主动警务“自下而上”助公安110 走出困境

徐文新

(辽宁省警察协会，辽宁 沈阳 110032)

从20 世纪80 年代开始，广州市公安局和漳州市公安局为快速打击犯罪和及时服务群众，于1986 年和1996 年先后开通110 报警台和110 报警服务台。110 的开通，使公安机关的工作和形象为之一新。在之后的公安工作中，110 勇于执法的担当精神不断得到发扬、忠诚服务的回应能力不断得到提升、精确制导的快速机制不断得到创新，推动有中国特色的警务改革向纵深发展。

按照习近平总书记强化问题意识、坚持问题导向有关讲话精神，近年来，公安机关致力于总结实践、研究问题，创新举措、解决问题，推动公安工作不断向前发展。各地就解决接处非警务警情问题，研究、创新、实践了各种方案，多数是按照党委领导、政府主导、公安牵头、多台合并、分流处置、联动协作、考核增效的思路构建大指挥中心。这是“自上而下”解决群众非警务求助问题的机制。党委政府及公安机关能否换个角度，即采取党委政府领导，“公安主动、做实基础、引领‘三治’、化解求助”社会基层警务治理“源头消解”机制？这是“自下而上”从源头解决群众非警务求助问题的模式。这种模式是将“漳州110”和“枫桥经验”相互融合，通过发动群众、引导群众“三治”，将各类非警务求助消解在萌芽状态、化解在基层，从而达到“矛盾不上交，就地解决”的目标。其结果，群众向110 报案及各种求助数量必然会大幅度降低，使公安110 走出接处群众非警务求助的困境。①

一、探讨从源头破解公安110 困境的意义和方法

（一）探讨从源头破解公安110 困境的意义

1.公安 110 体制及运行机制改革是公安机关体制机制改革的一个基点。研究从“源头消解”公安110 受理非警务警情的困境，可以为公安机关“把基层做强、把基层做实”深化改革理出一条头绪。

2.公安110 报警服务台经过30 多年的运行，已深得民心。研究从“源头消解”公安110 受理非警务警情的困境，可以进一步维护和巩固良好的警民关系。

3.公安 110 在公安机关打造社会平安的工作中，处在前沿阵地，发挥着情报收集研判和指挥调度的作用，同时肩负着许多社会服务职能。研究从“源头消解”公安110 受理非警务警情的困境，可以在社会综合治理中找到准确的位置，发挥更好的作用。

4.公安110 在社会联动指挥体系中，是建立最早最大最为成熟的分支，实践有基础，工作有经验。研究从“源头消解”公安110 受理非警务警情的困境，可以为政府社会应急联动指挥体系建设提供建议和经验，既能使其体制机制进一步科学化，又能避免重复投资、重复建设。

5.公安 110 体制及运行机制在公安体制机制运行中占有重要的地位。研究从“源头消解”公安110 受理非警务警情的困境，可以使指挥中心发展目标更加明确，职责更加清晰，使公安指挥中心在自身改革和建设发展中少走弯路，消除不必要的浪费。

（二）探讨从源头破解公安110 困境的方法

研究社会现象，一般的方法是哲学方法和社会学方法。哲学方法包括认识方法和矛盾方法等，社会学方法是认识和解决影响社会各系统良性运行、协调发展问题的方法。毛泽东认为，问题就是事物的矛盾，哪里有没有解决的矛盾，哪里就有问题。习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出：“从某种意义上说，理论创新的过程就是发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程。”探讨公安110 走出困境的路径，谈不上理论创新，但是可以践行理论创新的路径：发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题。

问题，有认识上的问题和实践中的问题。从工作层面看，问题是现实与目标之间存在的差距。通常说的“问题导向”和“目标导向”，二者紧密相联，不能截然分开。不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感是总目标，对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明是总要求，以人民为中心，忠实践行人民公安为人民是宗旨。公安近期发展目标，一是到2022 年，具有中国特色的现代警务体系基本形成；二是到2035 年，基本实现公安工作现代化。公安110 现行的状况与公安总目标、具体目标的差距就是公安110 运行现存的问题。这是当前公安110 运行中一般层面存在的问题，具体问题还要到110 具体工作中去发现。解决公安110 运行中存在的一般问题和具体问题正是公安110 改革的着眼点和出发点。

二、公安110 受理非警务警情的现状及存在的问题

（一）公安110 社会联动机制建设的现状

为了解决公安 110 接处群众非警务求助问题，公安110 社会联动机制应运而生。在2016年第一届“漳州110”警务主题论坛上，大家都认识到了当时在接处警方面，公安110 面临的问题，主要是无效警情和非警务警情占比大。大量处置非警务活动严重影响了正常处警。尤其是日常服务性工作增多，造成公安民警身心疲惫，结果导致处置重要和紧急警情工作效率下降。非警务活动处置的事项有的专业性很强，民警到达现场也无法解决，既容易引发新的矛盾，又容易伤害民警的个人权益。正是针对上述问题，公安部督察局在各地公安机关理论研究和实践探索的基础上，于2016 年召开了“岳阳会议”，要求各地学习借鉴岳阳110 报警服务台与“12345”社会求助服务平台全面对接融合的社会联动服务机制，做好非警务类群众求助事项的处置工作，同时缓解公安民警的工作压力。2017 年公安部督察局又下发了《关于转发“110 社会联动机制建设模式与评价标准工作指引”的通知》，提出了三种社会联动机制建设模式的指导意见，即依托政府平台型、公安机关主导型和单位协作型。从此，全国各地公安机关分别按照这三种模式推进社会联动机制建设。

（二）目前公安110 运行中存在的新老问题

从了解到的全国各地 110 社会联动机制三种模式运行状况看，多数都收到了良好的效果。非警务警情得到分流处置，公安民警压力明显减轻。但是各地工作开展得不够平衡，有的刚刚开始运行，还处在工作磨合阶段。用“发现问题”的眼光，以公安工作的高标准，会看到目前各地110 运行中不同程度地存在着以下新老问题。

1.相当一部分群众明明知道各行各业都有求助电话，但出于对公安110 的信任和依赖，无论有什么求助仍然拨打公安110。

自从政府及社会各界开通多条电话服务线路以来，公安机关加大了向社会宣传只有7 件事才可以拨打公安110，公安110 接到的非警务求助电话数量明显减少，但是各地减少的幅度不尽一致。具体分析，大体有以下几种情况：凡是公安机关宣传工作做到位，并且社会其他受理求助电话部门的机制健全、运行良好的地方，群众向公安机关110 非警务求助的数量则大幅度下降；除公安机关110 之外，其他部门受理群众报警处置机制不健全、运行效率低下的地方，公安110接到的非警务求助电话数量下降不明显；公安机关“多台合一”运行时间长、效果好的地方，向110 非警务求助电话数量没有什么变化；公安机关把“民生警务”“人民在我心中”叫得响、做得实、效果好的地方，向110 非警务求助的电话数量没有变化。

一般情况下，公安机关110 能否只接处“7件事”和成功把群众非警务求助电话“分流”出去，不取决于公安机关自身，而取决于政府及社会各行各业能否如同公安机关一样，及时有效受理群众求助。如果说之前公安机关还能在一定程度上解决群众各类求助，但是近一个时期以来，群众的非警务求助事项多了、事大了、复杂了、各方面要求高了，处置难度不断加大，只靠公安机关实在力不从心，难以令群众满意。

诚然，受理群众非警务求助电话数量没有明显下降的公安机关，工作任务还是那么多，责任还是那么重，压力还是那么大。群众继续拨打110 求助原因有三：一是公安机关110 经过30多年的运行，群众记住了公安 110 的“四必承诺”，已经习惯了使用110 报警和求助。二是其他处置非警务求助的管辖部门受理电话及处置机制不健全，难以达到110 的快速反应速度和能力，群众感觉不如打 110“解渴”。加之其他求助电话号码不易记住，使用不方便。也不排除有的受理部门觉得问题难处理，怕麻烦，将群众求助再推回110。三是群众对警务与非警务的区分不十分清楚。客观上警务与非警务之间也确实存在着“中间地带”。尤其是有些事情开始时属于非警务性质，但是短时间内就会升级为公安机关管辖的警情。报警群众不好掌握，难以分清。四是有些非警务求助，需要公安机关先期处置再移交给其他有关部门解决。五是群众有些求助，“分流”后还需要公安机关继续跟踪并配合有关部门处置。

公安110 面对群众的信任和依赖，不能推托其求助。从忠实践行人民公安为人民、服务人民的宗旨看，从“人民在我心中”的情感出发，公安110 不能不顾及群众的各类求助，不能辜负群众的信任和期望。这种情况必然导致两个结果，一是公安110 继续接受群众非警务求助电话，二是群众继续拨打公安110 求助。

2.有的单位执行联动工作的队伍薄弱，又缺少公安民警那种担当精神和执行力，工作中存在着拖延、推诿的现象，群众不满意。

虽然健全了监督考核机制，也有一系列管理制度，但监督考核机制还需进一步科学化，管理力度还需进一步加大。一些地区社会联动机制还处于“友情”联动的原始状态。由于社会联动工作涉及面广，不仅需要党委政府大力支持，也需要相关部门的全力密切配合。有的单位领导及个人对此项工作的认识不到位、重视程度不够，有时候接到群众非警务求助电话或110“分流”去的群众求助，因各种原因又让其“流”回到公安110。经常出现公安机关与其它部门联动“不动”，协调“不灵”，推诿、“打滑”“扯皮”“对付”的现象时有发生，致使解决群众求助工作做的不实、不细、不到位。

3.建立大指挥中心，整合软硬件，需要政府大量投入。由于疫情等因素影响，导致有的市政府经济不景气，致使资金不宽裕，在资金保障联动机制建设方面，先期投入到位后，后续资金跟进困难。

在社会联动机制保障方面，有些职能部门联动工作运行机制不配套，特别是一些部门未建立24 小时配套工作机制，无法达到与大指挥中心工作同步同频。在人员保障方面，有些成员单位安排的联动力量不足，难以完成联动工作。有的职能部门甚至没有专业的现场处置力量，难免处置不及时、工作质量不高、效率低下。

三、开辟解决非警务求助新路径：“源头消解”

大指挥中心社会联动机制是依靠政府把指挥中心做大、做强，进而整合社会多部门多方面为联动力量。工作在接警、处警的顶层展开网络平台对接、空间整合，指挥“分离”电话和“分流”任务，采取协作、联动、考核等机制，调动各方面力量及时有效处置群众非警务求助，让群众满意，同时减轻公安民警工作压力。这种社会联动机制符合中国国情，适合我国新时代社会综合治理的需要，而且见效快，社会反响好。

在研究解决公安 110 运行中存在问题的时候，可以换一个思路，寻求新的路径解决群众非警务求助问题。既然公安机关无力全部处置群众非警务求助，与其接警后分警给联动单位处置，倒不如想办法让群众中少发生或让群众自己解决需要求助的事项，也就是把群众向公安110 非警务求助的数量降下来，以减轻公安民警的压力。这个思路可以表述为社会基层警务治理“源头消解”模式，即通过群众的力量，把群众的非警务求助化解消除在群众之中，化解消除在萌芽状态、初始阶段。这是一条从源头上、从根本上化解消除群众非警务求助之路。与做大做强指挥中心相比较，那是“自上而下”解决接处群众非警务求助之路，这是“自下而上”解决接处群众非警务求助之路。这两条路并行不悖。

用“自下而上”的方式解决公安110 接处群众非警务求助问题，好像是“头痛医脚”，不在指挥中心层面下功夫解决接警、分警、联动等问题，却到基层动员组织群众“三治”予以解决。中医哲学强调“辩证施治”，治头痛病可能从医脚开始，与“功夫在诗外”相似。所用行政成本和建设费用较低，虽然见效稍慢一些，但确是长效机制，既治标又治本。其实，社会基层警务治理“源头消解”模式是对社会联动机制最好的配合和补充，从“上下两头”解决同一个问题，“双管齐下”会大大提高解决群众非警务求助问题的效率。

（一）解析社会基层警务治理“源头消解”模式

“源头消解”模式全部内容是在党委政府的领导下，“公安主动、做实基础、引领“三治”、化解求助”，这是社会基层警务治理抓早、抓小、抓源头的体现。具体说来，是社区民警、“片警”、驻村民警等在上级公安机关的指挥下，紧紧依靠基层党组织，在行政机关的支持下，在社会综合治理的框架内，立足警务，积极主动地发动群众，把基层各方面力量整合发动并组织起来，引导他们以“漳州110”的担当精神、回应能力、快速机制，践行新时代“枫桥经验”，实实在在地开展“自治、德治、法治”“共建共治共享”，实现“枫桥经验”所追求和达到的基层社会治理目标，农村“小事不出村、大事不出镇”，城市小事不出居民小区、厂区，大事不出社区、街道，“矛盾不上交，就地解决。”用新时代“枫桥经验”表述是“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。公安110 对非警务警情应接不暇的局面自然会得到根本性的改变，当地群众的满足感、幸福感、安全感会有很大的提升。

社会基层警务治理“源头消解”机制建立过程中，难免会遇到这样或那样的困难，但“办法总比困难多”，因为建立“源头消解”机制所需的主客观条件均已具备。

1.社会综合治理的大气候已经形成。近些年来，党和国家非常重视社会综合治理，各级政府及部门均已行动起来，积极探索主导或参与社会综合治理的方式和方法。中央文件明确要求公安机关做强基层、做实基础，增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力，坚持和发展新时代“枫桥经验”，创建“枫桥式公安派出所”，完善基层社会治理机制，提升基层治理水平。社会基层警务治理，在党委政府领导下，“公安主动、做实基础、引领‘三治’、化解求助”社会基层警务治理“源头消解”模式，正是在中央文件精神引领下探索形成。

2.基层群众信任基层民警。基层群众对社区民警、“片警”、驻村民警既熟悉又信任，对公安110 既了解又依赖。现在公安民警帮助群众建立了各方面的自治组织，又建立了相互联系方式。有困难，互相帮助；有疑难，众人解答；有求有人应；有险有人救。除了公安管辖的刑事、治安案事件等 7 件事需要打公安110 之外，其它许多问题依靠群众基本上能就地解决。

治疗4周后，2组患者的FMA-UE、MBI和肩关节各方向主动关节活动度均有明显提高(均P<0.05)，观察组的FMA-UE和肩关节前屈、水平内收、水平外展主动关节活动度提高程度更高于对照组(均P<0.05)，2组患者的肩关节后伸、MBI改善程度差异无统计学意义。见表2～3。

3.群众参与度高。基层群众自治组织，企事业单位和政府机关的组织和人员，执法队、保安、环卫工人、居民小区物业、快递人员、“跑腿”、志愿者、义工等等，多股力量构成了基层综合治理群体。其实，这些人员中有的一直在自愿做着解决群众非警务求助工作，如果将其队伍和人员进一步整合组织起来，予以“收编”，对其再进行培训指导，进一步规范其工作，会进一步激发他们工作的积极性，提高解决群众各种求助的工作效率。在基层，几乎每个人都是需求的提出者，同时又是满足他人需求的实施者。

（二）社会基层警务治理“源头消解”模式样本

浙江省湖州市南太湖新区龙溪街道罗师庄，地处湖州市的城乡结合部，面积约1.65 平方公里，实有人口近2 万人，其中来自全国26 个省市流动人口约1.8 万人。2008 年前，这里“偷盗案件多、打架斗殴多、矛盾纠纷多”，是湖州市治安乱点重点整治区域。社区民警学习践行新时代“枫桥经验”，发动群众、依靠群众，创造性地把各种矛盾化解在本地，化解在萌芽状态。经过10 多年的努力，把罗师庄打造成了社会治理先进典型，成为共建共治共享的幸福大家庭。当地政府的直接目的是打造平安社区，是增强居民的获得感、幸福感、安全感，不是为了解决公安110 接处群众非警务求助问题，但是在客观上却成了“源头消解”的样本，用实践和“疗效”诠释和展示了社会基层警务治理“源头消解”接处群众非警务求助问题的模式。

1.党政领导。浙江省委省政府及湖州市委市政府，学习中央有关基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区的指示，深刻领会了社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，把抓基层打基础作为长远之计、固本之策。浙江省公安厅要求各市公安机关，践行新时代“枫桥经验”：“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。湖州市公安局南太湖新区分局提出深入践行新时代“枫桥经验”和“防为主、防为上”的工作理念，搞好基层社区治理。2010 年，罗师庄成立了新居民党支部，社区警务室民警马长林担任支部书记。工作中，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，把广大社区群众紧紧凝聚在支部周围。罗师庄社区警务站及广大居民正是在上级党委政府的领导下，在罗师庄新居民党支部的直接带领下，结合社区实际，创造性地开展了社区警务治理工作，收到了预期效果。

2.公安主动。罗师庄社区民警牢记上级领导的要求，强化风险意识、推行主动警务，结合罗师庄的实际创造性开展工作，对于群众的各种期盼和诉求想在前、做在前、忙在前。同时，积极动员群众组织群众开展专群结合、群防群治，走出一条共建共治共享的社区综合治理之路。

社区民警主动开展常态上门大走访活动，摸清底数，排查隐患，开展法制宣传，听取群众意见建议等。对于一些传统意义上非公安领域的服务事项坚持靠前一步、主动担当，努力实现关口前移、预防在先、源头治理。特别关注广大新居民的需求，从最初的免费中介服务开始，到建立马长林学雷锋志愿服务基地暨分局警务共同体建设示范点，组建平安公益服务类志愿者团队，面向社区群众，帮助排忧解难，化解各类矛盾。

3.做实基础。一是做实调研。为了把社区治理底数摸清，社区民警从调查出租房屋、承租人员入手，在社区推行租房登记制度。他们挨家挨户开展宣传、发放登记本，之后制作了一幅标注着社区252 家个体工商户、726 户出租户的全景图，所处位置、人员信息一目了然，再加上6 大类20 多本工作台帐，实现了对社区基础情况的底数清、情况明。为各项治理工作的开展打下了坚实的基础。为了提高查阅相关资料的便捷程度，在技术人员的配合下，研发出“警务室台帐信息共享平台”，通过该平台可以查阅出租私房的房东、现租人员、以往租住人员的基本信息，为各项工作的顺利高效开展提供了有力支撑。二是做实服务。组织开展免费工作和租房中介服务，开展技能培训，组织“阳光假日小屋”志愿者为“小候鸟”们提供学业辅导、亲情陪伴、自护教育、法制教育等服务。通过“阳光假日小屋”这个桥梁和纽带，把安全防范的知识和技能向广大学生家长传递，取得了“小手牵大手、一家共成长”的放大效应。三是做实调解。组建并发挥“律师在身边服务队”“老乡帮帮团”“街面劝架团”等群众组织的调解作用。四是做实所有警务。社区警务站民警所做的全部警务基础工作，都以“实”为“实”，“不做花样子”。

5.化解矛盾及求助。社区民警按照治理能力和治理体系现代化的总体部署，积极回应社区平安稳定领域的新情况新问题、广大群众的新期盼新要求。通过“见底”的排查，摸清容易滋生公共安全及各种矛盾发生地的基本情况，对新居民之间、新居民与本地籍居民之间的矛盾纠纷主动开展排查调处，加强普法宣传教育，防止问题拖大“拖炸”。通过社区各类群众组织及个人了解身边人的各方面困难和求助，及时解决，到家到人到事。

6.消解效果。占杨家埠街道行政管辖面积不足1/50 的罗师庄社区，在罗师庄占全镇面积不足1/50 的村子，2008 年全年报警量占杨家埠派出所总接警量的35%，刑事发案数占全所的一半以上。而现在，在社区民警的带领下，在12 支1300 人的平安类志愿者队伍及广大居民的共同努力下，不仅各类纠纷逐渐减少、向公安110 的求助的数量大幅度下降，刑事案件、治安案事件发案数也在不断下降。从总量来看，年度数量在逐年大量减少。

2018 年，治安案件报警201 起，刑事案件报警117 起，纠纷类报警262 起。

2019 年，治安案件报警146 起，刑事案件报警87 起，纠纷类报警241 起。

多数纠纷由“老乡帮帮团”和街面劝架团等在现场化解。因此，一般情况下，民间纠纷很难上升为治安案件，治安案件很难上升为刑事案件。2019 年没有上访，没有发生恶性案件，没有重大事故，群众安全感和满意度均在上升。

罗师庄警务治理“源头消解”模式有如此社会效果，社区民警马长林功不可没。马长林有勇于担当的精神，有忠诚服务的回应能力，积极实践新时代“枫桥经验”，矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位。他十几年如一日，忠诚践行为人民服务的宗旨，他“懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧，会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动”，形成了把群众当主人、当亲人、当老师、当靠山的“马长林工作法”。群众相信他，跟着他走。他始终坚持“防为主、防为上”的工作理念，并且善于动脑筋、想办法，用心用力创造性工作，带领群众打造出一个基层社区治理先进典型。

如果社区民警、“片警”、村警都有马长林那样的思想认识和基层工作能力，并收到罗师庄“三治”那样的社区治理效果，公安110 就不会再有接处群众非警务求助之难。即使到那时，公安110 社会联动机制仍需要存在，因为有的求助公安民警还不能完全解决，但是公安110 和社会联动单位的工作量会大幅度减少，工作压力将大大减轻。应该清楚，其减轻的工作量和压力是由基层民警分担了。所以，公安机关警力下沉、做强基层警务、提高基层民警待遇等诸项改革十分必要，势在必行，事半功倍。

注 释：

①参见2016 年9 月由中国人民公安大学、中国警察协会、公安部公安发展战略研究所、福建省公安厅联合主办，福建省漳州市公安局承办的“‘漳州110’警务主题论坛”—《论文汇编》中的相关文章，包括马长林的《传承和发展新时代“枫桥经验”做好复杂社区社会治理》、朱旭东的《漳州110 与中国特色警务道路的形成》、王世卿的《110 接处警的历史沿革及规范化研究》、李春勇的《法治中国建设视域下的110 警务危机与出路》、杨昌军的《传承与突破：公共警务与110 重构》、黄华安刘明辉的《大“110”为民服务工作机制创新探索》等。