邓小平主政西南时期治理城市的实践及当代启示

石 丹

（西南大学，重庆400715）

1949 年11 月至1952 年7 月，邓小平奉命主政大西南，对建国初期西南地区的政权建设，党的建设，经济、社会发展等做出了重要的历史贡献。当时正值中共建政初期，党的任务由农村转入了城市，西南地区仍有封建势力和反动势力残余影响着西南城市的发展，城市经济遭到反动分子的严重破坏，人民毫无政治权利，城市烟毒问题严重影响着社会风气。面对西南城市的百废待兴，邓小平担任中共中央西南局第一书记，他严格贯彻中央要求，结合西南地区的具体实际，开拓创新，采取措施对西南城市开展了一系列的治理，开辟了西南城市工作新局面。他在这一时期治理城市过程中所展示的战略性思维和创造性实践，是中国特色社会主义城市治理的重要资源与先行探索，对其实践进行研究，对当今开展的城市治理各项工作、推动治理体系现代化建设仍有经验可循。

一、发展城市生产为中心，抓治理的关键环节

西南地区历来交通闭塞，经济生活相对其他地区封闭落后，加上一些残余的反动分子对西南地区金融恶意破坏，造成金融混乱的局面，严重影响着人民的正常生活；旧有公私企业不完善、不科学的制度阻碍着生产力的进步与发展；城乡经济不流通，阻碍着城乡商品市场的进一步拓展。邓小平主政西南期间，深知经济稳定是和平时期顺利开展一切工作的基础，把经济工作作为西南治理城市的关键环节来抓，针对以上经济问题实施一系列措施进行治理。

（一）整顿金融问题，稳定人民经济生活

解放西南之初，残余敌对势力与地方封建势力相勾结，蓄意从经济上破坏社会生产秩序，造成物价上涨、通货膨胀的问题，严重影响人民的生活。要想恢复城市工商业的生产和保障人民经济生活的稳定，解决西南地区的金融问题是具有基础性的重要一环。邓小平指出：我们从入城那天起，就应该把领导精力转向城市，着手整理和迅速恢复敌人破坏的人民经济生活，稳定金融市场。邓小平坚持以人民利益为中心，果断采取措施治理被反动分子破坏的金融市场，打击黑市银元交易，平息金融风波，稳定物价。西南财经委员会采取公布法令条例和发动群众相结合的方法，利用行政手段并依靠群众的拥护，对扰乱金融市场的作法进行了整顿。金融不稳定引起的物价波动也常常影响人民的生活，以邓小平为第一书记的中共中央西南局采取了多项措施平衡西南收支，探索出适合西南城市的收税方法：政治领导与政策教育相结合，利用有形之手与无形之手相配合稳定物价。面对百业待兴的西南经济，邓小平找准了稳定经济的突破口并果断采取相应措施，稳定了西南的经济，为西南地区各项建设奠定了良好基础。

（二）兼顾公私、协调劳资，积极发展生产

西南地区原有抗日战争时期内迁的工业基础，但由于国民党对人民的残酷剥削和反动统治，西南地区的工业企业遭到相当的破坏，对西南原有的企业进行改造，为其寻找出路是中华人民共和国成立初期西南局面临的重要问题。经过细致调查后，邓小平结合毛泽东主席的指示，明确提出：“我们的政策是调节劳资，两利兼顾”[1]。对于原国民党旧有的官僚企事业单位进行没收工作，将官僚资本与民族工商业合办的企业改造为公私合营企业，形成了国家资本经济。对于原有的私营企业，引导其向有利于国计民生的行业转行，一方面通过订货、收购、加工、贷款的方式进行帮助，另一方面鼓励工商界自力更生。再有，无论是国营企业还是私营企业都面临着工资问题，发生许多由于解雇、欠薪导致的劳资纠纷，阻碍了西南地区企业的生产发展。邓小平认为政府应当发挥好作用，站在劳资两利的方面，协商解决问题。根据劳资两利的原则，西南各级政府以最大化满足人民利益为主，开展各种宣传和思想教育工作。在政治宣传与政府调节的实践中，西南各城市成立了劳资协商会并签订了集体合同，使双方能够自愿协商解决，从而促进了劳资关系步入正轨，劳资双方也积极投入生产，生产力得到了进一步发展。

（三）建立沟通城乡的贸易网，活跃城乡经济

西南地区的经济不仅较为封闭落后，且存在着城乡发展水平不平衡的问题。在进军西南前期，邓小平就提出：“不能想着存在着极端困难的封建的农村，而能孤立地建设城市的工业”[2]。对于中华人民共和国成立初期的西南情况，邓小平始终坚持两点论的方法来对待城市经济和乡村经济。邓小平在为重庆日报创刊题词提到：发展生产，交流城乡，是城市工作的中心任务。指明了城市工作的中心任务，不仅仅是促进自身的发展，也要达到交流城乡，繁荣乡村经济的目的。邓小平随后更加明确地指出了：“面向农村。这不单是工商界的出路，也是工商界的任务”[4]。这一切表明邓小平的城市治理政策不是孤立的，而是将城市和农村作为整体来看待。邓小平提出“面向农村”的政策不仅是将发展农业作为工商业解决困难的途径，也将其作为工商业的主要任务。根据这一思路，政府积极搭建活跃城乡经济交流平台。建立国营商业机构为主导的网络体系，成立了中国百货公司西南分公司，西南各地也纷纷建立了国营贸易公司和相关的贸易组织。为了帮助农民克服生活中的困难，加大城乡的物资流通，西南地区成立了合作事业局，试办供销合作社，供销合作社对促进农村土特产出售，帮助农民购买必要的生活必需品提供了重要的平台。除此之外，西南地区还保留并发展了传统的城乡集市贸易，这不仅拓宽了城市经济交流的渠道，也解决了部分就业问题。

二、巩固城市政权，推动城市民主化建设

邓小平接管西南城市后逐渐推进城市民主化改革，这是巩固政权和稳定政权的重点工作。邓小平结合西南地区的特点，根据党中央提出民主建政的总体任务，通过积极动员群众民主参政、召开各级人民代表会议、推动企业民主化改革等方式，推动了民主治理城市的有序进行。

（一）动员群众民主参政，搭建沟通政府与民众的桥梁

中华人民共和国成立后，1949 年9 月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了中华人民共和国的国家政权属于人民。为在辽阔封闭的西南地区建立和巩固新生人民政权，彻底摧毁国民党反动派的残余力量，邓小平将动员群众民主参政议政作为建立民主政权的重要一步。邓小平深刻地表明：作好城市各方面的治理工作，首先要具有广泛的群众基础，充分激发人民群众参与政权的积极性、了解民意需求，这是西南局作好工作的前提条件。他针对各项具体工作与社会各界召开座谈会，广泛听取群众意见，与社会各界共同商定具体事宜。与社会各界开展座谈会，既能充分反映民意，从而调整决策，在解决问题中达成共识，使决策最大可能地满足人民群众的需求；同时，座谈会也是动员群众参与城市治理的途径之一，通过座谈会向群众宣传相关方针、政策，以取得群众的理解和支持，从而推动工作的顺利进行。邓小平在主政西南期间，积极动员群众参政议政，不断探索沟通政府与民众的新途径、新方法。

（二）团结各方力量，召开各级人民代表会议

召开各级人民代表会议是中华人民共和国成立初期中国共产党对人民依法行使政治权利的有效探索。当西南大部分地区得到解放，社会秩序已逐步稳定时，邓小平等人认为已具备在西南城乡地区召开各界人民代表会议的条件。特别是针对中华人民共和国成立后西南出现的物价问题、社会治理问题等，邓小平提出应当适时召开各界人民代表会议，与社会各阶层一同商讨、解决问题。在会议召开初期，许多同志对于各界代表会议所代表人员的广泛性认识不足，出现了思想上和工作中的一些错误。邓小平积极加以正确引导，提出要广泛倾听社会各界的意见和建议。他对各级人民代表会议的召开有着非常充分的认识：一方面，他认为各界人民代表会议的召开是统一战线的问题，能够统一一切积极力量，可以起到将消极力量转化为积极力量的作用，能够巩固新生的人民政权；另一方面，通过各界人民代表会议，能够充分了解民意，也便于集思广益共同探索治理方法，这也是中华人民共和国成立初期人民实现当家作主权利的重要途径。西南各界人民代表会议在西南的召开，增强了人民的民主意识，提高了其参政议政的能力，广泛团结了各界人士，为协调政府治理城市各项事宜发挥了重要的作用。

（三）推动企业管理民主化，探索企业民主管理新方式

中国共产党从建党以来就一直注重民主管理企业，中华人民共和国成立后，真正意义上的企业民主管理逐渐形成并且完善。中国共产党在不断实践探索中认识到：实现民主治理城市的重要一环是实现企业管理民主化，并且要依靠工人群众实现企业的民主化管理。面对接管和治理西南工厂企业中出现的不依靠工人、不信任工人的不民主做法，邓小平指出“没有工人群众，我们的工作是做不好的。如果我们不去依靠工人阶级，那是一个根本思想问题”[3]52。工人阶级在促进城市民主治理过程中发挥着不可替代的作用，是建立人民的生产城市的主要依靠力量，邓小平首先从理论上回答了关于工人阶级在推动民主工作中的地位问题。他多次批评西南城市企业中不关心工人福利的现象，认为成立工会和加强工会工作是实行企业民主管理化的重要内容。邓小平对工会的性质和相关职责作了相关探索，指出了工会对加强工人教育、提高工人劳保和福利等方面的作用，并明确了工会的工作中心和职责，从理论和实践上推动了城市企业管理民主化进程。

三、破除城市旧文化、旧风气，建立城市文明新风尚

中华人民共和国成立后，西南虽然摧毁了蒋介石几十万部队的军事力量，但旧社会的封建风气依旧荼毒着人民，贩毒吸毒、聚众赌博等社会公害行为危害着人民的健康。彻底摧毁封建反动统治的社会基础，树立有利于人民身体健康、促进经济发展的新风气，建立新的向上的社会秩序迫在眉睫。

（一）铲除社会污垢，促进人民健康生活

中华人民共和国成立前，西南各城市的烟毒泛滥仍十分严重，烟毒贩子常与土匪、特务勾结，大肆在西南各城市甚至全国各地贩卖烟毒，吸食鸦片者也越来越多，烟毒逐渐危害人民健康，还严重影响着之后的社会治安和西南经济的恢复。1951 年7月西南军政委员会公布有关禁止买卖和吸食鸦片的相关办法，在西南各地区开展全面的禁烟运动。在中共中央西南局的领导下，禁毒禁烟运动从1950年9 月到1952 年底，开展了两年，不仅增进了人民健康，也改变了人民的观念。赌博问题也是荼毒西南社会的几大问题之一，旧社会赌场半公开化，人民参与赌博常常上瘾，严重影响心理健康甚至导致家族破产。在禁烟禁毒的同时，西南地区的禁赌运动也逐渐开展起来。各地政府纷纷颁布《关于严禁赌博的布告》，采取打击赌博人员与宣传教育相结合的方式，积极发动群众一同查禁赌博场所。禁毒禁赌运动的胜利开展，铲除了西南旧社会的污垢，改变了旧社会风气，更新了人民的观念，极大促进了人民的健康生活。

（二）改造城市游民，净化城市社会风气

城市游民不仅是发展城市的阻碍力量，还影响着社会风气、污染着城市环境。西南刚解放时，城市中的游民乞丐藏匿于社会的各个角落，与国民党的散兵游勇勾结在一起，对社会治安造成了极大的危害。“据统计，中华人民共和国成立初期，重庆发生的各类治安事件和刑事案件90%是这类人引起的或与之相关的”[4]。西南各地区纷纷颁布了处置和收留城市游民的方针政策，采取分区设点，集中管理的办法，对其进行劳动改造并加以思想政治教育，培养他们的劳动能力，教授有关的劳动技能，组织他们参加生产，使大批城市游民有了生活出路，树立了自食其力的正确劳动观念。有部分游民还被分配到城市厂矿、交通部门等单位，服务于城市的基础建设工作。邓小平领导下修建的成渝铁路就是以以工代赈的方式吸收了大量游民，不仅扫除了旧社会丑恶现象、打击了旧有坏风气，还将他们培养为社会主义的劳动者，建设人民城市的出力者。

（三）丰富市民文化生活，建设符合人民需求新文化

建设服务于人民大众的新文化、满足城市市民的精神文化需求是西南局的重要任务之一。中华人民共和国成立初期，西南各个机关面临办公场所和住房紧缺的问题，重庆市政府遂将国民党原来官员办公居住的“王园”和“渝舍”改造为市政府官员办公的地方。邓小平对这种行为进行了严厉的批评，教育政府官员要先以人民利益为重，以服务人民作为工作的首选要求。针对城市中可供人民群众娱乐的场所严重不足的问题，邓小平提议将“王园”和“渝园”修建为供人民群众游玩的公园，他还积极推进修建“重庆市劳动人民文化宫”，尽最大可能地以满足人民文化生活需求为治理工作的第一要务。以毛泽东提出的“文艺为工农兵服务”为指导，并在以邓小平为第一书记的中共中央西南局的推动下，西南各地对旧有文化进行了改革，以川剧为标志各种旧有艺术形式向着服务人民的方向发展，文艺界面向广大市民群众举办了各种戏剧文化演出，丰富了人民群众的精神生活。西南各地区也逐渐建立起与人民当家作主相适应的文化体制。

四、加强城市党建，夯实城市治理的根本保证

邓小平在入城之前就一直重视加强党的建设工作。入城后，更加积极地开展党的作风建设、组织建设和制度建设，为城市治理的有序开展提供了根本保证。针对部分党员干部进城后的腐化思想，不断对其进行思想教育以加强党的作风建设；积极发展城市中的工人入党，加强城市的组织建设；严格执行各项制度，加强党的制度建设以保障任务的顺利执行。

（一）加强党的作风建设，及时纠正党员思想

随着人民解放军取得了胜利，党的任务随之从农村转入城市，党内部分同志抵挡不住进城的诱惑，出现了贪图享乐的思想，严重影响着党内风气。邓小平对党内涌现的享乐思想进行了严厉的批评，他指出：“怎样才能纠正和克服错误的、落后的思想呢？办法就是向前看、提新任务”[1]314。他教育党员干部，胜利是属于人民的，中国共产党就是坚持为人民服务的政党，只有在实践中不断地为人民服务，才能在思想上保持初心。在党内开展整风运动是克服党员不良思想倾向，保持党的先进性的一条重要的经验。邓小平积极贯彻党中央的方针政策，在西南地区开展了整风运动。通过整风运动，整顿了西南地区党内存在的各种错误倾向；批评了党内存在的享乐思想和腐化行为，使党内绝大多数党员认识到错误并得以及时纠正。邓小平一直注重加强党员思想建设，及时打击党内不正之风，并进行有组织有计划的整风运动，使西南党内的不良思想作风得以遏制，全心全意为人民服务的思想更加牢固地树立在党员同志的心中。

（二）积极发展工人党员，加强城市党组织建设

工人阶级是恢复城市建设、加强城市生产的重要力量。在西南各城市刚解放时，城市中的工人积极协助政府接管工作和社会治理事务，在各项运动中积极发挥出他们先进的一面，西南地区已具备在工人阶级中发展党员的条件。但西南城市中众多厂矿企业没有党支部，工人党员的组织太弱，部分党内同志出现了忽略工人阶级的问题，而导致城市中出现党员发展不足的关门主义错误。邓小平批评了不重视在工人中发展党员的错误倾向，认为要发展城市党组织首先是要从工人阶级中发展党员。在邓小平的指导下，西南各城市及时纠正工作中的失误，积极在工人阶级中选拔发展党员。经过发展，西南党组织进一步巩固和健全，在以后的各项事业建设中发挥出更大的力量。

（三）严格党的制度建设，保障任务顺利完成

西南城市封建势力较强，社会矛盾尖锐，在这样一个地区做好各项事业的治理工作更是需要制度的制约。邓小平多次给各级部门强调遇到拿不准的重大事情要积极报告，并制定了两月汇报的制度。通过每两个月向上级汇报的制度，既能够保证上级及时地了解情况，发现错误能得到纠正，又能使好的工作经验得到推广，提高各项治理工作的效率。邓小平严格坚持汇报制度，就西南局的工作情况，坚持两月向党中央起草报告，将西南的各项城市治理、农村工作等的做法和情况进行汇报。为了确保党内外的民主，邓小平指出：党委制是保证集体领导的重要制度，要建立健全党委会议制度，实行集体领导，各项事宜由到会委员充分讨论后再做出决定。正是坚持了民主集中制和请示报告制等各项制度，才使得各项决策得以科学地执行和实施，保障了各项工作的科学性及任务的顺利完成。

五、邓小平主政西南时期治理城市的当代启示

（一）打造城市多元治理格局，加强城市民主化建设

邓小平主政西南期间，有关城市的重大事宜由军委主管，并通过部门协商积极动员市民广泛参与，在城市治理的主体上初步形成了多元治理格局。要做出城市治理相关事宜的重大决策时，通过召开座谈会等多种多样的方式广泛听取社会各界民意，充分发扬民主，以至做出符合地方实际的判断，制定出正确反映人民群众需求和现实需要的科学决策。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[5]，在城市治理中应发挥多方力量共同建设城市，城市中的主体都积极建言献策，共同参与城市治理，从而实现治理成果由各个治理主体共同享受。在处理城市治理重大事务时，政府、企业和社会各组织都应当协商解决问题，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的多元治理格局。

（二）城市与乡村经济统筹发展，实现城乡融合一体化

邓小平在处理西南城市经济问题时，不是孤立地只解决城市经济，而是在进行城市治理的过程中，积极促进城乡经济交流，结合建国初期西南地区城乡经济发展的具体情况，辩证地思考城乡关系，并以“面向农村”为原则做出城乡双赢的决策。在当前面临社会经济转型、传统社会结构进一步解体的背景下，更要统筹城乡经济发展。我国当前的发展问题是不平衡不充分发展，城乡区域发展的不平衡不充分是其表现之一。构建和谐的城乡关系是实现城市和乡村经济共同发展的基础。城市经济发展既要满足自身需求又要面向农村需求，以提高城乡整体经济发展为目的；农村经济的发展也要以城市市场为导向，生产满足城乡居民需求的相关产品。要建立和完善城乡经济协调发展的体制机制，优化城乡关系，促进城市和乡村经济的共同发展，推动城乡融合一体化。

（三）依法治理与民主治理相结合，推动城市治理方式规范化

邓小平主政西南时期，在治理城市社会问题时，制定了各种规章制度和法文条例，使各项治理工作的开展有了法律和制度上的保障；同时，积极推动城市治理民主化建设，动员群众参与治理，在群众参与治理的过程中，帮助群众理解决策，推动工作的顺利进行，改变其旧有观念，使其融入城市治理中，成为建设人民城市的重要力量。现代城市治理领域中的各项工作都是靠法治来维护的，人民法治观念也有了很大的提高，法律在维护社会秩序、保障社会公平中发挥了重要的作用，城市治理中的各项问题都要靠法治得以保障；与此同时，也应当加强城市治理的民主化建设，充分调动城市市民参与城市治理相关事务的积极性，充分听取城市市民的意见和建议，保障城市治理各项措施的有序进行，加强城市治理相关决策的有效性、规范性和科学性。

（四）坚定不移地从严治党，为城市治理提供根本保证

毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中提出了统一战线、武装斗争、党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个主要的法宝[6]。在和平建设时期，党的建设仍旧发挥着重要的法宝作用，为各项任务提供了方向性指导，在城市治理中，党的建设是确保各项工作正确性的政治保证。要提高党领导城市治理的能力和水平，提高党协同城市主体处理事务的能力，全面地完善党领导城市治理的各项制度；加强城市党组织建设，充分发挥城市基层党组织在沟通党群关系中的作用，保障城市治理中决策的正确性和科学性，保障各项措施实施的有效性；不断加强城市党组织的先进性建设和作风建设，加强城市党员的思想作风教育，为城市的有效治理提供最有力的政治保证。