项目制：“类市场化治理”模式实施的重要工具

2020-03-03张浩正

高教探索 2020年1期

摘要：：改革开放以来，特别是20世紀90年代以来，我国在高等教育领域逐步形成了高等教育双重体制机制和“类市场化治理”模式，其实质是“计划为体，市场为用”。项目制所具有的双重体制的精神内涵为“类市场化治理”模式的顺利实施提供了制度基础。一方面，项目制所具有的专门的人事安排、专项使用的资金、自上而下的动员机制、垂直化的管理机制以及分级运作的治理结构为计划体制的顺利运行提供了制度基础;另一方面，项目制的制度设计、建设程序与组织管理、价值取向和强化激励措施为市场体制的有效运作提供了便利条件。

关键词：类市场化治理;项目制;非预期负效应

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在推进高等教育改革进程中逐步引入和建立市场竞争体制机制，由此形成了高等教育双重体制机制和“类市场化治理”模式，其实质是“计划为体，市场为用”。[1]在“类市场化治理”模式下，市场只是政府有选择地推进高等教育治理的手段，而政府以计划思维推进高等教育治理的基本价值和哲学理念并没有发生根本性转变。项目制所具有的双重体制的精神内涵为“类市场化治理”模式顺利运行提供了制度基础和体制机制框架。

一、项目制的产生、发展及项目治教的历史演变

在中央与地方的关系中，中央政府与地方政府的财政分配关系，即财权与事权的划分是一个比较核心的内容。20世纪80年代中期，中国在财政体制上实行财政包干制，包干制的主要特征是自收自支、自负盈亏。财政包干制在调动地方政府经济社会建设积极性的同时削弱了中央政府在税收方面的汲取和分配能力。在财政包干制期间，中央财政收入的比重越来越小，由1984年的44%下降到1993年的22%;同时，大量的地方企业收入被当做地方政府的营业收入或者作为上缴利润而避开了税收，财政收入占GDP的比重也迅速下降，由1984年的228%下降到1993年的123%。[2]

过度分权的财政体制严重削弱了中央政府进行宏观经济调控和行政管理的能力。为了改变这一局面，对“分灶吃饭”的财政包干制进行改革就成为当务之急。经过1992年的着手设计，1993年的精心准备，1994年分税制改革正式实施。[3]分税制改革将税种划分为三大类，即中央税、地方税和共享税，其中规模最大的企业增值税被划为共享税，其中中央占75%，地方占25%。分税制改革使“两个比重”（即中央财政收入占财政总收入的比重和财政收入占GDP的比重）的比例大大增加。具体情况见表1。

随着中央政府汲取税收能力的极大增强，中央与地方出现了财权与事权不对称的情况，即财政支出责任（事权）越来越分权，而财政收入的分配（财权）却出现了中央集权。[4]在“财事不对称”的情况下，如何弥补地方财政的资金短缺和调动地方政府参与经济社会建设的热情就成为中央政府必须考虑的重要问题。在这种背景下，把财政资金以“专项”和“项目”的方式向下分配，逐渐成为中央政府进行二次分配的最主要的财政手段。分税制改革后，专项转移支付在国家财政支出中的比重越来越大。据统计，1994年，转移支付在地方本级支出中的比重为12.6%，到2004年上升到30%，中、西部地区更高达45.2%和52.9%，变成了高度依赖中央财政的局面。[5]随着“专项”和“项目”资金规模的日益增大，发改委和财政系统逐渐发展出一套严格而完备的项目申请、批复、实施、考核和审计制度，除了工资和日常支出外，几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了。[6]

所谓“项目”，原本指一种事本主义的动员或组织方式，即依照事情本身的内在逻辑出发，在限定的时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标（某一独特产品或服务）的一次性任务。[7]随着项目现象的逐渐普及，“项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制;同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略”[8]。换言之，“‘项目的制定、申请、审核分配、变通、转化、检查与应对等一系列环节和过程已经溢出了财政领域并超出了单个项目所具有的事本主义特征而成为了具有‘体制的精神性内涵的一种‘新的国家治理体制”[9]。

作为高等教育治理的一种体制机制和思维方式，项目制既是对计划体制机制的继承，也是在计划体制机制中融入市场体制机制的产物。1949年以后，在毛泽东“重点论”思想指导下，1954年10月5日，高等教育部通过的《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》以指定的方式把北京大学、清华大学、中国人民大学、哈尔滨工业大学、北京农业大学和北京医学院等六所院校列入全国重点高校行列。此后至“文化大革命”前夕，经过数次重点大学建设，我国指定的重点高校数量达到了68所。1978年，经过恢复和调整，全国重点高校数量增至88所。这一时期的重点高校建设是在一个特定时段内，集中较为有限的资源完成高校建设的具体任务，其充其量只具有单个项目所表现出的事本主义特征。

真正以项目的形式和思维来推动高等教育改革的时间应该从20世纪80年代中期算起。1983年，中国高等教育界发生了一件大事——“四老上书”。“四老上书”之后，普遍受到经费短缺困扰的高等院校中的一小部分得到了常规经费之外的专项拨款。[10]此后，高等教育的国家拨款方式就逐渐由1985年之前的“基数+发展”向“综合定额+专项补助”转变。随后一系列改革举措的推进，如“211工程”、“985工程”、“2011计划”等均遵循了“综合定额+专项补助”的拨款方式。随着拨款方式的改变，“项目”或“工程”等概念逐渐被引入到高等教育治理中来。与财政体制改革相对应，在经过20世纪80年代中期的兴起和90年代中期的发展之后，项目制也逐渐成为我国高等教育治理的主要方式和重要工具。

二、项目制的精神内涵：基于H大学“211工程”建设的分析

项目制的制度设计糅合了计划体制机制与市场体制机制的双重特征，这为“类市场化”治理模式的顺利运行提供了制度基础与便利条件。

（一）项目制为计划体制的顺利运行提供了制度基础

作为新双轨制的增量部分，项目制虽然在某种程度上突破了以单位制为代表的行政科层制的约束，[11]但通过对H大学“九五”期间“211工程”项目建设运行过程的分析，我们发现项目制的运作过程呈现出依附于既有科层体制并嵌入其中的典型特征。

1.专门的人事安排。为了便于项目建设与管理，政府往往会在设立项目的时候成立专门的临时性机构。例如，为了更好推进“211工程”实施，政府成立了“211工程”协调小组和领导小组。这些专门的临时性机构常常依附于政府职能部门，其成员也多由政府机构人员构成。在“211工程”协调小组中，组长由国务委员兼国家教委主任李铁映担任，副组长由国家教委朱开轩同志和国家计委郝建秀同志、财政部刘积斌同志担任，小组成员由委内有关的司局长组成。

为了便于和政府部门沟通与协调，大学在进行项目建设时也往往会成立专门性的临时性机构，这些机构也往往会依附于高校职能部门。为了加强对“九五”期间“211工程”建设工作的组织领导，H大学专门发布了《关于成立H大学“211工程”建设领导小组的通知》（下简称《通知》）。[12]《通知》决定成立“211工程”建设领导小组，校长担任建设领导小组组长，副校长等人担任副组长，各有关项目建设单位的负责人担任组员。同样的情况也发生在院系层面，在启动“211工程”建设项目时，H大学专门发布了《关于启动我校“211工程”建设项目的通知》，该通知要求各建设项目承担单位要成立相应的领导小组和专家小组，实行项目责任人负责制。[13]

2.专项使用的资金。在项目建设中，项目资金通常会被指定专门的用途，是一种“戴帽资金”。“戴帽资金”的专款专用提高了政府资源调配的能力且增强了政府的权威性。一般而言，政府会发布相应的政策文件来保证项目资金使用的专门性与规范性。例如，《“211”工程专项资金管理辦法》规定，“211工程”专项资金主要用于基建项目支出和其他项目支出，工程的“专项资金不得用于各种罚款、还贷、捐赠赞助、对外投资以及与‘211工程项目无关的其他支出”。

3.自上而下的动员机制。对高校而言，政府的专项资金是一种非常规的增量资源，这种增量资源通常由中央各职能部委掌控，其分配机制具有“体外循环”的特点。所谓“体外循环”的分配机制指“资金的分配出现依靠‘条线体制零星运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”[14]。专项资金“体外循环”的特点有利于快速有效地动员高校参与到中央政府发起的项目建设中来。与常规科层体制相比，项目制因具有“专项化”特征而使动员活动更加集中和有效。项目制自上而下的动员机制主要通过频繁的会议、定期的检查与及时的汇报和考察等形式表现出来。H大学在“九五”期间的“211工程”建设过程中，通过召开会议、定期检查、审计考察等方式对子项目承担单位和有关职能部门进行动员，以确保保质保量地完成建设任务和实现预期目标。

4.垂直化的管理机制。为了贯彻国家意志和实现政策意图，项目制以项目目标为导向，实行立项管理，项目的立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖惩等都有一套标准化和程序化的操作程序，这有助于实现垂直结果的专业化管理和控制。[15]

在H大学“211工程”建设中，项目制的垂直化管理与控制集中体现在建设目标、建设内容、资金投入、实现目标、检查验收等诸多方面，这些内容在《国家发展计划委员会关于H大学“211工程”建设项目的可行性研究报告的批复》中均有所体现。[16]例如，在上述批复意见中，政府批复H大学“211工程”建设的主要内容包括重点学科建设、公共服务体系建设和必要的基础设施建设三个方面，并对三个方面的建设内容进行了具体规定。在检查验收上，通常按照建设项目法人责任制的有关规定，对项目建设进行检查和监督，以确保项目顺利实施和实现效益目标。

5.分级运作的治理结构。在项目制度框架内，要进入分析的不只是国家和农民两个行动主体，而是中央政府、地方政府和村庄三个行动主体。[17]以上述维度分析，可以发现在中央集权的总体模式下，中国形成了中央与地方政府分权的行政改革与市场化改革同时并存的一种分级治理的制度安排。所谓分级治理，指“在推进国家目标和调动地方资源的双重目标下，中央政府（或上级政府）对地方政府（或基层政权）在某些特定领域和某些公共事项上，进行非科层性的竞争性授权，而不是行政指令性授权，例如采用项目制等一系列超越行政科层制的方式，以便在集权模式下让‘自下而上的市场化竞争机制配合‘自上而下的分权原则，形成一种新的国家治理机构”[18]。

根据折晓叶等人关于项目主体的分类标准，可以把“211工程”建设的行动主体划分为三个不同层级，这三个层级的行动主体分别是政府（这里主要指中央政府及各职能部委）、高校和院系。这样的划分标准也与H大学进行“211工程”建设的实际情况具有较高的契合性。根据H大学“211工程”项目建设的运行过程，我们绘制了项目运作机制示意图，具体情况见图1。

H大学“211工程”建设项目就是在分级治理的制度框架内运作的：国家部委是“211工程”建设项目的“发包”主体，项目的“发包”过程也是国家贯彻国家意志和实现政策意图的过程;高校是项目的“打包”主体，项目“打包”是高校在项目建设宏观原则的指导下对项目进行再组织、再设计的过程，其目的在于实现自身利益最大化;学院是项目的“抓包”主体，项目“抓包”既是高校“打包”过程的延续，又是教师积极主动争取项目的过程。通过分级治理的制度框架，中央政府的政策意图会被层层复制到地方政府的治理过程中并对院校的治理产生至关重要的影响。

（二）项目制为市场体制的有效运作提供了便利条件

项目制不仅为计划体制机制的顺利运行提供了制度基础，也为市场体制的有效运作提供了便利条件。

1.项目制的制度设计为市场体制的有效运作提供了“制度漏洞”。在项目建设中，按照政府的严格要求和统一标准进行项目建设是项目制的一个重要特征。这种统一性有着诸多表现：例如，发布统一标准的《项目指南》、制定统一的验收标准，等等。项目建设的统一性有利于体现并强化政府宏观调控的能力。但中国疆域辽阔、人口众多，各地区间发展也不均衡，因此在项目执行过程中又需要各地区、各高校根据自身实际情况灵活应对。在这种情况下，项目制作为一种解决项目建设的统一性和执行的灵活性之间的矛盾的制度或模式便被理性地设计了出来。依照设计初衷，项目制既要能够增强政府宏观调控的能力，又要能够赋予地方或高校一定的项目建设的主动权。项目制的这种“制度漏洞”赋予了高校一定的“便宜行事权”，而获取“便宜行事权”是高校根据自身实际情况积极参与市场竞争的前提条件。

2.项目制的建设程序与组织管理为市场体制的有效运行提供了一定的空间。对于大学来说，几乎所有事务都是综合性的，某个方面的改善必然連带着其他事务的规划与安排。虽然项目建设遵从“一事一议”“专款专用”原则有利于做到预算结构清晰、程序技术合理、监督审计规范，但这无形中割裂了高校发展的整体性。对项目建设高校来说，只有通过对项目进行移植和重组，才能使国家“发包”的项目更加贴合本校实际情况。从制度设计来看，项目制为项目在高校的移植和重组提供了一些“制度漏洞”。在项目制的制度设计下，国家希望通过转移支付的“专项化”和“项目化”来实现垂直化的管理和控制。与此同时，政府又要求高校在申请项目时必须有相应的启动资金或配套措施，这就给予了高校进行项目移植和项目重组的权力，使高校可以借项目之名行捆绑建设之实。例如，“九五”期间，H大学“211工程”建设的核心是学科建设，这与“211工程”的总体建设目标和任务具有高度契合性。另外，H大学的基础设施建设，如科技实验楼、引力实验室、附中实验楼、教工住宅、西十六学生宿舍以及其他室外工程等与重点学科建设与公共服务体系建设紧紧捆绑在一起，从而具有了改革的合法性。

通过对项目进行移植和重组，高校增加了宏观调控和行政管理的能力。在项目移植和重组的过程中，高校可以成立专门的跨院系或跨职能部门的机构，以督促项目建设院系和相关职能部门通力合作，以保证完成项目建设的任务和实现项目建设的预期目标。此外，高校也可以利用项目移植和重组后的“专项资金”来实现广泛动员、快速建设的目的。再者，虽然项目的申报、遴选、管理、检查、监督、评价、验收等权力均掌握在政府部门手中，但从H大学“九五”期间“211工程”建设的实际情况来看，高校在项目建设中却掌握一定的主动权。例如，在子项目验收中，验收专家组成员均由高校自己聘请。

3.项目制的价值取向为市场体制的有效运作提供了内在依据。项目制以效率或效益、竞争、绩效管理等为核心价值旨归。《“211工程”建设实施管理办法总则》规定工程建设的验收内容为：主要是建设目标和主要指标的实现情况，建设任务和资金的完成情况，取得的标志性成果和建设效益等，并对项目管理情况进行总结。在具体的验收过程中，“标志性成果”被重点强调，这点在H大学“211工程”“九五”期间建设的总结汇报中有着鲜明的体现。“九五”期间H大学在SCI、EI、ISTP以及国内核心期刊上发表了上千篇论文，具体情况如表2所示。此外，在“九五”期间H大学承担国家自然科学基金项目数和获资助经费数也获得了较大的增长，如承担国家“863”计划研究项目52项，承担“九五”国际爱科技攻关项目40余项，承担国际计委高技术及产业化研究项目4项，等等。项目制注重效率或效益、竞争、绩效管理的价值理念将为市场机制的运行提供内在依据。

4.项目制的强化激励措施为市场体制的有效运作提供了直接驱动力。为了加强校际之间的竞争和提高项目建设的效率和效益，政府在项目建设中采取了强化激励的措施。《“211工程”“九五”期间建设项目验收办法》第8条规定：“学校整体建设项目验收结果分为优秀、良好、一般、较差四档。验收结果由‘211工程部际协调小组发布。根据验收结果，‘211工程部际协调小组办公室将选择建设成效突出的单位及个人予以表彰。对于验收不合格的单位，将取消其例如‘211工程二期的资格，并由其主管部门对直接责任者按有关规定处理。”根据验收办法的规定，如果验收结果优秀，那么学校将获得进入“211工程”二期建设的资格，否则其资格将被取消。获得进入“211工程”二期建设的资格不仅意味着获得较大数额的中央专项资金，而且也意味着获得较高的地位和声誉。另外，优异的验收结果对于学校领导而言无疑是政绩斐然的表现，而斐然的政绩对于学校领导的升迁或留任具有显著的作用。不论是出于学校发展的角度还是出于个人晋升的立场，项目制的强化激励措施都为市场机制的有效运作提供了直接的驱动力。

三、小结

通过技术化、理性化的目标管理和过程控制，项目制试图达到既能实现中央统一管控，又能调动地方（高校）参与项目的积极性，既能发挥计划体制的统筹作用，又能体现市场机制的竞争优势，既能维护自上而下的集权权威，又能实现自下而上的分权自治的理想目标。[19]

但从实际情况来看，这种基于理性的制度设计未免带有浓厚的乌托邦色彩，学者们对项目制的批评与质疑已经充分说明了这一点。这些批评与质疑在马良灿关于农村扶贫项目的考察，[20]龚为纲对一个全国粮食生产先进县的粮食增产项目的研究，[21]陈家建对国家妇女小额贷款项目在四川省的实施演变过程的分析[22]以及陈水生对文化惠民工程的考察[23]和冯猛对东北特拉河镇的大鹅养殖项目的研究[24]中并不鲜见。不论是经验观察还是逻辑推导均表明，在高等教育领域把项目制作为推进改革的手段或工具将会导致诸如权力的“设租寻租”、项目建设的“马太效应”、大学自治和学术自由受到侵犯、高校自治权力式微等多种非预期负效应的产生。

致使诸多非预期负效应产生的重要原因在于：在进行制度顶层设计时忽略了市场与计划是两种性质不同甚至截然相反的体制机制。市场体制机制崇尚平等、自由和分权，而计划体制机制尊崇等级、服从和集权。当试图把两种性质不同甚至截然相反的体制机制糅合在一起时，诸多问题的出现也就不足为奇了。

参考文献：

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[7][美]项目管理协会：项目管理知识体系指南[M].王勇，张斌译.北京：电子工业出版社，2009.转引自：渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012（5）：113-130.

[8][9][11][15]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012（5）：113-130.

[10]张国兵.高等教育重点建设政策研究[M].北京：北京大学出版社，2010：31-32.

[12]校办字【1998】001号.关于成立H大学“211工程”建设领导小组的通知.1998-01-04.

[13]校办字【1998】014号.关于启动我校“211工程”建设项目的通知.1998-04-03.