶段学生的教育得到全面保障。市委、市政府制定了《市教育扶贫救助基金使用管理实施细则》，市本级财政每年预算安排专项资金，向社会广泛筹集资金，设立了310 万元规模的教育扶贫救助基金，在全面落实上级各项教育助学政策的基础上，每学年对经济困难家庭国家计划内全日制本专科院校及中职院校在读学生给予1000 元至2500 元不等的资金资助。

（6）住房安全保障：通过危房改造（藏区新居建设）、易地扶贫搬迁、避险搬迁等政策措施，有效解决了贫困人口的住房安全问题。

三、被挤压的自主性：精准扶贫的现实局限

近年来，精准扶贫和精准脱贫基本方略的形成使脱贫攻坚的制度体系逐步完善并取得了显著成效，党和各级政府也一直旨在推动贫困区的内生发展，但长期以来效果欠佳，实践表明在精准扶贫实践中仍存在对于村庄和村民自主性遭到挤压，内生动力难以激发的问题。

（一）被挤压的村庄自主性

不同的学者在研究村庄自主性时，给出了不同的解释和界定，同时对于村庄自主性发展与外来支持的关系也有不同看法：部分学者认为，村庄因为遭遇外部国家和市场力量的抵抗而能力缺失，村庄自主性难以维系和重构，村庄自主性是村庄作为一个相对独立的实体通过自身的机制和利用自身资源来解决问题的能力，不应主要依赖于外部力量来解决问题[14]；但也有学者表示村庄自主性在外部条件有利时会表现得更加积极和主动，折晓叶（2008）提出“韧武器”一词，认为其有自主性的应有之义，它认为村庄的发展不仅仅应避免被“拿走”或“剥夺”，此外，有必要将政策和市场提供的各种机会纳入村庄发展的意图，使其持续发展[15]；陆文荣，卢汉龙（2013）将村社自主性界定为，村社在面对外部力量（权力、资本等）进入时能够将村集体的权威和资源，能够体现村社集体的智慧和策略以及村社认可和坚持的伦理，利用一切可能的条件合理地扩展自己权益的能力，并尽可能地将自己的意图糅合进国家政权建设和市场化的进程中去[16]。村庄自主性或内生性的激发需要有利外部条件的支持，比如适应村庄发展内在需求的有利的政策和市场提供的各种机遇。但如果政策和市场没有注意村庄的实际需求，而仅仅止于“面子工程”和“一刀切工程”，不仅不利于激活乡村发展的内生动力，反而会挤压其内生动力，不利于村庄的持续繁荣。

第一，自主性要求村庄参与者在多部门、多层级的集权关系中获得自主空间[17]。在精准扶贫过程中，M 市积极落实《四川省脱贫攻坚责任制实施细则》，按其要求推行市（州）党委、政府全面负责当地扶贫工作，落实党中央、国务院、省委、省政府的决策安排，审定本地脱贫攻坚滚动规划和年度计划并实行层级负责制。市（州）党委和政府主要负责人需要签署脱贫责任书，并向省委、省政府报告进展情况；县（市、区）党委、政府则承担主体责任，主要负责本地的脱贫攻坚实施规划、年度方案、资源配置、扶贫开发动态监测等，完善扶贫项目库、整合相关涉农资金、组织实施政策落实，并做好相关宣传工作；市、县、乡党委、政府和村两委主要负责人是本地脱贫攻坚第一责任人，要向上一级党委、政府签署脱贫责任书，每年报告扶贫脱贫进展情况。”这一实施细则使得村两委等村庄行动者整日疲于应对各种自上而下的指令、任务、考核和应酬，而自主空间缺乏。

第二，自主性要求各村庄充分发挥其特色优势，利用其资源禀赋和文化传统。法国学者弗朗索瓦·佩鲁在研究不发达地区资源匮乏和非均衡经济发展规律的基础上提出了“发展极”理论，指出产业是发展的根基，各地区要根据实际情况因地制宜发展适合自身的产业。但在实践中，一些扶贫干部出于对自身政绩和扶贫考核验收的考虑，并没有摸准吃透贫困村的实际情况，也没有时间和精力对其发展进行长远谋划，而热衷于发展一些立竿见影或一刀切的同质产业，而且有一些扶贫项目并没有切合当地实际，没有激发群众的发展兴趣和动力，发展具有形式化、短期性和不可持续性。

第三，自主性要求要充分利用村庄的治理结构和自治传统。实践过程表明精准扶贫的主体是自上而下的各级党委和政府，除去村两委负责人，精准扶贫的其他主体都是村庄外来的人员，他们或不熟悉或不了解村庄传统的治理规则，难以真正进入其中。而当前背景下，精准扶贫的过程是贫困村村庄治理的一个重要部分，而外来人员的进入难免会打破该地区尤其是少数民族地区长期发展过程中形成的治理结构和一些自治传统，在一定程度上不为群众所接受。

第四，自主性要求充分发挥乡村精英的作用。村庄精英一般在村庄权力结构中处于中介地位，他们在村庄治理、村政运作中有着较大的影响力和行动力，对于村庄发展具有积极的价值和意义。但在现代化进程中，村庄中有能力的人大多外出打工或在市县内居住，现在生活在村庄中的大部分为老弱病残幼等留守群体，大量流失的村庄精英不愿或难以重新回到乡村，而乡村精英的流失在很大程度上影响了村庄的内生发展。

（二）被挤压的村民自主性

Gerhard Engel 说：“只有当我们向所有个体提供自由空间，人人按其最好的知识行事，才有可能完全充分和高效地利用社会现有知识。”[18]科恩也认为，民主中最有价值的东西是个人的自主和自治。随着脱贫攻坚战的推进，我国贫困人口总数虽在减少，但内生动力不足的贫困人口占比却从2015 年底的11.3%上升到2017 年底的13.2%。出现这种情况的主要原因是精准扶贫的实施并没有激发村民的自主性，反而因为一些外力的强制性而使村民自主性受到挤压。具体表现在：

第一，贫困户自身的能力和作用被忽视，精准扶贫仍是一项以政府为基础的反贫困战略。在市场经济中，政府与穷人之间的关系应该是平等的，政府有责任确保宏观经济稳定，对贫困地区实施财政转移支付，提供社会服务和组织基础设施建设。与此同时，穷人不仅要共享扶贫资源，也要承担扶贫责任和义务；然而当前的扶贫实践仍是以政府为主导的，且层层下压的责任制和扶贫政策并没有把贫困户作为脱贫致富和村庄发展的主体。

第二，贫困户的自我能力和自我发展意识缺乏。“自主发展能力是在一定区域环境条件下，贫困个体依靠自身劳动能力、社会网络资源、可获得的资金等生计资源改善生活现状和脱贫致富的能力。”[19]调研数据显示M 市贫困户的教育程度在小学及以下的比重高达89.3%，因病、因劳力致贫的比重分别为56.9%和36.3%。低水平的教育程度和健康水平、劳动力缺失等都是阻碍贫困地区摆脱贫困的重要制约因素。作为长期生活在偏远山区的贫困群体来说，他们的发展长期以来是与社会隔离的，社交面窄、思维不活跃、信息来源少等社会资本贫乏，且社会资源占有量小，也是其难以脱贫致富的重要原因；再次，贫困地区的金融资本供给不足，服务网点少、服务成本高，农村资金流失、资本匮乏、投资不足等不利于贫困区发展的深层次矛盾突出，作为一种有效的发展手段，小额信贷已在贫困地区实施，但由于贫困户的担忧心理和存在的风险成本，并没有真正为其带来脱贫致富的内在动力。同时，受贫困文化和心理贫困两个方面的影响，贫困个体的自主发展意识薄弱，长期以来形成的贫困文化及“输血”的扶贫和救助机制使得“等、要、靠”思想严重，更是使部分贫困户形成了坐吃坐享、不劳而获的不良风气。

第三，部分边缘化的贫困群体已成为新的不稳定因素。在贫困地区，非贫困群体与贫困群体之间精准识别难度大，识别标准难以确定，且界定模糊，导致非贫困群体中还存在许多边缘化的贫困群体，使这一群体与确定的贫困户产生大量矛盾。调研过程中，部分非贫困户反映与贫困户政策待遇相差大，易地搬迁、教育补助、产业奖补等政策性收益让非贫困户十分羡慕，使得两者结下了“梁子”，不利于村庄持续稳定发展。

总的来说，尽管M 市已经摘掉贫困县的帽子，但这个过程更多地受惠于外源支持，村庄和村民的自主性还受到了一定程度的挤压，村庄发展的内生动力仍显薄弱。

四、迈向内生发展：可能及条件

自组织理论表明：自然界和社会系统产生和演变的基本驱动力是内生的，内生动力促进了系统之间的竞争与合作，使整个系统从无序变为有序。和任何其他事物一样，自主性的形成和内生发展也需要相应的土壤、条件或环境。换言之，只有具备了一定的条件，自主性和内生性才能更好地生长。M 市通过发展产业和就业帮扶等为贫困家庭提供了收入保障，通过藏区新居建设、易地扶贫搬迁和避险搬迁等措施为贫困户提供了基本保障，而接下来的工作就是要探索能够迈向内生发展的更多可能性和条件，激发村庄和村民内生发展的动力，以“内生发展”取代“行政推向”作为推动贫困地区村庄可持续发展的动力机制。

（一）加强村庄内部治理人才的培养、选拔和任用

为了加强脱贫攻坚工作的组织领导，M 市在脱贫攻坚工作领导小组的领导下有效地履行职责，推行“八个全覆盖”的工作机制。由此看出，参与脱贫攻坚的扶贫主体大都来自于村庄外部，村两委发挥作用微弱，主要职责在于落实上级安排的各项工作。调研发现，一方面由于国家在脱贫攻坚中的角色和推动力量使得国家成为贫困地区精准脱贫的主要力量，另一方面则是由于村干部本身存在的问题，如年龄老化、文化水平偏低、治理能力和主观能动性相对薄弱且缺乏后备人才等导致村庄自主性欠缺。基于此，应借脱贫攻坚这一战略实施，创新村庄人才培养、选拔和任用机制，使村庄中与村民有天然紧密联系并对政策的熟悉程度和理解能力优于一般村民的精英分子成为脱贫攻坚的重要力量，真正从村庄的实际出发带领村民脱贫致富。

（二）结合村庄特色和资源禀赋发展相关产业

村庄内生发展离不开对村庄内部资源的科学利用，M 市在产业扶贫及未来发展中应将本地丰富的自然资源优势、历史文化、自然人文景观及民俗风情等文化资源优势转化为产业优势，将产业优势转化为现实生产力，促使贫困村、贫困区形成资源、资本和劳动力的高度融合。M 市地处高原峡谷，天然山花及黄莲、贝母等中药材、花蜜源植物资源和旅游资源丰富，同时地处藏族嘉绒地区，有丰富的民族文化资源和嘉绒藏族特色风土人情，要在发展过程中充分挖掘乡村固有资源。要避免精准扶贫中的“一刀切”、“一窝蜂”地发展同质产业，因地制宜地探索产业发展模式，推动一二三产业融合发展，拉长产业链条，充分发挥以“一业带百业”的作用，促进区域经济整体发展。

（三）培养认同感和归属感，重建乡村共同体

村民对村庄的认同感和归属感是村庄共同体精神的一个重要表现。共同体精神是农村治理的内在动力，对于村庄公共决策的顺利实施、村庄公共活动的有效开展和村民的积极参与具有重要意义。乡村共同体的重建需加强村庄公共空间的塑造，培养村民的公共意识和合作意识。调研贫困村所在乡镇均进行了标准中心校、卫生院及便民服务中心建设，调研村也有村委会办公室及农民夜校等场所，为村庄塑造了良好的公共空间。在之后的乡村治理中要进一步对公共场所的周边功能进行适时更新，加强其日常交往，满足村民对现代生活的需求，进而塑造出更加强大的村落公共中心。在藏区新居建设、易地扶贫搬迁建设过程中，不仅要重视对危房改造以及新居的建设，也要注重周边便民利民等公共服务设施和公共基础设施的建设。

（四）培养贫困户的主体性，发挥其能动性

马克思主义发展观认为，发展的终极目标是促进人的全面发展。在精准扶贫进程中，贫困户不应是被动和消极的发展对象，而应是积极主动的发展主体[20]。习近平总书记指出：“要尊重扶贫对象主体地位，各类扶贫项目和扶贫活动都要紧紧围绕贫困群众的需求来进行。”也就是说，只有激发贫困户的主体性，实现其“自主活动”和“自主参与”才能激活乡村内部发展活力，构建内源性发展机制，实现其可持续发展。刘易斯指出“从主要社会制度设置的内在要求来看，穷人总是表现出漠不关心和不愿合作的态度，这是贫困文化最根本的特征”。M 市是高原藏区连片贫困县之一，贫困持续已久，所以该地区人口长期安于现状，且知识、能力、眼界等方面存在局限，导致内生动力严重不足，反而惰性和等要靠思想较为严重。因此，在未来的发展中，一方面要继续强化学校义务教育服务供给，提高教育服务水平，通过教育重塑观念，阻断贫困的代际传播；另一方面要加强对中青年人口的就业指导培训，提高他们自身技能，增强其脱贫信心，使其真正具备脱贫和可持续发展的能力。

从当前M 市精准扶贫政策的实施来看，政府是精准扶贫相关政策的制定者，也是资金的主要提供者，国家投入了大量的人力、物力、财力和政策资源，为村庄发展提供了外部支持和外源动力。当然，通过国家对贫困地区的非常规外部推动，M 市的经济发展在很大程度上得到了提升，它提高了穷人的增收能力，促进了地方特色产业的发展，但当前的很多制度设计和政策运行仍然没有触及到贫困人口的内源动力，在之后的发展中需要激活和使用该地丰富的自然资源、民族文化资源等资产，推动地区发展的内在动能，最终实现该地区的内生可持续发展。●