新冠肺炎疫情下对我国应急交通运输体系的思考及建议

张改平，李红昌，萧 赓，王 超

(1.交通运输部科学研究院，北京 100029；2.北京交通大学 综合交通发展研究院，北京 100044）

0 引言

新型冠状病毒肺炎疫情（简称“新冠肺炎疫情”）自2020年1月暴发以来，与2003年“非典”疫情类似，短期内对我国经济社会发展产生了较大冲击。由于新冠病毒的传染性极强，政府采取了各项举措避免人员流动，如减少外出、减少聚餐、企业延期复工等，造成消费与投资明显减少。由于大量的经济活动减少，社会需求被抑制，对我国交通运输行业生产经营活动也造成了很大的负面影响。据统计，2020年2月2日—2月14日，与2019年同期相比，道路货运整车平均恢复率下跌55%，零担货运平均恢复率下跌超过85%。2019年与2020年春节后零担、整车物流恢复对比情况如图1所示，可以看出疫情对道路零担货运造成的影响远大于对整车物流的影响。2020年2月17日起在免收通行费政策的影响下，全国零担物流和整车物流的恢复率均呈上升趋势，但是湖北省由于受疫情影响严重，全国其他地区至湖北的货运流量恢复率并未出现明显变化，如图2所示。2020年1月10—2月18日，全国铁路共发送旅客2.1亿人次，与2019年同期相比下降48.3%，其中2020年1月25日至2月18日发送旅客量同比下降83.9%[1]。2020年1月10日—2月11日，民用航空累计旅客运输量为3 724.0万人次，比2019年春运同期下降38.3%[2]。

应急交通运输体系是我国应急管理体系的重要组成部分，其是否健全关系到应急物资运送是否及时高效，直接影响到我国应急管理体系处理“急难险重”任务的能力。2003“非典”疫情期间，交通运输业承担了救援物资及人员的应急保障运输任务。新冠肺炎疫情暴发后，多数地区出现口罩、消毒液、防护服等物资紧缺，援助湖北物资无法及时送达，部分地区甚至出现了日常物资短缺，一定程度上暴露出我国应急交通运输体系的短板。因此，亟需开展有关应急交通运输体系相关研究，以提升其在非常时期的应急能力，提高对应急物资及相关人员的运输效率。

图1 2019年与2020年春节后零担、整车物流恢复率对比图

图2 2019年与2020年春节后全国其他地区至湖北货运流量恢复率对比图

新冠肺炎疫情引起业内专家及学者的高度关注。罗志恒研究了新冠肺炎疫情对经济、资本市场及国家治理体系产生的影响[3]；马金骏等关注疫情对蔬菜生产及技术服务的影响[4]；闫芸等研究了疫情对企业生产经营活动的影响[5]；周雪松等研究了疫情对医药行业的影响[6]；郑静文等研究了疫情对国际集装箱运输市场的影响[7]。整体来看，相关研究覆盖了资本市场、企业生产经营、蔬菜生产、集装箱市场等社会经济领域，然而针对我国应急交通运输体系方面的研究尚存在空白。为此，本文将通过分析我国当前应急交通运输体系存在的问题，总结美国和日本相对完善的经验做法，最后提出相关政策建议，以便健全完善我国应急交通运输体系，提高交通运输的应急保障能力。

1 交通运输在国家应急管理体系建设中发挥着不可替代的作用

经过长期稳健的发展，我国交通运输领域取得了举世瞩目的成就，创造了“中国速度”和“中国模式”，高速铁路、高速公路通车里程均居世界第一位。党的十九大提出了建设交通强国的宏伟目标，《交通强国建设纲要》的发布，意味着我国交通运输行业已经踏上了交通强国建设的新征程。据不完全统计，截至2019年底，我国公路总里程为517万km，铁路营业里程超过13.9万km，高等级航道达6.68万km，民用机场达238个。2019年1～11月，全社会完成货运量486.3亿吨，货物周转量19.0万亿吨公里；完成营运性客运量162.6亿人，旅客周转量3.3万亿人公里[8]。综合交通运输网络的不断完善及运输服务能力的显著提升，为我国应急交通运输体系奠定了良好的物质基础。

近年来，铁路、公路、航空、水运等运输方式较好地完成了应急运输保障任务，尤其在确保2003年“非典”疫情物资运输、抗震救灾、奥运保障、电煤抢运、交通战备、防汛抗洪、节日供应等方面作出了重要贡献。交通运输在重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件中发挥的重大作用，充分体现了应急交通运输在处置各类突发事件中的重要地位和基础作用。随着各种应急运输保障任务的完成，我国交通运输部门不断积累并总结经验，并逐渐重视应急交通运输体系的构建。自2003年以来，我国交通运输部门不断健全完善应急交通相关法规预案，陆续出台和优化了《民用运力国防动员条例》《公路交通突发事件应急预案》《铁路突发公共卫生事件应急预案》《铁路防洪应急预案》《铁路网络与信息安全事件应急预案》《中国民用航空应急管理规定》《邮政行业安全信息报告和处理规定》《国家邮政业突发事件应急预案》《水路交通突发事件应急预案》《关于道路运输应急保障车队建设的指导意见》等文件，就应急物资运输、疫情防控和应急处理措施、医疗救治等事项进行了规范。截至目前，各省、市、自治区等已基本建成满足突发公共事件应急保障运输需要，并能跨省、跨区域执行联动任务的应急运输保障体系。

不过新冠肺炎疫情暴发后，我国应急交通运输暴露出诸多问题，为此铁路、公路、民航、水运等运输产业应进一步发挥社会性、公益性职能以及交通运输运量大、速度快、数据多、网络化等优势，不断提高重大疫情应急物资保障、重大疫情防控救治体系建设、重大疫情应急响应机制构建等方面的能力，为国家完善重大疫情防控体制机制、健全公共卫生应急管理体系贡献力量。

2 应急交通运输在国家应急管理体系中进一步发挥作用存在的问题

（1）应急运输重大疫情应急物资运输保障能力不足

应急运输重大疫情应急物资运输保障能力不足，在应急物资储备、分拨调配、供需跟踪等方面存在较大提升空间。如，尽管铁路部门针对2003年“非典”期间应对突发疫情处置方面的不足，在《铁路突发公共卫生事件应急预案》《铁路处置群体性事件应急预案》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等文件中，就列车、车站疫情处理及应急机制需要的组织指挥体系、预防预警、应急响应、保障措施等进行了明确规范，建立了铁路突发公共卫生事件的各项应急预案，并原则性提出“应急处理的药品、器械、设备等物资，应当事先储备，定期更换，由铁路各级卫生主管部门编制预案，在运输总支出或固定资产投资中安排解决”，却并没有明确的实施细则。特别是在2013年铁路政企分开后，交通运输部和国家铁路集团有限公司在资金筹措、应急物资储备场所选址、日常管理、类目更新、分拨调配指挥权、供需平衡跟踪监测等方面，均没有明确规定实施细则[9]，这导致应急物资管理混乱、储备不当，直接影响了应急物资的运输时效。应急物资的有效储备、调拨、分配需要财政部、国家物资储备局、交通运输部、国家铁路集团有限公司等的有效衔接，其中交通运输部门应承担起公益性、社会性运输职责，以提高我国重大疫情应急物资保障能力。

（2）应急运输重大疫情防控救助措施有待提升

应急运输面对重大疫情的防控救助措施不足，其生产性功能和社会性功能的有机融合水平有待提升。改革开放40多年来，我国交通运输生产性功能得到了极大改善和提升，各种交通基础设施快速扩建，铁路、公路、民航、水运等的技术装备水平得以大幅提高，交通运输服务质量不断提升，交通运输信息系统不断完善。这些都在疫情期间发挥了一定的作用，如12328交通运输服务监督电话，在疫情期间有效充当了广大市民与政府间的“传声筒”；铁路部门基于12306数据库开展数据分析，有效协查确诊患者的密切接触者相关信息并及时向社会公布。不过，交通运输生产性功能还不能充分融合其社会性功能，交通部门信息系统尚不能与国家卫健委及疾控中心各级机构、公安系统、移动运营商、即时通讯服务（如微信）等实现信息共享，无法主动向确诊、疑似病例及相关密切接触者发送警示和通告信息，也不能主动向各级地方政府疫情防控机构第一时间传递涉及疫情防控的人员信息。整体上，交通运输部门基于大数据和信息化系统的应急物流保障体系仍处于初级阶段，不能实现高效联防联动、精准定位、科学预测和主动采取疫情防控救助措施。

（3）应急运输重大疫情联动响应机制尚需优化

应急运输重大疫情联动响应机制尚需优化，交通运输与卫生管理部门、公安系统、地方政府、移动运营服务商等的联防联控机制存在提升空间。为应对新冠肺炎疫情，中央建立了国务院联防联控机制，目的是加强相关部门间统筹协调与重点物资保障和调度，全力满足湖北尤其是武汉的疫情防控需要。从目前来看，在国家层面上虽已设立由国家卫健委、国家发展改革委、工信部、交通运输部等32个部门组成的联防联控机制框架体系[10]，但尚处于不断建设、完善的阶段，需进一步优化。因此，如何构建联防联控、群防群治工作机制和操作指南，优化交通运输部门与其他部门之间的联动响应机制，是交通运输部门当前和未来都要长期坚持和重点建设的内容之一。

3 国外应急运输管理经验

铁路、民航、公路、水运等重要运输方式在各国公共卫生应急物流体系中均发挥着重要作用。从美国和日本应急运输经验来看，构建权责明晰、体制合理的应急运输管理体系，健全完善相关法律法规是应急运输有效应对突发事件的关键所在。

3.1 美国应急运输经验[11-12]

在应对自然灾害、社会公共安全等重大事件时，美国有一套成熟的应急管理体制。

（1）拥有相对完善的法规预案。美国在1947年颁布《国家安全法》，1950年制定《灾害救助法》，1992年制定《联邦紧急救助法案》，2001年出台《国土安全法》，2004年制定《国家应急反应计划》，2008年出台《国家应急反应框架》，针对突发事件的应急法律法规体系基本完善。

（2）建立了较为完备的应急体系，形成了以“行政首长领导，中央协调，地方负责”为特征的分级管理应急管理模式。在地震、飓风、火灾、山洪等发生时，美国政府会立即宣布进入联邦紧急状态，并启动应急预案，所有防救灾事务由联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）实行专业化、集权化统一管理、统一应对和处置，并提供资金保障。

（3）以先进技术为支撑。针对灾害，不同规模人口的都市及地区，采用不同的预案及救灾方式。

（4）重视与相关部门的信息沟通。FEMA总部组织地区办公室及其他有关联邦部门参加视频会议，建立总部与地方一线部门的沟通渠道。此外，总务署、军队后勤部、美国陆军工程兵团等部门定期召开会议，研讨政策措施、分享跟踪事件的经验做法。如针对美国在卡特琳娜飓风等事件中的教训，FEMA不断完善应急物资配额和调拨管理，由运输部主要负责应急物流的交通运输组织管理，以运输部危机协调员、危机管理中心（Crisis Management Center,CMC）、交通运输协调中心（Transport Coordination Center,TCC）和地区紧急事件交通协调员为应急物流组织管理主体，进行具体的运输装备获取、救助物资调配、运输能力保障、救助物资跟踪管理等工作。FEMA还发布了《后勤管理中心标准作业规程》《后勤保障作业手册》等指导性文件，以推广成熟经验和开展标准化工作。

（5）设立对外灾害援助办公室(Office of US Foreign Disaster Assistance,OFDA)，应对国际救灾事项。目前，OFDA在全球范围内共设7个应急仓库（主要设置在靠近机场、海港的交通便利场所），救灾物资涵盖自然灾害、公共卫生安全、恐怖袭击等突发事件需要，包括塑料薄膜、毯子、水箱、手套、帐篷、钢盔、尸体袋、防尘面具等。若某个国家或地区发生重大灾害事件，OFDA得到指令后将从距离最近的应急仓库调拨救援物资送至受灾国家或地区。

3.2 日本应急运输经验[12-13]

由于日本特殊的地理位置及地质条件，常遭受地震、台风等自然灾害的侵袭。在设计防灾、救灾（含应对突发公共卫生事件）计划及开展防灾、救灾演习上，日本政府形成了以“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”为特征的应急管理模式。

（1）防救灾体系分为三级管理，包括国土交通省救灾局、地方都道府县及市町村。各级政府防灾管理部门定期举行防灾汇报，并制订防救灾计划。

（2）政府对救灾物资实行分阶段管理，将救灾物资的配送工作分为三个阶段。第一阶段，由政府行政单位负责，包括：救援物资的收集、存放和运输；签有合同的防灾协作物流（含运输）企业配送中心的24h作业；必要时，自卫队协助进行交通管制，维护紧急物资运输。第二阶段由物流公司负责（根据政府要求，采取较主动的方式进行配送），包括：征用4个合同防灾协作物流企业的配送中心，重点提升配送效率，委托物流公司进行专业配送、存储管理；配送中心的配送频率控制在每天不超过50辆批次；选择合适的企业仓库作为应急物资储存性仓库，通常储存性仓库与配送性中心的数量比为1∶2（可根据受灾范围调整）。第三阶段仍由物流公司负责（但根据灾区需求采取较为被动的方式，即依据订单进行配送），包括：配送中心减少到2个；委托物流公司进行专业配送、存储管理；配送中心的配送频率控制在每天2辆批次（由于此时灾后道路管制等措施逐步取消，部分物流需求可以通过市场逐步调节，因此逐步减少对政府公共资源的使用）。

（3）重视紧急储备中心建设。日本政府重视紧急储备中心的建设，在应急规划、财政资金、用地审批、工商税务等方面均有相应的保障措施，强调应急储备中心选址的交通便利性等。一般选择在交通便利、调配方便、第三方物流发达的区位上。一旦发生重大应急事件，就从距离最近的仓库调拨救援物资送达应急突发事件发生地。

（4）健全的应急法规体系。日本已经出台了包括《灾害救助法》《灾害对策基本法》《防灾对策基本条例》《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等在内的200多部应急管理法规。

3.3 对我国完善应急运输机制的启示

美国、日本等国家的经验表明，在面临突发公共卫生事件或自然灾害时，应急运输机制一般要具备如下特点。

（1）法规预案体系完善：如美国《国家应急反应框架》、日本《灾害对策基本法》等。

（2）组织管理体系完整：如美国国土安全部下属的联邦应急管理局（FEMA）、日本的中央防灾委员会。

（3）分级管理体系明确：美国按照“联邦-州-地方政府”三层分级体系进行管理，日本按照“中央-都道府县-市町村”三级应急管理体系进行管理。

（4）资源保障体系完善：美国与日本等均非常重视国家应急体制的资金和资源保障工作。

（5）应急运作体系高效：一旦发生包括公共卫生在内的突发应急事件，美国和日本均拥有相对完善的应急处置程序和规范，并且拥有综合的应急辅助体系。

（6）注重宣传引导：在信息系统、技术装备、人力资源、媒体舆论、科普宣教等方面，美国和日本均进行了大量详细的工作。

我国交通运输系统在2003年“非典”疫情后，总结了相关经验教训，各级行业管理部门逐渐重视应急物资保障体系的构建。但受美国与日本经验的启示，我国在完善应急交通运输管理体系、健全应急运输法规预案、保障应急物资有效供给、构建明确分级管理体系等方面仍需加强，应争取尽早补齐我国应急交通运输体系的短板，提高应急运输保障能力。

4 健全我国应急交通运输管理体系的政策建议

（1）进一步完善顶层设计

建议由交通运输部组织国家铁路局、民航局、国家邮政局、中国铁路集团有限公司等有关司局（公司），对接国家卫健委、国家发展改革委、国家物资储备局及财政部等部门，就发挥交通运输业在国家应急管理体系中的作用进行沟通，从国家层面出台促进交通运输发挥应急管理作用的相关文件，明确各部门在国家应急管理体系中的定位、职责与分工，形成重大疫情联防联控工作机制和操作指南。交通运输部既要与应急管理部应急指挥中心、国家物资储备局等部门沟通，也要与地方政府应急管理机构、物资和人员需求单位密切联系，切实发挥好应急物流在国家应急管理体系中的作用。如对铁路而言，一方面可发挥铁路产业的“高大半”（即“高度集中统一指挥、大联动机生产、半军事化管理”）传统，另一方面充分利用现代铁路在站场设施、高速铁路、信息系统、规模生产等方面的技术经济比较优势，制定铁路应急管理体系实施规划，助力国家应急管理体系的进一步完善。

（2）在交通运输部常设国家应急管理交通运输协调中心

在交通运输部常设国家应急管理交通运输协调中心，负责应急物流的交通运输组织管理及相关法律法规、标准的完善，协调组织包括铁路、民航、公路、水运等在内的各种运输方式，完成国家应急管理重大任务。在国家应急管理体系总体框架下，建立健全应急物流体系，由交通运输协调中心负责组织应急物流和应急人流工作（包括应急物资和人员输送两大部分），充分利用国家储备资源及社会物流资源，规划应急物资供需匹配、站场存储和调拨配送空间布局，加强应急物流基地和配送中心建设[14]。同时，建立中央和地方联动的应急物资管理信息系统，以便能够快速满足包括重大疫情在内的应急物资需求。

（3）充分发挥交通运输的社会性功能

充分发挥我国高速铁路、高速公路、民航、港口等交通基础设施的社会性功能，提升各种运输方式的“数据仓库”在服务重大疫情防控救助方面的作用，利用大数据和人工智能等技术，主动甄别、警示、通告疫情，精准定位防控对象，高效传递防控信息，实施动态疫情监控。进一步升级各种运输方式信息系统，实现与国家卫健委、疾控中心各级机构、公安系统、各大移动运营商等信息共享和无缝对接，不仅服务于重大疫情期间的人员管理，而且能科学监控疫情发展趋势，预测重点应急物资需求状况，协同应急物资生产、存储、调拨、配送等。同时，利用12328、铁路车站、旅客列车、车票订票系统、网络货运平台等线上与线下资源优势，同步国家重大疫情防控信息，进行重大疫情防控信息传播，及时辟谣不实传闻，传递疫情防护知识等。

（4）优化联动响应机制

为优化应急联动响应机制，提高联动效率，需从两方面着手：一方面建立健全应急运输规章制度，做到公路、铁路、水运、民航等不同运输方式之间的联动响应，包括信息联动、运力资源联动、场站资源联动等；另一方面建立健全交通运输部门与卫生部门、公安系统、移动运营商等之间的重大疫情联防联控机制，在人员管理、信息系统管理、应急物流管理、应急物资管理等方面，健全规章制度，提升整体应急管理水平。交通运输部应做好交通部门内部及与外部之间的沟通协调工作，做到不同层级、不同部门间的协同联动，助力国家重大疫情联防联控机制的完善与健全。

5 结语

新冠肺炎疫情的暴发，在短期内对国民经济和社会发展产生了较大影响。为对抗疫情影响，需充分发挥交通运输“先行官”作用并完善应急交通管理体系。本文剖析了我国应急交通运输存在的不足，在借鉴美国和日本应急运输管理经验的基础上，提出了相关政策建议，以促进我国应急交通运输体系的发展。由于疫情期间无法外出实地调研，对我国应急交通运输体系存在问题的梳理可能不够全面，所提政策建议也可能不够精准，接下来将继续总结各种突发事件情况下我国应急运输出现的不足，持续跟踪研究，为不断完善应急运输体系提供理论支撑。