我国对外援助现状分析

黄永富

随着经济社会的稳步发展，我国对外援助规模逐年上升，在国际发展援助领域发挥的作用和影响力日益增强。类似于“长征是播种机”的传播精神，对外援助也在传播着我国的发展模式和理念、宣传着我国的负责任大国形象等。未来应继续推进对外援助，并理直气壮地予以宣传。

基本政策

1.基本原则

根据《中国的对外援助（2011）》和《中国的对外援助（2014）》白皮书可以看出，近年来，我国坚持向其他发展中国家提供力所能及的援助，以积极的姿态参与国际发展合作。我国对外援助的基本原则是“互相尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢”。在提供援助的过程中，坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利。

2.基本目标

支持其他发展中国家减少贫困和改善民生，尤其是发展农业，提高教育水平，改善医疗服务，建设公共设施，并在其遭遇重大自然灾害时提供人道主义援助。依据受援国的需要和合作意愿，我国为受援国提供急缺的资金支持和援助建设，帮助其解决发展瓶颈约束。我国援建的项目不仅直接推动了受援国的经济发展，而且是以“造血式”的援助建设，以点带面，带动其整个区域的繁荣和发展。自2000年以来，我国在自身经济条件并不宽裕的情况下仍然免除许多发展中国家所欠债务至少80笔。2018年中非合作论坛北京峰会期间，习近平主席宣布免除非洲与我国建交的最不发达国家2018年底到期未偿还的政府无息贷款类债务。

3.基本特点

我国一直坚持在南南合作框架下开展对外援助，互利共赢是我国对外援助的基本特点。对外援助是中外合作的一种方式，其中投资合作是最主要的方式，即通过优惠贷款等进行平等投资合作和援助建设，通过输出装备和产品帮助受援国加快工业化进程。

4.资金类型

对外援助资金包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式。无偿援助重点用于帮助受援国建设中小型社会福利项目以及实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助和紧急人道主义援助等。无息贷款主要用于帮助受援国建设社会公共设施和民生项目。优惠贷款是指由我国银行提供的具有政府援助性质的贷款①，主要用于帮助发展中国家建设有经济效益的生产性项目、大中型基础设施项目，提供较大型成套设备、机电产品等。援外预算资金由财政部按预决算制统一管理。优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴。如2018年中非合作论坛北京峰会上我国提出的600亿美元资金支持，包括150亿美元的无偿援助、无息贷款和优惠贷款、200亿美元的信贷资金额度、100亿美元的中非开发性金融专项资金和50亿美元的自非洲进口贸易融资专项资金，以及推动我国企业未来3年对非洲投资不少于100亿美元。

5.援助方式

我国对外援助方式包括援建成套项目、提供一般物资、开展技术合作和人力资源开发合作、派遣援外医疗队和志愿者、提供紧急人道主义援助以及减免受援国债务等。近年来，我国越来越多的以开展技术合作、援外志愿者和援外医疗队等形式，鼓励社会组织“走出去”，为欠发达国家提供援助。如在2017年5月召开的首届“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平主席郑重承诺：在未来三年向参与“一带一路”建设的发展中国家和国际组织提供600亿元人民币民生项目建设援助、向“一带一路”沿线发展中国家提供20亿元人民币紧急粮食援助、向南南合作援助基金增资10亿美元、向有关国际组织提供10亿美元，落实一批惠及沿线国家的合作项目，以及在沿线国家实施100个“幸福家园”、100个“爱心助困”、100个“康复助医”等项目。同年9月，为帮助亚洲、非洲有关国家应对粮食短缺等问题，我国商务部与相关机构签署协议，向联合国世界粮食计划署、联合国儿童基金会、红十字国际委员会提供资金，指定用途为向阿富汗、巴基斯坦、埃塞俄比亚、津巴布韦、喀麦隆和索马里等国提供人道主义援助。

6.援助领域

我国对外援助的主要领域包括支持其他发展中国家减少贫困和改善民生、促进经济社会发展、区域合作机制下的对外援助、参与国际交流合作。在推动民生改善方面，我国重点帮助其他发展中国家促进农业发展、提高教育水平、改善医疗服务、建设社会公益设施，并在其他国家遭遇重大灾害时及时提供人道主义援助。促进经济社会发展方面包括帮助受援国加强基础设施建设、促进贸易发展及加强环境保护等。区域合作机制下的对外援助包括利用中非合作论坛推动中非新型战略伙伴关系发展、利用中国-东盟领导人会议等区域合作机制和平台，促进与东盟务实合作全面发展及支持其他地区经济社会发展。参与国际交流合作包括积极支持多边发展机构的援助工作、参与发展合作的经验交流及开展援外国际合作。

7.援助分布

截至目前，我国先后向100多个国家提供了援助，其中亚洲地区30国，非洲地区51国，大洋洲地区9国，拉美和加勒比地区19国，欧洲地区12国。此外，我国还向非洲联盟等区域组织提供了援助。非洲是我国最主要的援助区域。近年来，为了推进非洲可持续发展目标和“非洲2063议程”的实现，我国在非洲加大了在农业、民生和社会发展方面的合作，如建立援非农业示范中心、援非医疗队等，中非合作从内容、形式、途径以及机制上都在不断创新和丰富，中非合作论坛机制开创了国际对非合作机制的先河。

援助状况

我国于2011年和2014年两次通过白皮书的形式对外公布了我国对外援助的资金类型和规模，同时，也通过各种途径来介绍对特定区域的援助情况。近些年，我国的对外援助规模逐年上升，但与发达国家相比，对外援助规模还存在差距。

1.我国的无偿援助占比低于绝大多数发达国家

根据《中国的对外援助（2014）》，2010-2012年，我国对外援助中无偿援助为323.3亿元人民币，占对外援助总额的36.2%。无息贷款72.6亿元人民币和优惠贷款497.6亿元人民币，两者总额（统称优惠贷款）为570.2亿元，占对外援助总额的63.8%。

据统计，2016年传统的经合组织发展援助委员会（DAC）成员国中，英国、奥地利、比利时、瑞典、瑞士、意大利、西班牙、丹麦及芬兰等国的对外援助几乎全部都是无偿援助。另外，德国的对外援助中，无偿援助占比接近80%、葡萄牙占比接近75%、韩国占比超过60%、波兰和法国占比接近55%、日本占比超过40%（见图1）。

图1 2016年经合组织DAC成员国无偿援助和优惠贷款比重

图2 2017年我国中央财政支出中对外援助支出额度 单位：亿元

2.我国的对外援助规模处于一般水平

根据财政部每年公布的中央财政支出中对外援助支出额度，我国每年提供的对外援助规模呈不断上升趋势，从2002年的50.03亿元，上升到2007年的111.54亿元（首次超过百亿元人民币），到2015年的最高值195.37亿元，2016年出现了明显降幅，2017年回升至168.7亿元。按照美元兑换人民币的平均汇率（6.6）来计算，2015年的最高值约为29.6亿美元。根据《中国的对外援助（2014）》，2010-2012年我国对外援助金额为893.4亿元人民币，由此可见，这里的援助金额主要是无偿援助和优惠贷款的贴息（不包括无息贷款和优惠贷款本金）（见图2）。

根据经合组织的统计资料和经合组织最新的《2018年发展合作报告》，传统的经合组织发展援助委员会成员国中，每年援助规模超过30亿美元的国家至少包括澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、英国和美国（见表）。

由此推断，我国每年无偿援助规模高于大多数传统经合组织发展援助委员会成员国，却低于发达国家（30亿美元以上）②，包括英国（181亿美元）、瑞典（55.6亿美元）、瑞士（31.4亿美元）、意大利（58.6亿美元）、德国（250亿美元的80%）、法国（113.3亿美元的55%）和日本（114.6亿美元的40%）。

开展对外援助的意义

1.有助于塑造负责任的大国形象

中华民族素来秉持“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”和“穷则独善其身，达则兼济天下”的抱负，常怀“大道之行，天下为公”和“协和万邦，四海一家”的理念。新中国成立后不久，面对发展中国家特别是最不发达国家艰巨的脱贫和发展任务，我国在自身财力紧张、物资相当匮乏的情况下，仍然对朝鲜和越南等国提供经济技术援助，并逐步扩大援助范围。在改革开放的四十多年里，我国始终致力于向经济困难的国家提供力所能及的援助，承担相应的国际义务。近年来，随着经济的迅速增长，并日益融入世界经济，我国正在从“第三世界国家”向“负责任的大国”转变，从被动“与国际惯例接轨”的角色向主动“推动乃至主导国际规则制定和实施”的角色转变，而对外援助正是塑造大国形象的有效方式。作为最大的发展中国家，我国根据自己的国情和发展阶段，自觉自愿地与发达国家一道，主动承担相应的国际责任，在南南合作框架下向其他发展中国家提供力所能及的援助。在促进国际发展中，我国充分展现了一个负责任大国应有的形象，积累了国际声誉，输出了规范和标准，增强了国际话语权。展望未来，帮助其他发展中国家实现联合国设定的2030年可持续发展目标，符合联合国的全球发展规划和受援国的发展需要，我国可以名正言顺地继续执行对外援助国策。

2.有利于推进“一带一路”建设

表 经合组织发展援助委员会（DAC）官方发展援助（ODA）规模（2001-2017年）

对外援助有助于为参与“一带一路”建设的“走出去”企业创造良好的外部环境，为企业在受援国开展对外投资和经济技术合作、拓展海外发展空间起到铺路搭桥的作用。获得我国优惠贷款支持的受援国基础设施、公益性和生产性援建项目多由我国企业承建。援建项目为我国的物资、设备、技术、标准和经验等“走出去”创造发展机会，拉动经济增长。同时，一些国内企业在当地承建项目过程中积累了丰富经验和良好声誉，为其开拓受援国乃至全球业务奠定了坚实基础。

3.有助于减少我国周边地区的安全隐患

帮助友好邻邦实现国家安全稳定和经济社会发展，也可以让我国的边疆地区迎来安全和发展机遇，这正是“人类利益共同体和命运共同体”之要义。我国在对外援助过程中，赢得了国际声誉、树立了国际形象、宣传了“中国故事”和“中国模式”，传播了中华民族优秀的文明和价值观，结交了“志同道合的朋友”，无疑为我国经济社会繁荣发展创造了有利的国际环境。

4.有利于改善双边关系和构建全球伙伴关系网络

对外援助有利于巩固我国与亚非拉受援国的双边关系，并通过多边合作平台，如中非合作论坛，构建地区乃至全球伙伴关系网络。我国素来强调“正确的义利观”，只有乐于帮助友邦，坚持利益共享，才能最终实现打造人类命运共同体的宏伟蓝图。

小结

实施对外援助是我国经济发展到新时代新阶段的现实需要。我国对外应该名正言顺地继续执行对外援助国策，对内应该理直气壮地予以宣传，发出理性和实事求是的声音，展现大国应有的担当和风范，争取得到广大人民群众的支持和理解。我国新时代的扩大开放再出发需要继续发挥对外援助类似“长征是宣言书，长征是宣传队，长征是播种机”的宣传和播种作用。

注释:

①OECD（经济合作与发展组织）关于官方发展援助的最低限为25%，即优惠贷款必须要有25%的赠款成分才能被称为是官方发展援助。

②图1没有美国、荷兰、加拿大和澳大利亚的数据，没法推断这些国家的无偿援助额度。