新冠肺炎疫情对交通运输法规制度体系建设的影响及对策

2020-03-06李燕霞丁芝华欧阳斌周艾燕涂梅超

交通运输研究 2020年1期

李燕霞，丁芝华，欧阳斌，周艾燕，涂梅超

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

始于2019年底的新冠肺炎疫情从湖北武汉开始，逐步在全国乃至全球范围内快速蔓延。北京时间2020年1月31日凌晨，世界卫生组织（World Health Organization,WHO）将新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern,PHEIC）。习近平总书记在2020年2月3日召开的中央政治局常委会会议上强调，要加大对传染病防治法的宣传教育，引导全社会依法行动、依法行事；在2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上，又再次强调，当前疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

交通运输在公共卫生安全危机管理中处于非常重要的地位，探讨分析疫情对交通运输法规制度体系建设的影响及对策，对于加快推进交通运输治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

1 交通运输应对突发公共卫生事件的法规制度体系现状

交通运输行业始终坚持主动预防、超前谋划和系统推进法治交通建设，特别是自党的十八大以来，不断完善交通运输应急法规制度体系。在此次新冠肺炎疫情防控中，交通运输行业面对不断变化的疫情，依法依规开展各项工作，为疫情防控提供了有力保障。

应急法律规范构成了交通运输法规制度的重要组成部分。这一方面是由于在发生突发公共卫生事件等紧急事件时，保证对人员、物资等的顺畅运输是紧急事件快速妥善处理的必要条件，需专门制定保障应急交通运输的法律法规；另一方面是由于在疫情暴发等一些紧急事件中需严格交通运输工具的运行管理，以防止疾病通过人员比较密集的列车、车辆、船舶、航空器等交通工具传播，造成疫情扩散[1]。因此，世界各国都较重视交通运输领域中应急法律规范的制定和完善。我国在法治交通建设中也非常重视应急法律规范的制定和完善。

党的十八大以来，交通运输行业深入贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等文件精神，以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）、《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）等相关法律法规为依据，制定了《中国民用航空应急管理规定》《邮政行业安全信息报告和处理规定》《水路交通突发事件应急预案》《交通运输部突发事件应急工作暂行规范》《国家邮政业突发事件应急预案（2019年修订）》等部门规章和规范性文件，推进了《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国邮政法》的修订工作，制修订了《国内水路运输管理条例》《道路运输条例》《快递暂行条例》《巡游出租汽车经营服务管理规定》等。目前，已经形成了以《宪法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《国防交通法》等法律为依据，以《国内交通卫生检疫条例》《突发公共卫生事件交通应急规定》《交通运输突发事件应急管理规定》等行政法规、部门规章为主干，以规范公路、水路、铁路、民航、邮政等单一运输方式的部门规章、应急预案为支撑的交通运输应急管理法规体系（见表1）。通过梳理交通运输领域相关职责，可以看出，现有交通运输应急管理法规体系对交通运输部门和企业、交通建设单位、交通工具负责人等各交通参与方的法定职责作出了明确的规定（见表2），已基本实现疫情防控有法可依。

表1 交通运输疫情防控相关法律法规一览表

表2 交通运输领域疫情防控法定职责一览表

表2 （续）

此外，在此次新冠肺炎疫情防控期间，国务院、国家卫健委、交通运输部、国家铁路局、民航局、国家邮政局、国家铁路集团等单位，以通知、公告、技术指南等方式已密集出台交通运输相关规范性文件近40余件，包括公共交通工具消毒操作指南[2]，公共场所卫生防护指南[3]，船舶、民航、民航运输企业、民航机场、公路货运行业等防控指南及邮政营业网点操作规范等。

总体来看，交通运输应急管理相关法规制度体系基本已形成。在此次新冠肺炎疫情防控中，这些法规制度为有效防控疫情、确保人民群众身体健康和生命安全提供了充分、有效的法治保障，也为各级政府及其有关部门、医疗卫生机构采取防控措施以及其他单位、组织和广大人民群众积极参与防控活动提供了相应法律依据，有效提升了行业应急管理水平，充分发挥了对疫情防控的法治保障和引领作用。

2 新冠肺炎疫情对交通运输法规制度体系的影响

尽管我国交通运输应急管理法规制度建设取得了显著成效，但与统筹做好疫情防控与交通运输服务保障、保畅保通的要求相比，与交通运输治理体系和治理能力现代化的要求[4]相比，还存在不小差距。面对前所未有的新冠肺炎疫情严峻考验，现行交通运输法规制度体系也暴露出一些短板和不足，需高度重视并加以解决。

2.1 交通运输应急管理制度顶层设计需加强

一是突发事件应急管理制度体系不完善。突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等多种类型且存在不同的风险等级。突发事件的处理非常复杂，对于不同类型的突发事件，需有针对性地设计不同的应急管理制度。而在现行的交通运输应急管理制度中，只有《国内交通卫生检疫条例》《突发公共卫生事件交通应急规定》是针对公共卫生事件这一特殊类型突发事件的，对于自然灾害、事故灾难、社会安全事件等其他类型的突发事件，还缺少有针对性的制度设计[5]。

二是不同运输方式应急管理制度的统筹设计需要加强。不同运输方式应对突发事件的情况也各不相同，需统筹建立一套统一适用于各种运输方式的应急管理制度[6]。同时，各运输方式分别建立的相关制度体系仍存在不少缺失，如，道路运输相关制度体系中，缺少应急运输的分类保障制度、“绿色通道”制度和多种运输方式协同制度等，仍需加强各运输方式下的应急管理制度建设。

2.2 部分交通运输应急管理立法需更新

在应对包括新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件时，《国内交通卫生检疫条例》和《突发公共卫生事件交通应急规定》等法规、规章起到了重要作用，但有的规定明显已不能适应当前形势的要求。例如，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》中依然有“铁路、交通、民用航空行政主管部门”的表述。再如，1998年制定的《国内交通卫生检疫条例》迄今已经20余年，一些内容已不符合当前形势要求且总体上比较粗糙。具体体现在：有关国内交通卫生检疫管理体制的规定中“有关铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构”已不符合现在大交通管理体制形势的要求；检疫力量组织、卫生检疫站点设置、检疫程序（含强制措施实施程序）等方面的规定也相对缺乏。这些都影响了交通卫生检疫工作的开展。此外，《铁路实施〈中华人民共和国传染病防治法〉细则》是在1992年制定的，随着铁路政企分开改革等形势的巨大变化，也存在诸多不适应之处，迫切需要进行修改完善。

2.3 部分具体应急管理制度需完善

此次新冠肺炎疫情应对中也暴露了应急预案编制制度、应急运输保障制度等一些具体制度存在的短板和不足。

一是应急预案编制制度方面。《交通运输突发事件应急管理规定》建立了交通运输突发事件应急预案编制制度。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四类突发事件既有共性，也有各自的特殊性，存在应急预案与实际脱节的问题[7]。例如，《交通运输突发事件应急管理规定》的相应制度规定比较宽泛，可操作性不够强，有必要针对这四类事件分别进行细化，以增强其实践指导作用。此外，2004年《突发公共卫生事件交通应急规定》针对突发公共卫生事件交通应急预案的内容作了规定，由于综合交通运输管理体制的建立，其中有关交通工具、运输场站等应急处理的内容也需要进行适当调整。

二是应急运输保障制度方面。《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件交通应急规定》《交通运输突发事件应急管理规定》等法律法规规章中建立了应急运输保障制度。这一制度在抗击新冠肺炎疫情中为交通运输行业依法完成应急运输保障任务提供了有力的法制保障。但在实践中，应急运输的类型较多，如在新冠肺炎疫情的应急运输中，不但涉及医护人员、防疫药品、医疗器械的运送，也涉及病患的运送，还涉及防疫物资和人员的运送。而现行应急运输保障制度的相关规定缺失，无法应对如此复杂的情况[8]。此外，在应急运输保障上，还需充分发挥综合运输体系的作用，但现行制度缺少相关规定，无法形成综合运输的合力和整体优势。

三是运力应急征用制度方面。《宪法》第13条规定了对公民私有财产的征收征用补偿制度。《传染病防治法》《突发事件应对法》中虽有规定，但不具备可操作性。《突发公共卫生事件应急条例》对此则没有作出规定。《交通运输突发事件应急管理规定》《道路运输条例》《巡游出租汽车经营服务管理规定》等也都根据上位法作了相应规定，但未根据《宪法》和相关法律的规定，建立明确具体的运力应急征用的补偿赔偿制度。如，《交通运输突发事件应急管理规定》规定：“交通运输主管部门根据应急处置工作的需要，可以征用有关单位和个人的交通运输工具、相关设备和其他物资。有关单位和个人应当予以配合。”其第四十二条规定：“因应急处置工作需要被征用的交通运输工具、装备和物资在使用完毕应当及时返还。交通运输工具、装备、物资被征用或者征用后毁损、灭失的，应当按照相关法律法规予以补偿。”交通运输企业在应急运输中常常是被征用的对象，作为补偿的申请者，现行制度对其在实体和程序上救济的规定都不完善，具体如何补充并未明确[9]。例如，征用的权益补偿申请程序并没有像《国家赔偿法》一样有明确的法律规定。特别针对企业人员在参与应急处置过程中出现人员伤亡和财产损失的情况，对赔偿主体、法律依据及赔偿程序，法律规定是缺失的。

四是应急处置工作评估制度方面。按照《交通运输突发事件应急管理规定》，交通运输突发事件应急处置结束后，负责应急处置工作的交通运输主管部门应对应急处置工作进行评估，并向上级交通运输主管部门和本级人民政府报告，但具体如何评估并不明确[10]。

2.4 一些新的具体应急管理制度需建立

现行的交通运输应急管理制度主要集中在应急运输保障、交通设施维护、应急运力征用等方面，此次疫情应对中也暴露出存在一些制度上的缺失。

一是维护正常交通秩序方面的制度缺失。在发生突发事件时，维护正常的运输秩序也是交通运输部门的重要职责。现行制度中缺失这方面的制度设计，需针对不同突发事件可能造成的影响，分别制定相关制度[11]。

二是个人隐私信息保护制度存在缺失。由于实行客票实名制的原因，运输企业掌握了大量个人出行信息，这些信息的利用对于应对突发公共卫生事件起到了重要作用。《突发公共卫生事件应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《突发公共卫生事件交通应急规定》都规定了交通运输企业、交通工具负责人发现传染病病人、疑似传染病病人的报告义务。在此次新冠肺炎疫情应对中，中国铁路客户服务中心在新冠肺炎疫情发生后快速启动了应急机制，利用实名制售票的大数据优势，配合地方政府及各级防控机构，及时、准确地提供确诊病人车上密切接触者信息。民航也要求乘机的乘客填写信息表格，以便同机乘客中发现确诊病例或疑似病例后追踪其他乘客。但是，如何合法利用这些信息，防止侵犯个人隐私，目前并未在立法上建立专门的制度[12]。

3 对策建议

全面完善交通运输应急管理法规体系对于推进科学完备的交通运输法律规范体系的形成、加强法治交通建设具有非常重要的意义。当前，要坚决贯彻落实习近平总书记关于疫情防控工作重要指示精神，以法治中国和交通强国建设为目标引领，重点针对此次疫情防控中暴露出的短板和不足，着力推进相关交通运输应急管理法律法规的制修订（见表3），加快形成科学完备的交通运输法律规范体系，大力提升交通运输依法防控能力和依法治理能力，促进交通运输治理现代化。