新冠肺炎疫情对交通基础设施投融资的影响及应对策略

褚春超，翁燕珍，葛灵志，邹光华

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）疫情的暴发，陡然增加了我国经济社会发展环境的不确定性，给正常的社会生产和人民生活带来了巨大冲击。交通运输业是国民经济基础性、先导性、服务性行业，是连接生产和消费的重要环节，受本次新冠肺炎疫情影响明显。从交通运输生产环节来看，受冲击最直接、最严重的当属交通运输服务业，但对交通基础设施建设投融资的影响同样不可小觑。本文将回顾历史上曾经发生的“非典”、“美国次贷危机”等重大事件，对比分析并阐述交通基础设施投融资受疫情等重大事项的影响特征，剖析新冠肺炎疫情对交通投融资的影响，并结合实际总结经验，提出具体的应对措施。

1 重大事件影响下交通运输投资活动的特征

交通运输，国之重器，是经济社会发展的助推器、压舱石。回顾2003年“非典”疫情、2007年“美国次贷危机”等重大事件的冲击下，交通运输在关键时刻发挥了重要作用，充分展现了交通战略性产业的责任担当，但所受影响也是明显的。

（1）交通投资受重大事件冲击大

面对区域疫情、经济危机等重大突发事件，交通投资受冲击明显。以公路交通投资为例，在2003年“非典”影响下，当年公路交通基础设施建设投资增长率降低了4.6个百分点，从2002年的20.3%下降到2003年的15.7%；同样，受2007年美国次贷危机引发的国际金融危机冲击，公路交通基础设施建设投资下降了9.5个百分点，从2006年的13.6%直接降到了2007年的4.1%，到2008年仍处于6.0%的底部区域。2001—2018年我国公路投资与GDP增长率变化情况如图1所示。

（2）应对重大事件交通投资波动性明显

交通投资活动受重大突发事件影响较大，在疫情初期投资往往被放缓，出现较大幅度的投资增长率回落，但随着积极应对、多措并举，交通投资力度会快速加大，投资增长率增幅明显，显著高于同期全社会固定资产投资增长率。如在2003年“非典”期间，公路交通固定资产投资首当其冲受到影响，增长率由2002年的20.3%回落到15.7%，而2004年又快速增加到26.6%；同样，2007年受全球经济危机影响，公路交通投资增长率先是由2006年的13.6%回落到2007年的4.2%和2008年的6.0%，在2009年又急速攀升到40.5%，随后总投资规模保持高位运行。再同期对比看，全社会固定资产投资及增长率的波动性明显小得多（见图2）。

（3）交通投资对促进经济增长作用突出

交通基础设施建设项目产业链较长，可充分带动钢铁、水泥、建材、机械等产业，促进消费，且拉动作用明显，可促进东、中、西部地区和城乡各个区域经济发展，对稳定经济增长具有十分重要的意义[1]。在传统发展模式下，投资是拉动我国经济增长的“三驾马车”之一，其中交通基础设施建设投资一直占据重要地位。据统计，2001—2012年间交通固定资产投资在全社会固定资产投资中平均保持6.2%的占比。即使2013年实施新发展理念以来，交通基础设施建设投资仍保持着约4.9%的占比（见图3）。据有关投入产出的统计分析，1个单位的交通基础设施投资拉动1个单位的国内生产总值，其社会总产出乘数为2.84。

图1 2001—2018年我国公路投资与GDP增长率变化情况

图2 2001—2018年我国公路投资与全社会固定资产投资变化情况

图3 2001—2018年我国交通投资在全社会固定资产投资中的占比情况

（4）应对疫情交通投资的效用缓释

交通投资受“非典”等突发重大事件影响比较大，投资及增长率波动特征明显，在应对突发事件中积极作为，后期投资增幅明显，为稳定经济增长做出了积极贡献。但按时间序列进一步深入分析发现，在应对突发事件冲击时，交通投资落地时效性不如其他社会固定资产投资领域，有大约1年左右的滞后缓释期。如2003年“非典”疫情，高峰期在2003年4月，但交通投资在2004年第一季度仍增长缓慢，直到2004年第二季度以后投资才明显提速。2002—2004年我国公路交通分季度投资情况如图4所示。

图4 2002—2004年我国公路交通分季度投资情况

实践中，一个交通基础设施投资项目从决策到落地开工，往往需要历经多个重要环节、办理数十项手续，历经较长的时间周期。以按PPP模式实施的收费公路为例，主要包括的环节和手续有：工程预可行性研究、工程可行性研究（土地预报）、实施方案设计、物有所值评价和财政承受能力论证、社会资本招标、PPP合同签订、公司组建（章程、融资等）、初步设计（环评、水保、地质灾害评估）、特殊项目的技术设计、施工图设计、土地报批、建设招标投标、合同签署、开工报告报批等。据有关机构对交通PPP项目的统计，从政府确定项目采用PPP模式到项目完成社会资本招标，整个过程平均耗时一年，其中还有一些项目因前置要件审批程序多，需要的时间更长，还有些项目因建设资金落实不到位等原因进度更慢。

2 新冠肺炎疫情对交通投融资的影响

当前新冠肺炎疫情对交通基础设施建设和投融资的影响主要体现在：中央交通专项税费、地方财政、通行费面临减收，公路经营者还款压力加大，吸引社会投资难度加大；物价、人工成本上涨，叠加疫情防控支出，建设成本进一步提高；复工复产有一定恢复期，前期工作难度增大，一定程度上影响建设进度等。

（1）交通专项资金收入面临下滑压力，影响交通基础设施建设的资金供给

在车购税征收方面，2020年1月全国乘用车零售169.9万台，同比下降21.5%，创2005年乘用车市场信息联席会零售统计以来的最低增速[2]。由于疫情目前仍处于攻坚阶段，预计2020年一季度全国汽车销量下滑20%以上，本年度车购税收入将面临较大的下滑压力。在成品油消费税征收方面，由于疫情抑制了客货运需求，将对国内原油及成品油的消费产生不利影响。在港口建设费征收方面，由于短期内疫情对货物贸易和服务贸易都有一定的冲击和影响，使得港口建设费的收入也面临较大的不确定性。此次为支持疫情防控工作，免征民航企业缴纳的民航发展基金，预计将减少基金收入100亿元[3-4]。

（2）通行费减收压力显著增大，将加剧收费公路收支缺口

为抗击本次疫情，在先后两次延长高速公路免费通行时间的基础上，又决定在疫情防控期间免收全国收费公路车辆通行费[5]，这对收费公路运营单位产生巨大的影响，将明显加剧收费公路收支缺口（2018年全国收费公路通行费收支缺口为4 069亿元[6]），使得高速公路债务风险进一步凸显，也在一定程度上影响到投资人对市场未来的预期，不利于后续新建项目吸引社会资本。

（3）增加了工程建设成本和施工难度，影响工程建设进度

本次疫情对工程复工开工、劳务招聘、施工材料采购、物资运输、施工安全防控等各个方面产生不利影响，增加了疫情期间的工程施工难度和成本。此外，受到疫情影响，项目工程设计单位、审查单位无法正常开展工作，招投标工作等也面临暂缓（部分省份初步估计前期工作受疫情影响周期约为1个月）。但考虑到近几年一季度交通投资占全年比重较小（一般为15%）的规律，特别是北方地区基本没有开工，如果疫情在一季度能够得到有效控制，仍然有希望完成全年投资目标。

（4）对交通PPP项目的实施产生不利影响，需要政府方和社会资本方共同协商解决

疫情暴发以来，国务院办公厅和各地政府部门就疫情防控发布了一系列行政命令，多个省份启动重大突发公共卫生事件一级响应。这些举措在有效防控疫情的同时，也将给交通PPP项目的实施带来不同程度的影响。对于因疫情这一不可抗力事件致使PPP项目无法继续建设或实施、项目中止建设或运营（事件消除后复工）、项目正常建设或运营但成本显著增加等情况，需要政府方和社会资本方共同协商解决。

3 新冠肺炎疫情下交通投融资应对措施

立足当前，回望历史，在发生重大疫情加剧经济下行风险时期，中央和地方政府都会采取积极应对措施，加大交通基础设施建设投资力度来对冲风险，充分发挥交通运输作为经济社会发展压舱石的重要作用。针对本次新冠肺炎疫情，中央和地方在发挥交通投融资作用方面也已采取了一系列应对措施，主要有：扩大投资规模、加快重点项目建设、加大财政资金投入及银行信贷支持、优化项目审批和招投标程序等。

（1）扩大有效投资规模

为对冲疫情影响，一些地方政府提出了增加当年投资计划的目标，如：浙江省提出发挥政府性投资支撑引领作用，调整政府性投资计划，扩大投资规模，新增安排约100个省重点项目开工建设[7]；云南提出千方百计扩大有效投资对冲疫情影响，围绕全年固定资产投资任务目标，综合交通投资目标增长20%[8]；山东省发布2020年省重大建设项目和重大准备项目名单，强化要素保障等政策支持。

（2）加快推进重点项目建设

2020年2月8日，交通运输部印发了《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神统筹做好疫情防控加快公路水运工程复工开工建设加大交通投资力度的通知》（交公路明电〔2020〕49号）[9]，要求加快公路水运工程复工。2020年2月11日，国务院常务会议强调在加强疫情防控工作的同时，做好“六稳”工作，及时出台和落实相关政策，分类有序推动企业复工复产，推动重大项目尽早开工和建设等。在地方政府方面，浙江省提出按照“一项一策”原则，分类分批统筹组织551个省重点续建项目有序复工；江苏省提出以220个省重大项目建设为抓手，加快在建和投产进度，条件成熟的力争早开工、早建成、早达效。

（3）加大财政资金投入

地方省份通过加大财政投资力度、财政资金提前下达和提高比例下达、加快政府债券发行进度、国库先行垫付等方式做好项目资金保障，如：云南省提出增加省级预算内基本建设投资规模，积极争取中央预算内资金和新增专项债券规模，完善专项债券项目安排协调机制[8]；广西壮族自治区提出2020年3月底前拨付下达自治区层面统筹推进重大项目资金50亿元以上，2020年2月底前将国家提前下达自治区的500亿元新增政府债券额度全部发行完毕，在政府债券发行前，对预算已安排的债券资金项目允许通过库款先行垫付[10]；陕西省提出一季度用于项目建设和产业发展的省级财政资金比例要达到30%以上，对于计划发行专项债券项目用财政资金先行调度库款[11]；浙江省提出地方政府债券优先支持2020年6月底前开工建设的医疗卫生、铁路、机场等基础设施和补短板项目[7]。

（4）加大银行信贷资金支持

一些地方政府通过设立补短板投资专项、实行高效的融资模式等方式加大支持，如：浙江省提出国开行浙江省分行建立补短板稳投资应急专项，提供不低于500亿元融资总量用于保障2020年6月底前开工和续建的重大基础设施、重点领域补短板项目，优先向疫情重灾区项目倾斜；云南省则继续实行“发改部门梳理推介、银保监部门转送、银行自主审批”的项目融资模式。中交二航局紧抓中央强化金融支持防控疫情的政策，联合中信证券等发行了规模2.3亿元的“疫情防控ABS”，票面利率2.8%，拟专项用于疫情期间对供应链上游民营企业的资金支持，帮扶小微企业有序复工恢复生产[12-14]。

（5）优化项目审批和招投标程序

2020年2月8日，国家发展改革委印发了《关于加强投资项目远程审批服务保障新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间项目办理工作的通知》（发改电〔2020〕66号）[15]，要求依托全国投资项目在线审批监管平台，加强投资项目远程审批服务；同日还印发了《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号）[16]，要求通过加快推进招投标全流程电子化、全面推行在线投标开标、积极推广电子评标和远程异地评标等方式，有序开展招投标等公共资源交易活动。2020年2月10日，财政部PPP中心发布《关于加快加强PPP项目入库和储备管理工作的通知》（财政企函〔2020〕1号）[17]，针对本次疫情，提出开设绿色通道，急事急办、特事特办，利用网络、视频等信息技术，提高服务效率，最大程度减少现场递交文件材料。

在地方政府方面，广西壮族自治区提出全面推行容缺审批制度，完善投资项目在线审批机制，加快升级改造公共资源交易平台，实现全流程电子化招标，在疫情期间开设“绿色通道”，确保工程项目如期完成招标[10]；江苏省依托全省投资项目在线审批监管平台，加强投资项目远程审批服务。

（6）强化土地要素保障

浙江省提出对2020年上半年前能开工的符合条件的省重大产业项目和重点建设项目，可预支新增建设用地计划指标。

4 应对新冠肺炎疫情促进交通投融资的政策建议

虽然此次新冠肺炎疫情对交通建设投融资的短期冲击不可避免，但不应过分夸大其负面影响。应当借鉴历史经验，积极应对，努力化危为机，通过采取一系列措施，抓住机遇进一步加大交通投资力度，补齐交通发展短板，为保持经济平稳运行做出积极贡献，相关建议如下。

（1）强化顶层设计，积极发挥交通投资稳定器的作用

充分发挥交通投资和重点项目建设应对突发事件的风险对冲作用，化解疫情对经济增长的不利影响，服务做好“六稳”工作。

一是及时跟踪评估疫情对交通建设投融资的影响，完善应急预案。分析疫情期间交通经济运行主要指标变化情况、相关交通企业运营状况及各地在推进交通基础设施建设中存在的困难和问题，全面评估疫情给交通建设投融资带来的影响，早作梳理预判，早作分析预警，完善相应的应急预案，强化运行调度，制定相应的交通投融资对策，根据疫情进展渐次推出，做好针对性发力。

二是加快编制和确定“‘十四五’综合交通运输规划”，进一步提振行业投资信心。“‘十四五’综合交通运输发展规划”是全面推进交通强国建设的第一个五年规划，是推动交通运输高质量发展的五年规划。通过明确加大交通基础设施建设的预期，提振全国交通行业投融资的信心。提早谋划落实“十四五”规划项目的前期工作，安排部署一批重大和关键性综合交通基础设施项目。

三是调整优化中央资金支出结构，精准施策。根据财政事权与支出责任划分，适度加强中央承担的支出责任。调整“撒胡椒面”式的分配方式，适当提高支出比例或补助标准，优先保障国家重大战略项目，加大对涉及服务决胜全面小康社会、决战脱贫攻坚等项目以及湖北等疫情较重地区符合条件项目的倾斜和支持力度。

四是进一步健全交通建设领域正向激励机制，充分调动各地积极性。在做好疫情防控工作的同时，对交通建设重大项目开工复工及时、年度目标任务完成情况好、地方投资落实到位、促进社会资本进入交通领域措施有力、交通债务风险防范工作落实有力的地区，进一步加大激励支持力度，对其具备条件的项目优先列入三年滚动投资计划、优先安排中央交通建设资金。

（2）稳定并拓宽筹融资渠道，努力破解当前融资困境

在目前经济下行压力较大叠加疫情影响的背景下，各级财政收支矛盾将进一步凸显，也影响到交通基础设施的财政资金投入，因此要千方百计稳定并拓宽交通建设资金来源渠道，充分发挥交通建设投资对经济托底的重要作用。

一是稳定并争取扩大各级财政对交通建设的支持力度，特别是加大地方政府一般债券资金对普通公路等没有收益的交通基础设施的支持力度。继续稳定车购税、成品油消费税转移支付资金、港建费等交通专项资金政策，确保资金能及时足额拨付到位。

二是积极争取中央财政发行专项建设国债。按照特殊时期、特殊应对的原则，建议参照1989—1991年、1998—2000年财政部两次发行专项建设国债的模式，发行专项建设国债用于公路、铁路、机场、水利、环保等重点基础设施项目建设，充分发挥国债作为宏观调控重要手段的作用，助力经济稳增长。在此基础上，研究建立国家公路建设长期债券制度，探索在中央层面发行国家公路建设长期债券，为公路建设提供长期稳定、风险可控的资金来源。

三是完善地方政府收费公路专项债券制度。在现有地方政府收费公路专项债券的基础上，争取建立收费公路长期债券制度。研究探索根据项目全生命周期预期收益、对应资产等因素来确定债券额度，调整当前根据现有通行费和还本付息需求来确定额度的方法，并由目前仅用于新建项目向改扩建项目和存量项目债务结构调整扩展。鼓励地方在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。聚焦于长期限、低利率目标的实现，根据收费公路项目期限，探索发行收费公路长期债券，实现债券期限与项目期限相匹配。

（3）积极争取财税金融扶持，帮扶交通企业渡过难关

受疫情影响，全国多省市实施了交通管控，对相关交通企业的经营、财务状况和年度经营业绩产生了比较大的影响，加剧了企业当前本已十分紧张的收支状况。同时，为打赢疫情防控阻击战，这些交通企业又加大投入、增加人手协助政府部门做好各项防疫工作，为疫情防控做出了积极贡献。为帮扶相关交通企业渡过困难时期、降低偿债风险，建议加大对受疫情影响交通企业的财税金融等政策扶持力度。

一是采取财政补贴和税收优惠措施。对受疫情影响办理纳税申报困难的交通企业，可申请依法办理延期申报；对确有特殊困难而不能按期缴纳税款的交通企业可适当申请延期缴纳税款。同时，对收费公路经营等企业给予合理财政补贴及增值税、企业所得税等税费的优惠，帮助企业渡过难关。

二是加大信贷支持力度。对相关交通企业实行贷款利率优惠，降低贷款综合费用。对受疫情影响、遇到暂时困难的交通企业，可设定贷款宽限期，减免逾期利息等，不盲目抽贷、不断贷、不压贷，缓解资金压力。同时积极支持疫情地区和受疫情影响较重交通企业的债券融资需求。

三是对企业相关缴费给予方便。对受疫情影响，面临暂时性生产经营困难，难以在缴费期内足额缴纳养老、失业和工伤保险费的参保企业，可申请缓缴相关社会保险费。

（4）加快做足项目前期工作，尽快形成实物工作量

考虑到疫情对投资的影响具有滞后效应，需要做好交通项目建设各项前期准备工作，使疫情结束后一批重点项目立即开工、复工，形成更多的实物工作量，最大程度降低疫情对交通投资项目前期工作以及后续投资运行的影响。

一是创新和简化审批方式，推动重点项目尽快开工。鼓励探索“不见面审批”“容缺审批”模式，同时并联式推进用地、规划、环评、安评、施工许可等开工前各项手续办理，在依法合规的前提下最大限度地缩短交通基础设施建设项目审批时限，为项目早日开工争取时间。简化PPP模式的审批程序、缩短审批周期，对冲因疫情造成的迟滞。研究改进招标方式，鼓励优先采用全流程无纸化电子招标，推广电子评标、远程异地评标和专家分散评标，破解疫情期间招投标停摆的难题，使项目尽快具备施工条件。

二是加快推进交通工程项目复工。在做好疫情防控工作的同时，要创造条件尽早复工。优先保障脱贫攻坚、贯彻落实国家战略等工程项目，促进有效投资。针对复工过程中出现的施工人员返工难、施工备料难度大、防控压力大等问题，需要区分各地疫情防控形势以及条件具备情况，提前谋划，做实、做细复工方案，并与当地政府及早协调好疫情防控措施，保证施工计划科学合理。