新形势下如何增强学校的办学活力

在2019年全国教育工作会议上，教育部党组书记、部长陈宝生指出，对中小学办学自主权也要重视起来，要专门制定落实中小学自主权激发办学活力的文件。2019年2月，中共中央、国务院印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，明确提出“发展中国特色世界先进水平的优质教育”“充分发挥基层特别是各级各类学校的积极性和创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制”。发展优质教育，需要学校充满生机与活力，把“充满活力”作为推进教育现代化的重要目标。由此可见，激发办学活力不仅是未来教育发展的重要任务，也是检验教育改革成效的关键指标。

一、增强学校办学活力的重要意义

方铭琳在2019年12期《人民教育》《激发中小学办学活力的系统对策研究》一文中谈到：

党和国家始终把解决教育活力不足的问题作为我国教育改革的重要目标之一。早在1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”当时教育体制改革的一个初衷，就是想解决教育领域“一管就死、一放就乱”以及缺乏活力的问题。此后1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》、1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》都关注到教育活力或办学活力不足的问题。

随着我国全面深化教育领域综合改革，激发中小学办学活力越来越受到重视和关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中十余次提到“活力”。在谈到教育体制机制改革时明确提出：“进一步解放思想，更新观念，深化改革，提高教育开放水平，全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制，办出具有中国特色、世界水平的现代教育。”具体谈到学校办学体制改革时又强调指出，“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益”。可见，《教育规划纲要》把“充满活力”作为教育体制机制改革的重要目标，把“增强办学活力”作为公办学校体制改革的重要目标。《教育规划纲要》还提出，要加快解决“增强教育活力与体制机制约束的矛盾”。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革，要进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。这一指导思想也同样适用于教育领域，那就是进一步解放思想、解放和发展教育生产力、解放和增强教育活力。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，“我国教育改革发展虽然取得了显著成就，但尚不能完全适应人的全面发展和经济社会发展需要，仍存在一些突出问题，主要表现为：科学的教育理念尚未牢固确立……学校办学活力不强……”2018年9月，党中央召开新时代第一次全国教育大会，为教育发展举旗定向。习近平总书记强调，“教育是国之大计、党之大计”“要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力”。李克强总理提出，要充分发挥学校办学主体作用，为学校潜心治校办学创造良好环境。可见，“激发教育活力”成为建设教育强国的具体举措。

二、办学活力的内涵

石中英在2017年3月的《河北师范大学学报》《学校活力的内涵和源泉》一文中指出：

就教育活力与办学活力或学校活力概念的内涵来说，两者并不完全相同。教育活力指的是宏观的教育体制机制的活力，或教育系统的活力，而办学活力、学校活力指的是学校组织的活力、学校内部的活力。但是，它们之间也有着内在的联系：一方面，宏观的教育系统的活力是微观的办学活力或学校活力的前提或基础，如果宏观的教育系统活力不够，体制机制约束太多，那么办学活力、学校活力也就谈不上；另一方面，微观的办学活力或学校活力如果缺乏或受到压抑的话，那么整个教育系统的活力也就成了无源之水、无本之木。从某种意义上说，学校是教育系统的基层组织，就好像细胞是有机体的基本组织一样，如果办学活力或学校活力缺失，那么整个教育系统乃至整个社会系统的活力都会受到极大的影响。所以，要实现教育规划纲要所提出的上述目标，就必须在不断深化教育体制机制改革、释放教育系统活力的同时，不断加强现代学校制度建设，释放学校组织的办学活力或学校活力。

要实现这样的改革任务，就需要比较准确地把握学校活力的内涵与外延。就内涵而言，“学校活力”这个词比较形象，是对积极、自主和创造性的学校办学氛围的一种直观描述。一个充满活力的学校，一定有着积极向上的精神面貌和不断进取、勇于创新的工作作风。反过来说，一个缺少活力的学校，则是死气沉沉、不思进取的样子，无论是校长、老师还是学生都是当一天和尚撞一天钟，教师的职业倦怠和学生的厌学现象比较严重。从这个角度来说，“学校活力”这个概念可以用来反映一个学校组织的健康状况。就外延而言，学校活力主要包括了校长的活力、教师的活力以及学生的活力，它们各自描述的活动内容不同。校长的活力是指校长在履行学校管理任务时的活力状况，教师的活力是指教师在履行教育教学职责时的活力状况，学生的活力则是指学生完成学习和发展任务时的活力状况，它们三者共同存在于学校组织系统之内。其中，校长的活力是前提，是为了解放教师和学生的活力；教师的活力是关键，是为了解放学生的活力；而学生活力的激发和释放才是检验校长和教师活力状态和价值取向的最终标准。一个学校之中，只有当校长的活力、教师的活力和学生的活力都被激发出来，并且最终表现为学生积极的、自主的和可持续的学习与发展状态及成果的时候，这个学校才是真正充满活力的学校。

三、激发学校办学活力的对策

范勇、王寰安在《教育与经济》2018年2月《学校自主权与学生学业成就——基于PISA2015中国四省市数据的实证研究》一文中，对增强办学活力提出以下几点建议：

一是鼓励多主体参与学校决策，塑造良好校园文化。拥有自主权的学校能够有效提升学生学业成就，弱化城乡学校差距，维护教育公平。这些学校最典型的特征就是在各项事务决策上由多主体共同参与决策，充分保证决策的科学性。因此，积极鼓励学生、家长、社区民众积极参与到学校的管理中，尤其是保证弱势群体有效参与，保障各方群体利益互补，实现学校管理的民主化和科学化。与此同时，本研究结果还表明了学生的非认知因素对学生成绩的影响超过了学生背景特征的影响。所以增加学生对学校的归属感、成就动机和自我效能感不仅能够有效提高学生的学习成绩，还能在一定程度上缩小因家庭条件差异导致的教育不公平。学校管理人员应努力营造良好的校园文化，包括学校外部环境建设和内在学习氛围塑造。教师在课堂教学中也要主动建立融洽的师生关系，营造轻松愉快的学习环境，培养学生热爱学校的积极情感。引导学生对考试成绩进行合理归因，树立学生的自信心，提升学生的自我效能感。

二是给予学校一定的人事自主权，同时要建立完善的权力制约和监督机制。让校长或学校董事会掌握教师的选拔与雇佣权力，能够选拔出更加适合学校教学需求和满足学生学习需要的教师，并有利于建立高效的教师激励制度。然而，缺乏完善的权力制约机制难以完全保证教师的选拔与雇佣公平合理，校长在决策过程中容易产生机会主义行为，任人唯亲。因此，政府将人事权力下放到学校过程中，必须建立完备的权力问责与监督机制。一方面既保证学校有权选拔和聘用教师，也规定学校选拔的教师必须得到政府部门的正式审批才能任用。另一方面要完善过程监督机制，通过制定详细的选聘标准，实行公正公开的选拔程序，由多主体综合评价，最大限度保证选聘教师的科学性。

三是赋予学校充分的教学自主权，给予教师自主教学空间。教师只有掌握教学自主权，才能有效地控制课程和教学目标，教学才能富于创新性和启发性，教师才能更好地成长。但在我国的实际教学中，教育行政部门的各种评价制度、学校的各类管理制度严重制约和束缚了教师的教学自主权，行政权力对课堂内容、教学方式的渗透与约束让教师被置于严密的权力网络中，疲于应付各种考核、检查，导致教师的自主空间被极度挤压。同时，学校管理人员往往拘泥于传统的课堂教学方式，以规范化的管理方式保证学生成绩，致使教师的专业能力难以充分发挥，教学风格的整齐划一，不仅不利于教师的专业成长，也影响学生创造力和批判能力的有效提高。

熊丙奇在《中国教育报》2013年11月20日第2版《继续“松绑放权”释放办学活力》一文中谈到：

办中国一流的学校，首先要理顺政府与学校的关系。长期以来，我国教育存在“管评办”一体化的严重问题。政府部门既是管理者，又是办学者，还是评价者，导致学校办学缺乏自主性、千校一面。要改变这种局面，必须推进管评办分离，让政府回归本位。

对于教育发展来说，行政部门必须首先保证两方面重要责任：一是保障国家对教育的投入，二是依法监督学校依法办学。至于学校的办学，应该交给办学者独立进行，而学校的办学质量，则应交由专业机构与受教育者评价。做到这一点，关键在推进政府部门放权。教育规划纲要对此有明确的规定，过去3年来，中央和地方政府层面也都有相应的放权行动。聘请程红兵先生的这所学校，当地政府部门就是按照“管办分离”来设计其管理、办学方式的。这可以说是一种进步。

其次，要明晰学校举办者和办学者的权责。举办者又是办学者的情况在当前很普遍。公办学校，政府是举办者，又是办学者，很容易使学校办学变为行政治校；民办学校，出资者是举办者，又是办学者，这很容易使学校办学变为老板办学，进行企业化或家长式管理。合理的举办者与办学者的关系应该是，公办学校由政府举办，但学校不是政府的下属机构；民办学校由个人和社会机构出资，但学校应该实行现代学校管理制度。明晰举办者和办学者的关系，一个比较适当的方式是成立教育发展基金会，以基金会的模式举办学校，这样既可以避免举办者干预办学，同时也能确保学校的公益属性。

再次，应在学校内部建立现代治理结构。这是在政府放权之后，对学校管理提出的迫切要求。我国教育的行政化问题，不但表现在学校外部——政府与学校的关系，更体现在学校内部，包括行政主导校内教育资源和学术资源的配置，教师、学生没有健全的渠道参与学校管理、决策等。目前，不少办学者不断呼吁政府放权，落实和扩大学校的自主权，却没有想到自己也要放权给校内的教育者和受教育者。这样一来，当政府部门把权力下放给学校，学校却没有建立起如何用好自主权的机制，可能会导致自主权的滥用，照样难以办出自由、独立、有个性的学校来。

最后，应该给每一所学校平等的发展空间，促进教育多元化发展。这需要着重解决两方面问题，一是对学校实行多元评价，不能再以一个标准评价所有学校，才能给学校的自由生长提供空间。二是打破一系列教育歧视性政策，给各类教育、各个学校自由竞争、平等发展的空间。这次《决定》明确提到，“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。”如果能得到切实落实，将为所有学生的求学提供多元的选择，也鼓励各类学校都办出自己的特色、办出一流。