欧盟如何支持支线航空发展

张慧

由于日均客流低、单位成本高的天然属性，支线航空的可持续发展是世界各国共同面临的难题。在我国，为了鼓励和支持支线航空的发展，民航局通过民航发展基金对支线航线和中小机场进行补贴。这一政策尽管在一定程度上取得了积极的效果，但却未真正激活市场，补贴政策引导的效用仍有待提高。2020年，新冠肺炎疫情给全球航空业带来重创，尚未成熟的支线航空市场则更显脆弱。因此，如何从顶层设计出发，制定一套规范化、流程化、效用最大化的补贴制度，对我国支线航空的健康、可持续发展尤为重要。

如今，欧美等支线航空较为发达的市场，已经形成了较为成熟的运营机制和模式。其中，美国最早针对支线航线提出了“基本航空服务”的概念，随后欧盟、澳大利亚、加拿大等国家和地区也出台了类似政策，并形成了较为成熟的政策体系和管理模式。本文聚焦最具典型性的欧盟服务计划（PSO）政策，分析这些先行者的经验对我国支线航空的发展具有怎样的借鉴意义。

欧盟公共服务计划

欧盟公共服务计划（Public Service Obligation，PSO），是由欧盟理事会为成员国制定的统一交通服务规范。PSO制度为欧盟成员国在自由市场下无法获得足够交通连接的偏远及欠发达地区，建立持续的、定期的、适量的、价格合理的航空服务制定了一套交通运营引入的标准体系，确保这些地区能够平等地获得对外的连通性，以推动这些地区的经济发展和文化交流，平衡区域内不同地区的发展。

PSO制度中针对航空服务的内容最早是在1993年的欧盟管制规章2408/92中提出的，并于2008年修订。根据规定，欧盟成员国政府可以通过自由市场外的PSO调节手段为偏远和欠发达地区建立重要的航空通道，这是欧盟“天空开放”的航空自由竞争政策唯一的例外。

目前，PSO的适用范围是连接欧盟内不同机场的两类定期航线。第一类是连接偏远地区和欠发达地区的航线。对于“偏远”程度的定义由政府根据行政、商务、教育和医疗水平来衡量;“欠发达”的程度由政府依据人均GDP和失业率衡量。第二类是指欧盟境内的瘦薄航线，大部分年客运量小于10万人的航线都属于这一范围。

如今，PSO航线已经遍及欧盟各国，为多地的经济发展作出积极贡献。欧盟PSO指导文件显示，通过建立PSO航线，地区的对外连通性每增长10%，人均GDP增长0.5%，GDP總值增长1%，地方就业率和社会凝聚力也得到相应提升。截至2019年9月，欧盟共有176条PSO航线，其中一些需要长期补贴支持的支线航线，PSO机制为其提供了稳定的运营支撑。经过多年的培育，一些曾经需要大量补贴的PSO航线已经成为了能够独立运营的盈利航线。

PSO航线的申请门槛

在PSO航线的开设上，欧盟成员国与欧盟委员会下设的欧盟交通运输总局对接完成PSO项目的全过程。成员国是PSO项目的设立者、组织者、结果的决定者与补贴的支付者，欧盟则对成员国进行监督和指导。

相比其他国家的补贴政策，PSO政策更为客观、规范，它的出现为欧盟各国提供了补贴航线的标准流程。欧盟成员国开通PSO航线需经过四个阶段，分别是PSO项目设立、开放型PSO申请、限制型PSO申请和履约经营与结果评估。

成员国若希望设立某条航线的PSO项目，需先向机场、航司等相关方充分了解该航线的实际情况。虽然目前PSO主要应用于国内航线，但若项目涉及另一成员国境内航点，或该项目会影响附近其他成员国的航线运营，发起成员国则需先与其进行沟通，以避免经营范围重叠的补贴航线出现恶性竞争。各方达成一致意见后，发起成员国需告知欧盟设立PSO项目的意愿，并向欧盟提供航点、PSO航线种类、运营起止日期、现存的替代交通、申请理由、预计效果、竞拍方案等信息。欧盟将依据“地区经济、替代交通、购买力水平、供给侧整体影响”四大原则进行评估，使整个测评过程客观公正。欧盟的评估结果可能会使PSO项目内容发生变化，也可能判定该航线不符合政策规定而终止设立申请。

PSO的公开性和透明性表现为全流程的信息公开，避免了政府与航司、航司与航司之间的信息不对称。当欧盟对PSO项目的审批通过后，项目信息将被刊登在欧盟官方公告上。公告的内容将包括始发地与目的地机场、经停点、运营起始日期及其他相关信息，供各航司评估是否参与申请。

公告发布后，若有航司申请运营，经过欧盟和本国政府的评估后即可获得该航线的运营权，并拿到政府在第一阶段所预留的时刻，但航司不会获得任何航线补贴，且在该航司运营该航线期间，航线的经营权还对其他符合条件的航司保持开放，其他航司在申请获得批准后也会获得运营权，这种PSO航线被称为“开放型PSO航线”。

“开放型PSO航线”对航司的好处在于，可以获得政府为该项目预留的有价值的时刻，以及发现有盈利潜质的新航线。开放型PSO的政策目的在于优先用市场手段解决问题，这种与市场有机结合的方式也正是中国支线市场补贴制度所欠缺的。如果该航线在这一阶段确实“无人问津”，那么它将进入第三阶段，即限制型PSO申请阶段。

PSO航线进入第三阶段后，欧盟与成员国政府将通过公开招标的方式邀请航司申请，并为中标航司提供独家运营权或一定额度的财政补贴，这样的PSO航线被称为“限制型PSO航线”。

欧盟在对限制型PSO航线发布的竞标公告包括以下主要内容，分别是航线所属成员国的信息、PSO航线信息、PSO合同有效期、竞标相关文件的获取方式、标书提交的截止时间等。竞标期间欧盟允许政府与竞标航司充分交流，以便竞标航司充分了解航线相关信息。

投标截止后，成员国根据航司提交的标书进行评选。评选标准包括申请的补贴数额是否合理、航线服务质量是否可以保证（飞机维修和备换能力、飞行安排、中转方案、票价水平、市场营销能力、财政状况等）、是否有过运营PSO航线的经验等。欧盟和成员国对于新开PSO航线的承运人的选择十分慎重，因为航司的运营和营销能力决定了该航线是否能培育成功，或成为持续盈利的商业航线。那些不符合运营条件、没有能力提升地方经济发展，而只希望通过开通PSO航线获得补贴的航司自然无缘成为最终中标者。虽然各项评选标准的权重由成员国自行制定，但欧盟会对成员国的裁量权予以监督，以防止政府通过PSO机制直接或间接扶植某家航司或某个机场，扰乱制度的公平性。

评选结束后，欧盟与成员国将共同宣布投标结果，中标航司将获得PSO航线的独家经营权和运营财政补贴。政府给予的财政补贴额度会充分考虑该航线可能的收入水平，在弥补运营亏损的基础上给予航司合理的盈利空间。政府也会根据竞标的激烈程度来调节补贴额度，以使得补贴额度既能够符合市场要求，又使预算效用最大化。

在竞标过程中，如有航司愿意在无独家运营权和补贴的情况下运营PSO航线，则限制型PSO航线申请将自动终止，回归为“开放型PSO航线”，这再次体现了PSO政策市场手段优先的原则。

欧盟的“严苛”管理

无论是运营哪种PSO航线，入选航司均需与欧盟、政府签署协议，按照协议履行相关要求。

一是运力与时刻方面的要求。PSO协议大多会规定航司运营飞机的最小座位数和最低航班频率，以及需要遵守的航班时刻、频率、执飞航季等。比如，法国对PSO航线的时刻要求是航司早晚各设置一班次，以方便通勤人员上下班，有的国家会要求PSO航线时刻与枢纽机场的航班时刻相衔接。

二是机型的要求。PSO协议对于执飞机型也有要求，但设置要求时仍會结合航司的具体情况考量，尽可能降低航司的运营成本。

三是机票价格与折扣的要求。PSO协议还会规定最高票价，以及当地居民才能购买的优先票与折扣票，使当地居民能够受惠于PSO航线的开通，推动通航地区之间的经济、文化、社会往来。例如，葡萄牙曾规定，航司在经营马德拉群岛（Madeira）往返大陆的PSO航线时，需给予小岛居民和在小岛上读书的学生四折的机票优惠。

四是运营期限的要求。限制型PSO航线的协议会要求承运人在规定时间内执飞航班的连续性。运营期限最初设置为3年，但考虑到航司为新开航线和培养航线投入的前期成本在3年内难以收回，现已延长运营期限至4年或5年。

五是运营稳定性的要求。这一要求通常包括两点，分别是若航司欲停止运营该航线，要在规定时间之前告知欧盟与政府;若航线有明显的季节性特征，航司在淡季也要保证足够的运力供应。

此外，协议一般还会包括一些特殊要求。如空乘人员的语言能力、行李和餐食要求、业务外包限制等，体现了PSO制度规范性之外的灵活性。

PSO制度不限制航司为航点地区提供更高水平的服务，但政府会在运营过程中监督航司是否按照义务履行协议规定的服务，如果航司未能完成，那么航司将会受到相应的惩罚。执行封闭型PSO航线的航司在结束独家经营权后，欧盟还会对整个运营期内的经营状况做“适用评估”，其中包括统计运营期内的乘客数量、复核航司的协议完成情况以及判定该航线是否需要继续PSO扶持等，以评估航线的运营是否满足设立的初衷。旅客等利益相关方也会被邀请参与评估，对该条航线的后续运营给出意见和建议，这种考核和评估的方式非常值得中国民航和地方政府借鉴。

PSO政策于我国的借鉴意义

PSO机制在经过多年的建设后已较为成熟，我国在对支线航空市场的培育过程中，可以充分借鉴其优点，以解决目前行业发展过程中遇到的一些问题。

首先，我们可以借鉴PSO的有关制度和程序，健全、完善我国相应的法律法规。欧盟及成员国层层立法制定PSO航线的开发与评审流程，先通过“开放型PSO航线”的市场化方式解决支线航空市场的问题，再通过“限制型PSO航线”的方式实施政府的引导作用，具有清晰的流程和规范，避免了航司参与不同地区的支线航空服务时可能会面对的政策和标准不一致的情况。

其次，PSO自始至终奉行“公平、透明、适当”的原则，并建立制度落实这些原则。PSO机制具有完善的信息公开机制，并采用竞标的方式选择最适合的承运人，竞标全程受欧盟的监督，使采购支线航空运力的整个过程具备系统、规范、公开、透明、客观的特性。航司不仅能够获得充足的信息以评估申请，也能积极向标准靠拢，提供更好的服务。

第三，权利与义务相结合，寻找公共利益与航司利益的最佳结合点。一方面，PSO赋予航司“独家经营”与“财政补贴”相结合的权利，有效防止多家航司争夺补贴，或利用补贴大打“价格战”，导致市场供大于求，发生运力资源浪费的情况。另一方面，PSO协议中也规定了航司的义务，防止出现航司拿到了补贴却不能完成支持地方经济社会发展任务的情况。PSO制度同时还明确规定政府需为航司“足额、按时发放补贴”，以保证航司的利益。

第四，设立绩效评估机制，让政府投入的每一分钱都能获得最大的效用。基于开航后绩效评估的奖惩制度，使得运营PSO航线的航司的运营绩效直接与补贴额度挂钩，更好地保证了航司的航线运营与PSO项目设立的初衷一致。然而，PSO制度并非完美无缺。曾有学者表示，PSO制度只有未达标的惩罚，而没有超额完成任务的奖励，这个缺陷仍有待改进。

如今，在疫情的冲击下，由于部分支线市场有政府补贴保底，成为了中国航司复航的首选，复航后的表现甚至优于一些干线航线。这也促使我们思考：如何将支线在疫情下表现出的独特优势延续？如何激发出更多的支线市场活力？

除支线补贴外，许多地方政府制定的国际航线补贴（尤其是洲际航线补贴）政策也遇到了类似的问题。全球疫情局势依旧严峻，国际航线复苏之路举步维艰，在此时对过往国际航线补贴政策进行梳理和反思，将有助于政府出台更优的政策，更好地为地方经济发展服务。如果说PSO的制定初衷和适用范围还围绕着“边远地区支线”，那么到了操作层面，其政策设计细节将能够为中国支线航空市场，乃至国际航线的开拓提供广泛的参考价值。