科研院所落实“放管服”下的科研经费管理难点及对策研究

吴可书

（江苏省中医药研究院，江苏南京210028）

1 研究背景

随着社会不断的发展，创新成为现代化国家建设的核心源泉。科技的发展是促进创新的第一动力，每年中央对研发经费投入强度持续提高，以2018—2019年两年政府公共预算支出公开数据统计计算，科学技术支出每年以14%的速度增长，占总支出的4%。以往，烦琐的科研管理流程不但没有良好地把控科研经费腐败的发生，也阻碍了科研人员自主开展科研活动的脚步，繁冗复杂的科研经费使用法规、细则、流程需要科研人员将很大一部分精力放到开展科研活动以外的工作中去，导致科研工作开展不畅。2018年为了进一步激励科研人员的积极性、创新性，中共中央、国务院出台了一系列关于科研激励政策，包括《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），某科研院所所处的地方政府也出台了《关于深化科技体制改革促进高质量发展若干政策的实施细则》，为地方科研院所深化科技改革提供依据。与此同时，科研管理的“松绑”“放权”也带来了科研经费管控的高风险，由此带来管控过程中“放”和“管”的一系列新问题，也为科研院所内控管理体系建设提出了新的要求。

2 推进“放管服”政策落地的科研经费管理现状及难点

目前，科研项目承担单位，特别是科研院所依据国家及地方出台的各类科研改革指导意见，结合院所自身的管理需要对科研管理的制度、流程进行了梳理。但由于各科研院所对政策理解不一，再加上多数科研院所属于体制内单位，行政化管理模式还根深蒂固，仍然寄希望于国家、上级主管单位对科研管理进行统一管理、细则管理。虽然按照国家相关要求，各科研院所出台了科研管理改革的相关制度和举措，但将政策落实到位还有一定的差距，甚至仅制定了相关制度，实施尚未到位，仅将“放管服”政策流于形式，在落实过程中出现了不少矛盾和问题，这为科研院所进行科研管理改革带来了难度。而科研经费管理作为科研管理的重要环节，如何把控对其“放管服”的尺度，平衡和解决由此带来的矛盾成为科研改革新政策落地的关键［1］。

2.1 项目承担科研单位“放权”与“监管”的矛盾

按照“放管服”科技改革意见的指导和要求，相关科研院所在进行科研经费管理的时候既要遵循科研活动规律和特点，同时也要满足精简管理流程。实行综合预算编制管理，下放预算自主调剂权，在满足预算总额不变的情况下，科研课题负责人可以根据科研的进展和需求灵活地调整预算；提高间接经费的比例，各科研项目承担单位可以根据单位自身的情况制定相关制度，确定间接经费的发放和使用范围，甚至扩大间接经费和直接经费的开支范围，同时在执行预算、开支科研经费时简化采购、报销流程。但是，目前大多数科研院所都属于体制内事业单位，所使用的资金大部分为财政拨款，一方面“放管服”政策赋予科研人员自主权，另一方面各种审计、巡查、检查等对科研事业单位科研经费使用监督检查的重点仍按照不同标准进行，与改革尚未同步，导致项目承担科研单位使用和管控科研经费时，无法准确把握自主使用经费的管控尺度，明晰其责任主体。

2.2 科研人员的“责任”与“权利”的矛盾

“放管服”政策的出台是在充分信任的前提下，为了能让科研人员按照科研活动开展需要灵活有效地使用科研经费，增加科研人员的积极性、激发其创新能力，为科研人员开展研究提供便利，让其从以往烦琐的科研经费管理制度中解放出来。但是，在实际政策实施的过程中，很多科研人员“底线”“红线”意识淡薄。编制的科研经费预算不合理，无理由任意修改预算，即使有预算也不执行，甚至无预算；执行不科学，经费支出不合法、不合规，报销单据不诚信等问题层出不穷。以某科研院所为例，为了规避报销签字大金额流程，故意将同一事项大金额采购化整为零，进行多次拆分报销。大宗采购科研试剂材料时，以个人的名义与对方公司签订合同，没有意识到需要走相关的手续，认为只要科研需要就可以随意购买，可以超越单位内控管理制度和流程。一方面是由于科研人员缺乏财务经费管理的经验，另一方面是科研人员不能正视权利和责任之间的相互关系，只看到了“权利”，未担起“责任”。

2.3 管理职能部门的“管理”与“服务”的矛盾

科研经费管理涉及管理部门多、流程长，即使放权简化流程，依然存在多头管理、配合不力的问题。目前，大多数科研院所在管理过程中行政化色彩浓重，各个职能科室既不愿意承担科研改革经费管理的权利，也不愿意承担由此产生的经费管理责任，仅仅满足于当前的管理模式，不愿意做出改变，缺乏配合沟通，从而使得科研经费使用流程冗长繁复。以某科研院所采购科研实验试剂为例，涉及科研项目管理部门立项、预算管理部门批复预算、采购管理部门审批与采购流程、资产管理部门登记入库资产、财务管理部门报销经费等多道环节，各个管理部门都有自己的流程和要求，只有单独的信息管理系统，导致信息传递不畅，需要多次反复人工传递造成延迟，导致科研人员工作效率降低，需要花大把的时间用在走各个职能科室的各种流程中，甚至买一个试剂从需求到付款完成周期达到半年之久［2］。

2.4 财务部门“服务”与“监管”的矛盾

财务部门在管控科研经费的过程中，需要满足方便科研人员灵活使用科研经费的同时又要满足各类审计、巡查所要求遵循的各类规定、准则。随着国家对行政事业单位内控建设要求越来越高，这就要求财务部门在把控经费管理时非常谨慎，不愿意简化相关的流程，不愿意承担责任。由于科研经费来源繁多，规定也各不相同，要求财务人员在熟知相关规定的同时更加倾向于明确的条款规定，导致财务人员在审核科研人员使用经费过程中，对科研经费的使用形式上的合规更加注重，对于实质性重视不够。同时，有部分科研人员对科技改革的“松绑”“放权”理解就是财务部门在审核时的“放松”，导致了科研人员对财务部门监管的误解。一方面，财务人员无法把控对科研经费管控的度，宁愿监管严一点、程序多一点；另一方面，科研人员认为财务人员故意刁难，不愿落实科技改革的精神，做好科技改革的服务。

3 推进“放管服”政策落地的科研经费管理对策

3.1 明晰项目承担单位主体责任，加强风险防控建设

在“放管服”政策落地过程中，各个项目承担单位应根据国家的相关政策，结合单位的实际情况，明晰自身项目承担单位的主体责任，做到科研经费“谁使用，谁负责”的同时，也要承担自身监管的职责。科研院所要充分信任自己的科研人员，制定激励放权的政策，但是以信任为前提，不能没有监督，要充分平衡“信任”与“监督”的关系。科研院所的领导和员工的责任意识是保障科研经费管理的重要环节。作为科研院所领导，对于科研经费的管理要引起足够重视，意识到自身对于经费管理所担负的责任，进一步加强自身法人责任意识，强化责任风险意识。同时要创造良好的科研学术环境，完善廉政风险防控体系，明确对各类违规违法行为的处罚措施，做到早预防、早防控，将科研经费风险防控体系作为科研院所的内控建设的一部分，纳入单位的整体内控建设体系。以某科研院所为例，在单位科技改革落实过程中，建立科研人员的诚信体系，完善了相关科研诚信制度，为科研人员开展科研工作把好关，并将科研人员的诚信信息纳入个人绩效考核，对科研人员开展科研活动既是激励又起到约束作用，提升了单位的内控建设［3］。

3.2 提升服务内涵，提高科研经费使用效率

科研经费管理既要符合财务核查、审计导向的要求，又要符合单位的内控管理需求。科研院所科研经费的使用过程中，需要管理部门的协同配合。由于科研经费的使用过程中牵涉的部门繁多，各个部门应当树立起项目职能管理部门、财务部门与项目负责人及其团队一样是项目的责任主体意识，需要对科研项目的完成实现全过程管理。管理部门在行使自身的管理职能过程中，在满足自身管理要求的同时尽可能地对课题经费使用者优化服务、简化流程。对于应该加强监管的部分应该梳理流程，堵住风险；对于可以改善的流程应该适当优化精简、简化手续。科研院所的职能管理部门应转变观念，改变管理模式和运行方式，确保科研经费管理有效简便，同时也能促进科研经费使用的合法合规。比如对于科研专用设备的采购，按照改革的精神，某科研院所制定了关于科研专用设备紧急需要采买的流程，科研人员提出申请报科技管理部门，填写相关的紧急购置设备单据，通过单位OA系统经相关职能科室及领导审批后启动紧急采购程序，可以通过询价、比价等方式购置设备，缩短科研专用设备购置流程，满足科研工作开展的需要。另外，科研院所的财务部门除了加强对科研经费的监管外还应提升对科研人员的服务意识，有的科研院所如有可能，甚至可以配备相关的科研助理人员，或者聘请第三方专业人员，协助科研人员既能合法合规地使用科研经费又能提高经费的使用灵活性、效率性。

3.3 加强制度建设和宣传，提高科研人员底线意识

科研院所相关职能部门要对科研人员进行相关的培训讲座，让科研人员能够具备基本的科研经费管理理念，做到使用经费心中有数。科研管理部门应根据科技改革“放管服”精神，完善相关职能部门的制度及工作细则，并对科研人员需要了解和遵循的工作流程及规范进行宣传和培训，让科研人员有章可循，提高办事效率。特别是对科研经费管理的“红线”和必须遵守的法规、细则，应积极对科研人员进行宣讲，提高他们的底线意识，改变某些科研人员认为对科研人员的“放权”就是要求财务人员在审核相关支出单据的时候“放松”的错误想法，认识到“权利”与“责任”的关系。科研经费的使用和管理，需要科研院所领导的重视和支持，财务、审计、科技等各个职能科室的监管，更需要科研人员的配合。

3.4 借助现代化网络信息化建设，完善科研经费管理链条

科研院所通过一体化网络建设实现了科研经费链式管理也是完善科研院所科研经费管理的内控建设，提高科研院所科研经费管理的有效手段。通过现代网络信息化建设，如利用科研管理平台与预算平台、财务平台、物资平台等管理平台一体化建设，加强科研资金流向的链式管理。借助网络平台，实现预算实时控制，申购实时查询，报销实时到账，资金情况实时查询等自助化服务模式。同时，实现电脑网络平台到移动终端实时查询的功能，利用企业微信平台、OA平台移动终端实时查询到各类管理规定、经费使用情况，并通过网络流程来实现科研经费从编制预算、执行预算、结题管理、大数据查询等功能，减少人工的干扰和信息传递的不畅和失真。利用网络平台大数据比对，实现科研经费管控事前、事中的监管和预警。比如财务部门可以通过与税务、财政等网络的对接对科研经费报销的票据进行扫描登记、验真查重；可以通过报销人大数据与财务数据比对，及时发现异常支出情况，提前做出预警，防止科研经费的流失，保障科研经费的使用合法合规，为科研经费的管控提供有力保障。