论法治扶贫中“微腐败”问题的治理

万师

（中共马鞍山市委党校 科研处，安徽 马鞍山243011）

精准扶贫是我国全面建成小康社会宏伟目标的关键之举,也是全国人民实现共同富裕的坚强保证,更是中华民族伟大复兴的必由之路。精准扶贫受到了全国高度关注与广泛参与，精准扶贫领域出现的“微腐败”现象却不容忽视，“要认真开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理,加强扶贫资金管理,对挪用、贪污扶贫款项的行为严惩不贷。”[1]因此，打赢脱贫攻坚战，必须从小处着手，运用法治思维去开展精准扶贫，杜绝扶贫中的一切不良行为（包括“微腐败”问题），让扶贫在风清气正的发展环境下有序进行。

一、实施法治扶贫的必要性

“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”[2]因此，“充分认识腐败状况是采取对策的前提，一些人喜欢以多数人与少数人的比例进行划分，等于淡化了腐败状况。”[3]目前，我国的扶贫取得了决定性胜利，但始终不能忽视扶贫领域“微腐败”行为的危害性，防微杜渐，这样才能有力推动精准扶贫的顺利开展。

（一）树立正确的法治扶贫理念

我国的精准扶贫正处于最后的收官期，不断强化扶贫“以人民为中心”的大局意识，就是坚持树立用法治强化扶贫。充分认识到扶贫攻坚是一项复杂艰巨的系统工程，建立起全社会统筹协调的法治机制，更好地整合社会各方面的资源与力量，提升精准扶贫的法治效力。扶贫干部自觉养成反腐倡廉意识，逐步培养法治理念，做到想为扶贫事业所想，权为扶贫对象所用，利为贫困群体所谋，促进扶贫攻坚落在实处。精准扶贫的目的在于消灭贫困，摒弃落后理念，放弃陈旧意识，引导农村贫困群体在产业发展的过程中，增强信心提神振气，脱贫致富。

1、以困难群体为中心。扶贫的过程要树立正确的为困难群体服务的大局意识，真正确立不想腐的理念，脚踏实地做到干净扶贫，清白地帮扶困难群众，认真从思想上防范腐败的产生。精准扶贫不仅关系到社会发展的总体布局，也关系到社会的和谐发展。因此，用平常心去对待精准扶贫出现的问题与失误，树立问题导向意识，解决问题，避免失误，严格要求自己，用好扶贫中的一切物资，积极为困难群众着想，帮助他们战胜困难，走出困境。

2、提倡在扶贫中反腐。目前，我国极少数地方扶贫领域“微腐败”问题主要表现在：社会养老保险福利资金、扶贫开发专项资金、房屋改造补贴资金、扶贫捐助款等，“腐败是重要的阻碍因素，它增加了经济发展的成本，阻碍了发挥创新能力，错误地引导了社会的需求。”[4]正因为扶贫领域中的“微腐败”行为存在如此严重的危害性，必须将反腐与扶贫工作有机地结合起来，在扶贫大业中有效地开展反腐，让“微腐败”没有藏身之地。扶贫中认真对待形式主义等现象，就是将反腐的开展贯穿于扶贫大业之中，反腐离不开具体的实际工作，在扶贫实际中搞好工作，就是反腐的具体体现，在反腐中提高为困难群体服务的效率。同时，扶贫要时刻反腐，扶贫必须反腐，不能让腐败影响扶贫工作的开展，反腐应该更好地促进扶贫健康发展。让扶贫的每一项具体工作都能够合法，这样，才能有力配合反腐的深入开展，实现扶贫工作制度化。

（二）加强对“微腐败”问题的惩治

扶贫领域的“微腐败”问题，涉及多个环节，存在于不同领域，类型多样，表现比较隐蔽，相互的关联度比较高，只有多方用力，突出重点，多渠道收集问题线索，才能精准。精准扶贫攻坚不仅是民生工程，也关系到我国小康社会的建成。“脱贫攻坚，从严从实是要领。”[5]这是因为“做好扶贫开发工作，尤其要拿出踏石留印、抓铁有痕的劲头，发扬钉钉子精神，锲而不舍、驰而不息抓下去。”[6]只有这样，才能适应扶贫的要求。

1、建立严格的治理方式。为了保障扶贫攻坚的有序开展，兑现对人民群众与国际社会的庄严承诺，必须加强法治的惩治力度，既要执纪问责，也要法治惩治，释放强烈的震慑信号，采取信息曝光制度，让困难群众具有方便快捷的反映渠道，维护自身的正当权益。对精准扶贫做得不到位、出现失误，或者出现严重“微腐败”问题造成不良后果的个人进行追责。既要实行经济上严惩，又要对其职务进行严肃处理，还要对“微腐败”问题进行综合治理，建立高效有力的应对机制，提高法治惩治的严肃性、长期性，使得扶贫领域真正形成不敢腐、不想腐、不能腐的机制。

2、养成扶贫的法治思维。法治思维就是指以法律法规作为规范的标准、价值的取向、治理的根本基础的思维方式。扶贫的法治思维就是指判断扶贫发展思路、扶贫中的不正之风的方式要以是否符合法治要求为准绳，以法治的原则来衡量扶贫的有效开展。扶贫中的法治思维就是诚实守信的意识养成的过程，个人的法治思维的培养就是个人道德修养的形成过程，也是个人道德品质的形成过程。因此，在扶贫中树立诚实守信的思维，就是对上不瞒报，不用假扶贫的行为去欺骗领导，以期捞取向上晋升的资本。不欺下，对困难群体一视同仁，该适合发展什么就发展什么，该如何发展就如何发展，让扶贫的产业发展符合理性。通过道德的养成促进扶贫的法治思维的确立，更好服务扶贫事业。

（三）增强法治扶贫的意识

所谓法治扶贫，是指运用法治思维规范扶贫中一切行为，解决扶贫过程中存在的问题，对扶贫领域不符合法治要求的行为形成持续震慑，实现扶贫活动法治化、规范化。也就是说，针对扶贫中产生问题的易发点，查找扶贫中出现问题的主要原因，把好扶贫中的解决问题关口，自觉按相关法律法规去处理扶贫中的“微腐败”问题。因此，精准扶贫要遵守法治意识，做到扶贫的开展于法有据，精准脱贫能够警权、慎权，提高扶贫的法治责任意识。

1、扶贫要有使命感。脱贫攻坚任务艰巨，不光有克服困难的决心，还要有对困难的感性认识，随时把握思想动态变化过程，熟悉精准扶贫的整个环节。精准扶贫不仅要提升贫困群体的能力，更重要的是提升扶贫者自身应对问题的能力，将扶贫与自己发展紧密结合起来，在扶贫中成长。扶贫干部不能有短期效应与一蹴而就的思想，要正确对待精准扶贫，在扶贫中提升干事业的精神，在扶贫中磨练解决问题的能力。

2、扶贫要敢于担当。参与扶贫，就要深入基层，不仅要在艰苦环境中扎下根，与贫困群体打交道，走近群众，接触生活，还要有克服困难的方法与措施，帮助困难群体排忧解难，发展产业，从困难中走出来。不能通过一两次的扶贫活动，象征性的完成任务，而是敢于承担职责，时时为贫困群体发展负责，为脱贫解困尽责。同时，要为贫困群体得不到发展担责，更要为没有引导好贫困群体早日脱困自我加压，切实做到心为贫困群体所系，想为贫困群体所想，解困为贫困群体所为。

二、建立法治扶贫的有效机制

对扶贫领域所涉及的人财物进行全面监督、检查与监察，健全扶贫开发的项目、资金与物资合理合法使用制度，确保这些物资、资金与项目发挥应有的作用。要深入扶贫一线，到扶贫群众反映问题强烈的地方去，到扶贫矛盾最凸显的地区去，到扶贫困难最集中的地方去，到扶贫攻坚最艰巨的地方去，发现问题，解决矛盾，克服困难，确保对扶贫领域的“微腐败”问题治理的实效。用平常心去对待精准扶贫出现的问题与失误，树立问题导向意识，解决问题，解决失误，严格要求自己，用好扶贫中的一切物资。

（一）建立法治扶贫的制度

为了确保脱贫攻坚的战略部署能够如期获得全胜，也能保证扶贫攻坚完成的质量，并能够经得住时间的考验，真正达到脱贫攻坚的时代要求。运用法治的方式严防“微腐败”现象的产生，从法律上加以彻底根除。目前我国的扶贫攻坚工作具有阶段性的特点，建设扶贫问题的预警机制和终身追究机制，就是从人民群众利益出发，减少扶贫的盲目性与不确定性，保证扶贫工作真实开展，保证困难群体的脱贫致富是真实，而不是虚假行为。

1、构建法治扶贫的预警体系。脱贫攻坚通过对关键领域、重要节点、重大事项进行全覆盖式的检查，坚持脱贫关口前移，特别重视源头的“微腐败”问题预防机制建设，及时解决脱贫攻坚领域的违法犯罪的苗头问题，找准扶贫领域违法犯罪的风险点，推进扶贫领域预防预警建设，及时传导压力，防患于未然。因此，“在思想上提高社会总体认识水平是较惩治更为有效的方法，信仰成为社会的主流灵魂，腐朽之气就无法生存。”[7]确保扶贫攻坚的战略部署能够如期获得全胜，保证扶贫攻坚完成的质量，并能够经得住时间的考验，真正达到扶贫攻坚的时代要求。综合运用法治与道德的方式严防“微腐败”现象的产生，既要从法律上加以解决，也要从道德上加以规范，加以彻底根除。

2、完善终身追究的制度建设。我国的脱贫攻坚不仅关系到民生工程的建设，也关系到我国社会主义小康社会的建成。目前我国的脱贫攻坚工作具有阶段性的特点，因此，我国扶贫干部应该准确理解目前扶贫工作的历史责任感，以务真求实的态度去完成扶贫攻坚的光荣使命。建设扶贫问题的终身追究机制，就是从人民群众利益出发，减少扶贫的盲目性与不确定性，保证扶贫工作真实开展，保证困难群体的脱贫致富是真实，而不是虚假行为。同时，通过扶贫问题的终身追究，引起参与扶贫攻坚的主体，时刻保持警醒意识，脚踏实地的开展扶贫工作。只有这样，才能保障扶贫攻坚的顺利开展。同时确保扶贫攻坚的战略部署能够如期获得全胜，也能保证扶贫攻坚完成的质量，并能够经得住时间的考验，真正达到扶贫攻坚的时代要求。

（二）建立贫困群体参与监督的机制

贫困群体参与监督机制是指扶贫对象（即贫困群体）根据自己的意愿，通过对扶贫全过程的知晓，行使自己的知情权和监督权，实现对自身的提升，激发主动性。因此，这种监督机制将需要扶贫的困难群体投身到精准扶贫中来，让他们在接受扶贫时感受到党对人民群众的切实关怀。

1、增强困难群体的认识能力。精准扶贫就是要提升贫困群体应对困难的能力，还要提升他们化解问题的能力，将扶贫与发展联系起来，在扶贫中成长。不定期对他们进行各种形式的培训，加强他们判断是非的本领，提高他们防范“微腐败”问题的自觉意识，及时发现“微腐败”问题线索，认真按线索进行调查，既达到解决实际问题，也保护了困难群体自身的权利不受侵害。同时，提高困难群体的文化知识，针对不同群体，进行形式不同的培养，让他们在发展生产的同时，提升自身的素质，更好地运用科学知识去致富，运用科学手段去判断在扶贫过程中的不同行为，识别一些影响扶贫的形式主义，清除精准扶贫中的不正之风，铲除产生扶贫“微腐败”的根基，让扶贫在阳光下进行。

2、提高困难群体的参与意识。困难群体是扶贫的对象，也是服务的对象，由于处于暂时的贫困状态，他们参与社会的热情不高，对“微腐败”行为不敢揭露，是“微腐败”行动的主要受害者。加强困难群体参与精准扶贫的监督，让他们真正了解扶贫领域的“微腐败”的危害性，提高他们与“微腐败”问题做斗争的勇气，让他们不仅大胆提供“微腐败”问题的线索，还要积极介入到扶贫监督之中，对于振奋他们走出贫困，融入社会起到不可估量的作用。要尽一切努力去鼓励困难群体参与监督，促进他们早日融入社会，促进小康社会的建成。只有这样，才能反映出时代的发展，折射出社会的进步，提高困难群体的社会参与意识，既表明我们的精准扶贫取得了积极成果，也反映了他们社会地位的提高。

（三）构建联动的扶贫监督方式

精准扶贫的处理权必须在阳光下运行，也就是权力的行使按规范要求来，按实际情况去处理问题，否则就会导致“微腐败”问题的产生。当前联动的监督是我国扶贫监督的主要方式之一，就是行使监督主体的责任，对扶贫工作实行有效监督。

1、建立联动的扶贫监督方式。联动的扶贫监督体系是指扶贫监督主体运用体制和机制，通过平台的互动，共同对扶贫工作进行督促检查。扶贫的联动监督主体包括党政机关、社会组织、新闻媒体、人民群众，他们在扶贫中形成合力，保证扶贫工作合法进行。同时，联动的扶贫监督体系是动态的体系，必须通过相关事项的实施，达到对扶贫领域的“微腐败”问题的发现与解决。因此，发挥农村党务、村务、财务在扶贫过程中实行信息共享，必须认识到平台中的数据是实施扶贫的有效手段，让它们参与对扶贫领域“微腐败”问题的监督，通过查处扶贫中的数字造假，整合各种渠道的资源，形成综合的监督体系，凝聚合力，多方分析，寻找隐藏在数字造假的真正动因，查摆问题，对诊研判。

2、实施扶贫监督方式的联动。扶贫监督方式的联动是指双方或多方的联合互动与相互配合，实施相互配合的监督，联动监督必须双方或多方的互动，每一方都要进行合理分工，各负其责。它的特点在于高效、立体。首先，听取汇报与实际调查相结合。进行扶贫工作的检查或验收，既要听取汇报，以便对扶贫工作全面了解，总揽扶贫具体情况。同时，也要进行实际调查，以检查具体汇报的真实性，并在调查中发现问题，加以解决。其次，领导检查与群众评价相配合。各级领导对扶贫工作具有领导责任，他们深入现场，进行检查，体现领导对工作负责，起到督促作用。同时，还要重视人民群众的具体评价，实行多角度的补充，不留死角，真实监督。再次，专业评估与第三方抽查相补充。推行专业人员的评估，有利于总结经验，发现真实问题。同时，发挥第三方抽查的作用，有利于独立开展工作，实现多方联动，立体监督。

三、完善法治扶贫的制度建设

“打赢脱贫攻坚战，事关全面建成小康，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象，是全党全社会的共同责任。”[8]推进法治扶贫更加精准，实际上就是从法律上约束精准扶贫，使精准扶贫自始至终在法治的范围内运行。“在当代中国政治领域，没有比惩治腐败和建立完善的司法体系更为重要的了，在世界联系如此紧密、国家之间竞争如此激烈的时代，如果没有公正的社会，没有提供正义的政府，国家就无法在复杂的环境中保持长久竞争力。”[9]当前，治理扶贫领域的“微腐败”问题，必须搞好有效机制建设。

（一）推进法治扶贫的法规建设

我国扶贫领域的法规比较分散，没有形成统一的法律法规，这样就难以形成合力，不利于扶贫领域反腐工作的深入开展。因此，加强推进立法进程，推进法律法规的完善化建设，适应扶贫工作需要。时时为贫困群体发展负责，为脱贫尽心尽责。要为贫困群体的发展担责，更要为没有引导好贫困群体早日脱困自我加压，心为贫困群体所系，发展为贫困群体所需，解困为贫困群体所想。

1、提升地方性法规的针对性。“全面依法治国要求将扶贫工作纳入法制轨道，变政策扶贫为法律扶贫，做到以立法规范扶贫、以执法推进扶贫、以守法实现脱贫。”[10]随着我国相对贫困问题的即将解决，随着农村的居民生活质量逐步的改善，特别是伴随着农村生活环境不断改善，农村居民对法治需求会不断提高。但是，由于我国东中西存在差异，相对贫困将成为未来要解决的主要问题。扶贫领域的地方性由现在以绝对贫困为立足点转向以相对贫困为主要立足点。由于全国各地相对贫困现象又不相同，这就需要扶贫领域的地方性法规具有针对性，围绕各地相对贫困的具体表现进行立法，制定相应的应对方法，深入长久地与贫困作斗争，缩短不同收入群体之间的差距，提高广大人民群众的获得感，增强他们的积极性。

2、整合法治扶贫的法规制度。我国扶贫领域“微腐败”问题比较复杂，与形式主义、不正之风相混杂，难以分辨，针对扶贫领域的“微腐败”问题的治理。必须根据精准扶贫的实际需要，从实际出发进行系统全面的梳理，研究问题的根源，做到标本兼治。对一些相同、相近的法规进行整理，特别要加大对不同部门、不同地区的法规的适用性研究，使之能够在全局范围内发挥法规的实际效用。同时，对与扶贫有关的法规进行分门别类整理，及时修改那些与时代发展不适用的法规，对不同地区制定的法规进行具体分类总结，以此为基础，找出适用大多数地区扶贫的法规，探讨扶贫性法规与社会保障法之间的关系，进一步完善扶贫领域法规的连续性，促进消除贫困的有序推进。

（二）加强对扶贫项目的规范管理

在制定扶贫领域的法律法规时，必须认真考虑如何加强对扶贫资金、物资与项目管理，从源头上斩断“微腐败”问题的来源渠道，使扶贫的资金、物资既能够得到妥善管理，又能在阳光下进行公正、合理、合法的分配，实现阳光管理、阳光使用，发挥扶贫资金、物资的应有作用，促进精准扶贫正常有序良性开展。那么，如何加强对扶贫领域的物资管理，这是立法的关键，也是管理的牛鼻子。

1、搞好扶贫项目落地管理。针对扶贫项目落地的问题，积极立法保护参与扶贫的社会力量积极性不受损害，保证扶贫项目既有利于促进当地经济发展，也有利于困难群体有效参与，增加他们的经济来源，提高他们发展生产的积极性，同时也能保证扶贫产生效益，促进扶贫项目良性发展。“各地要建立产业扶贫项目库，建立产业扶贫开发风险评估机制，完善贫困农户在产业开发中的利益链机制，维护保障机制，不仅要让贫困户切实参与到产业项目中来，还要确保他们的利益。”[11]扶贫项目的落地，实际上就是产业扶贫的开展，也就是以社会资本为基础，以社会力量进行投入，政府作为扶贫主体对投资项目的落地进行有效管理，保证扶贫项目在注重生产发展的基础上，带动贫困地区、贫困户的脱贫致富。

2、建立扶贫项目回访制度。实行扶贫项目回访制度，就是要了解扶贫项目是否真正落地，坚决打击真介入、假落地现象，故意占有国家扶贫资金的不法行为。对这些行为的处置，必须以法律为准绳，科学评价项目对困难群体的效益，落实到实际中去。首先，搞清扶贫项目落地的适用性。通过回访，实际搞清楚扶贫项目在当地可发展情况。并不是所有引进的项目都有发展前景，也不是所有项目能够给贫困群体带来经济效益，经过回访，加以选择。其次，发现问题，解决问题。通过回访，研究扶贫项目实施中存在的问题，提出解决问题的预案，最终解决困难，化险为夷。再次，规范项目合同管理。提倡按合同办事，就是保证项目发展的正当性，促进产业发展的可持续性，保障项目投资者合法收入，稳定贫困群体的经济来源，保证产业扶贫的良性发展，减少扶贫的成本消耗。

（三）强化扶贫内部机制建设

“打好精准脱贫攻坚战，历史性地解决千百年的绝对贫困问题，任务艰巨、责任重大、使命光荣。”[12]必须加强扶贫领域的内部机制的建设，就是保证本系统内部勤政廉洁，落实精准扶贫的责任担当。

1、落实法治扶贫的岗位责任。提倡以岗定责，以岗确位，就是明确脱贫攻坚的岗位责任，强化对扶贫工作的法律规范，也作为对扶贫干部提拔任用的有效依据。强化对扶贫干部的扶贫工作的积极评价，开展经验总结，找出现有的不足，实施民主性的评议，建立有效的评价机制，落实正确的评价体制，增强评价的有效性、科学性、针对性，提高干事创业积极性，提升扶贫工作的服务水平。这样，实施扶贫领域有效的法治建设，促进扶贫问题的合理解决，推动扶贫干部与困难群体关系建立，增加岗位工作的透明度，提升在岗敬业的自觉意识，发挥在岗明责的主体责任，真正体现法治扶贫责任担当。扶贫的过程要树立正确的为困难群体服务的大局意识，真正确立不想腐的理念，脚踏实际做到干净扶贫，清白扶贫，认真从思想上防范腐败的产生。精准扶贫不仅关系到社会发展的总体布局，也关系到社会的和谐发展。

2、实施自我约束与奖励结合的制度。对扶贫任务做得好的组织、个人（包括扶贫干部）进行表彰，落实奖励制度，明确扶贫的各个阶段责任，让干实事者得到应有的尊重。将扶贫的阶段性考查与年度考核结合，实行工资提级、职务晋升与扶贫贡献挂钩。首先，量化考核目标。必须从扶贫实际出发，设立目标，明确任务，并将具体目标或任务进行量化，让扶贫干部对照任务，接受检查，评估落实，在考查中既反映奉献精神，也要体现对扶贫担当者的褒奖。其次，跨地区评议。邀请其他地区扶贫干部进行网上评议，保证公开透明，增加评议的有效性，提高对扶贫工作适用价值，并将结果作为干部晋升的参考。再次，注重扶贫对象的参与。扶贫效果如何，不是考核就能检查出来，关键在于贫困群体的感受，让困难群体参与评议，客观地考察扶贫干部真实作用与效果，这是因为困难群体评价的真实，能够显示扶贫的实际效应，更好落实扶贫的工作职责。

做好扶贫中的“微腐败”治理，既是全面依法治国的不断推进，也是推进治理法治化的重要举措；既对党风政风的建设必将会有重大的促进作用，也有利于净化社会风气，形成良好的和谐环境。因此，必须要针对扶贫中的“微腐败”问题，从法治的视角强化扶贫的整体效应，加强扶贫中的监督制度建设，夺取扶贫工作的全面胜利。