深圳龙岗推进都市养老服务体系建设

邢宇宙

截至2018年底，深圳全市60周岁以上户籍老年人为32万人，占户籍总人口的64%；如果按照常住人口统计，则大约有73.04万老年人，再加上内地来深投靠子女和“候鸟”型老年人，实际上有超过120万老年人。随着户籍人口增加和随迁人口增多等，深圳将在2023年进入老龄化社会。为了应对老龄化社会的到来，回应发展中的民生需求。2018年以来，深圳市龙岗区开展了“夕阳红”都市养老服务体系建设的探索。

特征

深圳市龙岗区通过建立区-街道-社区三级机构，以及指导、管理和服务的工作机制，探索发展居家和社区养老服务。一是出台了“1+6（‘1’指对试行一年来的《龙岗区社区民生微实事“夕阳红”项目建设与运营管理办法》进行修改完善；‘6’指社区“夕阳红”项目建设标准、运营服务、长者食堂、资助申报、监督管理和考核办法6个配套文件）”的居家和社区养老服务政策。二是通过市“民生微实事·大盆菜”项目匹配相应的资金，有效动员投资公司、村集体产业和相关企业，积极参与都市养老服务体系建设。

1.在服务对象上，以托底和普惠体现开放和包容性

龙岗区“夕阳红”都市养老服务项目，通过加强对于特殊和困难老年人群体的筛查摸底，提供托底服务，加强对困难老年群体的保障；通过明确政府职责，建立都市社区养老服务清单，提供更具普惠型的养老服务。在服务对象上，逐步从本地户籍扩展到外来人口，体现了养老服务的开放和包容性，促进了外来人口的社会融合，符合深圳城市发展和人口结构的现状。

2.在服务内容上，从生活照料转向医养整合式照护

在“夕阳红”都市养老服务项目运行的若干社区试点中，从衣食住行到文化娱乐，涵盖了老年人需求的不同层次。不仅丰富了所在区域内老年群体生活，让有需求的老人在社区中得到照护，也收获了辖区内居民的好评，如“夕阳红·长者食堂”的建设，普遍受到老年人群的欢迎，社工服务、康复服务依托社工机构、养老机构等主体逐步展开，在各个街道形成了照护服务的特色项目。尤其是区和街道层面加强与卫生健康等部门的沟通协作，使老年人在居家和社区养老服务中获得方便、快捷和可及的医疗卫生服务。

3.在服务队伍上，专业力量与志愿服务结合

龙岗区“夕阳红”都市养老服务项目整合了企业、社会各界资源，丰富供给主体，探索构建多元主体供给模式。在专业力量上，通过三级（区－街道－社区）服务体系的建设，培育和打造一批品牌化、连锁化和规模化的企业，通过购买服务，支持养老机构和社工机构承接项目，运营长者服务中心等社区和居家养老服务设施，并上门为老年人提供助老服务。尤其是构建基于社会工作者、养老护理员等专业人才协同配合的照护团队。在养老服务人才队伍建设方面。一是区民政局统筹安排，完善养老服务人才的培养、使用、评估和激励机制，建立健全养老护理员队伍，提升养老护理员职业技能。二是培育发展相关社会组织，加强志愿者队伍建设，实现自我组织、自我服务与增能，以街道老年人协会为载体，探索“时间银行”等机制实现老幼结合、低龄老人服务高龄老人等，推动形成以社会力量为主体的居家和社区养老服务多元供给格局。

4.在投入机制上，多元主体实现共建共享

采取“政府补一点、慈善捐一点、企业机构让一点、服务对象出一点”的方式多方筹集资源，形成多元主体投入机制。其中项目建设运营、设施设备购置以及日常维护等相关经费，由“民生微实事·大盆菜”项目予以优先保障，各社区根据实际情况，统筹财政资金中用于老年人服务的相关经费。同时鼓励企业和社会捐赠物资和款项，以及适当向服务对象收取费用。在服务场地上灵活设置、整合现有公共养老服务设施，采用置换、租赁等方式保障物业设施达标。部分社区长者服务中心与党群服务中心空间上有融合，但是机构独立运营和开展服务，既能通过空间融合加强人员互动，形成开放而非封闭的格局，又确保了各自相对的独立性。

意义

2002年第二届世界老龄大会通过了世界卫生组织起草的《积极老龄化——政策框架》的建议，把积极老龄化的内涵写进了《联合国第二届世界老龄大会政治宣言》。“积极老龄化”指人在步入老年阶段后，积极参与社会、经济和文化活动，从而保持身体健康和高水平的生活质量。总体而言，积极老龄化的内涵要比成功老龄化和健康老龄化的意义更为广泛，强调除了健康因素以外，积极参与和社会保障等因素对于维持老年生活质量的影响。按照积极老龄的理念，都市社区养老服务是实现积极老龄化的重要途径之一。龙岗区在都市养老服务领域的实践，一方面是探索适合本地实际的居家和社区养老服务模式，另一方面通过社区的方式，支持和巩固了传统的家庭养老功能。

1.以人民为中心，切实回应社会民生需求

深圳过去40年来经历了经济社会高速发展，而且具有老年人口占比较低、人口结构相对年轻化的优势，同时由于移民人口比重大，带来的创新文化和意识，更是极为宝贵的特质。因此，为了保持持续发展动力，应根据本区人口规模和经济社会发展水平，尤其是老年人口规模与养老服务发展水平等情况，积极推动养老服务体系建设。在这个过程中不仅要对贫困老人、失能失智老年人、空巢老人、失独老人和孤寡老人的照料需求予以保障，也要注重现有家庭中老人承担学龄前儿童的照料任务，最终通过高品质的服务成效，让更多老人实现积极老龄。

2.以科技为支撑，初步探索社区智慧养老

2019年3月发布的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》指出，“持续推动智慧健康养老产业发展，拓展信息技术在养老领域的应用，制定智慧健康养老产品及服务推广目录，开展智慧健康养老应用试点示范。促进人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术和智能硬件等产品在养老服务领域深度应用”。在此基础上，运用科技创新推动老年照护服务体系的升级，构建从评估体系到整合照护的智能化服务系统，一定程度上超越传统的老年照护服务模式。

3.多方营造养老、孝老和敬老的社会环境

■观山玩水 李艳明/摄

龙岗区“夕阳红”都市养老项目的多元主体参与，营造了养老、孝老、敬老的文化和社会氛围。通过“夕阳红”之歌、统一标识、老年人协会等多种形式和渠道的大力宣传和积极推广，重新激活了中华文化中养老文化的优秀资源。如龙岗墟社区强调地域文化特色中的榕树头，以及客家文化等元素。在服务供给中，充分发挥社会工作机构的专长，鼓励和引导老年人积极参与各项活动，激活老年人身体的各项技能，在为老服务中增强活动能力的同时，增强老年人的社区归属和认同感。

展望

随着深圳经济社会发展和人口结构的变化，推进社区和居家养老的可持续和高质量发展，将是养老事业发展的重要方向之一。

1.从制度构建、经费支持和服务体系建设等方面予以保障

在加强养老照护各项保障制度建设的同时，加大政府和社会资源投入，从养老服务的供给侧入手，增加有效的养老服务市场供给，整合营利性机构、非营利性机构、志愿服务和慈善资源，不断满足社区和家庭对于老年照护的需求。尤其是以加快养老服务业发展为契机，推动整个老年照护产业进步。这不仅有利于增强老年服务行业的吸引力，也保证人才队伍的稳定和科技创新的驱动力。同时，应确保社区照护服务设施的人力资本等各项投入，包括老年照护的护理人员、社会工作者等，形成人才优势和保障机制。

2.建立服务质量标准体系和质量监管体制

结合养老服务体系建设规划以及深圳市龙岗区的发展实际，养老服务高质量发展的重点在于推进居家和社区养老服务标准化建设，建立服务质量标准体系和质量监管机制，提升服务质量和精细化水平。同时结合深圳领先的人工智能技术研发和创新能力，用足用好科技优势，坚持创新驱动，在“三级中心（成立区“夕阳红”都市养老指导中心、街道“夕阳红”都市养老管理中心、社会“夕阳红”都市养老服务中心）”的建立、管理和运营、服务过程中，积极探索智能照护服务，创新照护服务的形式和内容，提高照护服务的效率和水平，推动老龄服务产业的发展与升级，迈向信息化和智能化，以科技创新带动社会服务创新。

3.构建共建共治共享的养老服务体系

未来，超大城市社区养老服务的高质量发展，体现在服务的标准化、精细化和智慧化。对于政府来说，加强规划、引导和监管，意味着高点定位、未雨绸缪、积极谋划；对于老年服务供给侧来说，意味着服务品质持续提高；对于老年人来说，意味着晚年生活质量高。政府、企业和社会应共同承担养老责任，构建共建共治共享的养老服务体系。