论苏轼对征税成本的精细考量——以密州榷盐为例

喻世华

(江苏科技大学 学报编辑部, 江苏 镇江 212003)

税收是维持国家正常运转的必要工具，如何计算征税成本，是税务征收必须考虑的重要问题。苏轼所生活的宋王朝面临严重的“三冗”问题，如何理财成了皇帝和士大夫都必须直面的问题。由于苏轼一生都没有在“三司使”等相关财政部门任职，对苏轼的税收思想与实践的研究，一直是一个相当冷门的问题。就笔者所见，直接研究苏轼税务思想与实践的文章，寥寥可数，值得关注的是沈端民的《苏轼反对王安石“以钱代税(役)”“变法”的思想研究》，但该文对苏轼的税务思想与实践存在苛评，比如认为“苏轼保护了习惯性的落后现状”，“苏轼顽固地阻碍了历史车轮的前进方向，开了历史的倒车”，“ 苏轼扼杀了农民创造自身价值的潜在智能”，等等[1]。因此，对苏轼税务思想与实践实有深入研究的必要。对于苏轼税务思想展开泛泛而谈的研究很难有什么深度和新意，笔者拟以密州榷盐为例，联系苏轼的相关文章对苏轼在税收中显示的“安民”“利民”“便民”的仁者情怀以及实事求是的科学态度展开认真分析。密州是苏轼首次主持一州政务的地方，关于苏轼在密州的政务处理、生活、诗文创作等方面情况，学界已经有相当多的研究成果①，但从征税成本角度展开深入研究的，目前还属于空白，因此有必要展开深入挖掘。

一、相关背景以及文本

为了对苏轼关于征税成本的精细考量有更为透切的了解，有必要对苏轼治密的背景和相关文本作一个简单的交代和梳理。

(一)相关背景

苏轼治密时的处境，笔者在《苦闷与超然——论苏轼在密州的处境、心态与选择》一文中曾作过比较详细的分析，其处境简单说就是：“暗淡的政治前途”“严峻的治理环境”“困窘的生活”。特别是“严峻的治理环境”，包括“蝗旱相继的天灾”“新法扰民的人祸”“盗贼渐炽的隐患”[2]，苏轼面临维持社会稳定、保一方平安的艰巨任务。这是我们理解苏轼对于密州盐课日增的忧虑以及反对官营榷盐的基础。

(二)相关文本

苏轼对于密州盐课日增的忧虑以及反对官营榷盐，主要散见于在密州的三封书状中：《论河北京东盗贼状》[3]2961-2967《上韩丞相论灾伤手实书》[4]5233-5236《上文侍中论榷盐书》[5]5247-5250。在这些给皇帝、丞相、侍中的书状中，比较完整地反映了苏轼关于征税成本的精细考量。

二、苏轼对征税成本的精细考量

苏轼有鉴于当时“严峻的治理环境”，为了维持社会稳定、保一方平安，对于盐课日增、官营榷盐等增加财政收入的政策与建议，从政治和经济两方面计算了征税的成本。

(一)政治成本

盐铁官营，是中国封建王朝或者说农耕政权的主要税种，即国家对民生必需物资如盐铁等战略性核心资源垄断经营，以专卖的方式完成财政增收，这是历代农耕王朝保证税收的不二法门。因为在农耕时期，盐和铁是最为重要的两大支柱性产业，盐铁专卖使封建国家获得了可观的、稳定的财政收益。这个政策从管仲开始，一直到汉武帝时候的桑弘羊发扬光大。以后虽然有变化，对铁的专卖有所放松，但盐一直是历代封建政府牢牢掌握的最重要专卖商品，其收入是历代政府的重要财源。

宋代由于“三冗”问题严重，政府面临严重的财政、经济困难。如何增加国家财政收入，是王安石变法的根本目的，也是得到宋神宗大力支持的根本原因。例外的是，食盐专营在密州所在的河北、京东两路并未施行，是当时的税收“特区”。这与其处在边防前线有关，也与其资源难以有效控制、扰乱敌方经济等战略考量有关。到了宋神宗的熙丰改革时期，一意追求财政增收的新党改革者显然不能容忍这个“特区”享受的特殊优待，力图改变祖宗成法和现状。这主要表现在两方面：一是增加盐课，这在苏轼上给皇帝的《论河北京东盗贼状》有明确的说明，“臣勘会近年盐课日增，元本两路祖额三十三万二千余贯，至熙宁六年，增至四十九万九千余贯，七年亦至四十三万五千余贯”，其结果是“刑法日峻，告捕日繁，是致小民愈难兴贩”[3] 2964。二是建议官营垄断，这在苏轼《上韩丞相论灾伤手实书》《上文侍中论榷盐书》有明确的说明：“近者复得漕檄，令相度所谓王伯瑜者欲变京东、河北盐法，置市易盐务利害”[4] 5236；“三司使章惇建言乞榷河北、京东盐，朝廷遣使案视，召周革入觐，已有成议矣。惇之言曰：‘河北与陕西皆为边防，而河北独不榷盐，此祖宗一时之误恩也’”[5]5247-5248。

苏轼为此从历史、现实、风俗民情、治理几个方面展开了分析，为皇帝、韩丞相、文侍中算了一笔政治账。

首先，从历史上看，官营榷盐在河北、京东两路没有先例。“河北、京东，自来官不榷盐，小民仰以为生。”[3]2964“今两路未有盐禁也，故变之难。遣使会议，经年而未果。自古作事欲速而不取众议，未有如今日者也。然犹迟久如此，以明作始之难也。”[5]5249很显然，苏轼对于这种改变成例、欲速不达的做法是不赞成的，并认为从此将贻害无穷：“今既已榷之矣，则他日国用不足，添价贵卖，有司以为熟事，行半纸文书而决矣。”[5]5249官营榷盐后，一旦国家遇到财政困难，“添价贵卖”将不可避免。

其次，从现实上看，无论是增加盐课，还是官营榷盐，都将对社会稳定造成危害。增加盐课，在“又值凶岁”的密州，将破坏社会的稳定，驱民为盗：“今盐课浩大，告讦如麻，贫民贩盐，不过一两贯钱本，偷税则赏重，纳税则利轻。欲为农夫，又值凶岁。若不为盗，惟有忍饥。所以五六年来，课利日增，盗贼日众。”[3] 2964而官营榷盐，在“悍于淮、浙远甚”的密州，其“其祸未易以一二数也”。苏轼现身说法，将先前在杭州的从政经历与密州现在的情况进行对比，具有相当强的说服力：“轼在余杭时，见两浙之民以犯盐得罪者，一岁至万七千人而莫能止。奸民以兵仗护送，吏士不敢近者，常以数百人为辈，特不为他盗，故上下通知，而不以闻耳。东北之人，悍于淮、浙远甚，平居椎剽之奸，常甲于他路，一旦榷盐，则其祸未易以一二数也。”[5]5248

第三，从风俗民情上看，京东、河北民风强悍，官营榷盐可能对统治稳定造成危害。苏轼谙熟历史，具有深邃的历史责任感：“山东自上世以来，为腹心根本之地，其与中原离合，常系社稷安危。昔秦并天下，首取三晋，则其余强敌，相继灭亡。汉高祖杀陈余，走田横，则项氏不支。光武亦自渔阳、上谷发突骑，席卷以并天下。魏武帝破杀袁氏父子，收冀州，然后四方莫敢敌。宋武帝以英伟绝人之资，用武历年，而不能并中原者，以不得河北也。隋文帝以庸夫穿窬之智，窃位数年而一海内者，以得河北也。故杜牧之论以为山东之地，王者得之以为王，霸者得之以为霸，猾贼得之以乱天下。自唐天宝以后，奸臣僣峙于山东，更十一世，竭天下之力，终不能取，以至于亡。近世贺德伦挈魏博降后唐，而梁亡。周高祖自邺都入京师，而汉亡。由此观之，天下存亡之权，在河北无疑也。”[3]2961-2962苏轼从历史的角度分析两路的风俗民情，希望不要因小失大，造成民变，以动摇统治根基。

第四，从治理角度分析，只有给老百姓以生路，才能避免逼民为盗，也才能避免逼民造反：“朝廷本为此两路根本之地，而煮海之利，天以养活小民，是以不忍尽取其利，济惠鳏寡，阴销盗贼。旧时孤贫无业，惟务贩盐，所以五六年前，盗贼稀少。”[3] 2964而官营榷盐，与民争利，这在具有深厚儒家思想的苏轼看来亦非王道：“且榷盐虽有故事，然要以为非王政也。陕西、淮、浙既未能罢，又欲使京东、河北随之，此犹患风痹人曰，吾左臂既病矣，右臂何为独完，则以酒色伐之，可乎？”[5]5248

综上所述，苏轼从算政治账的角度，认为“祖宗以来，独不榷河北盐者，正事之适宜耳”，对于三司使章惇“祖宗一时之误恩”进行了有力的反驳：“何名为误哉！ ”[5]5248作为一代能吏和良吏的苏轼，从历史到现实、从风俗民情到治理角度，从政治大局高屋建瓴分析征税不能因小失大，具有极强的说服力。

(二)经济成本

政治账当然要算，但如果经济上合算，为了解决迫在眉睫的财政困难，当政者还是有可能为了利益铤而走险推行不得人心的财政增收政策。因此，苏轼在算政治账时，同样从经济成本角度为当政诸公算了一笔经济账。

首先，从财政收支上看，增加盐课得不偿失。“臣勘会密州盐税，去年一年，比祖额增二万贯，却支捉贼赏钱一万一千余贯，其余未获贼人尚多，以此较之，利害得失，断可见矣。”[3]2964

其次，从地理上看，京东、河北的资源禀赋与他地不同，官营榷盐缺乏可操作性。“轼以为陕西之盐，与京东、河北不同。解池广袤不过数十里，既不可捐以予民，而官亦易以笼取。青盐至自虏中，有可禁止之道，然犹法存而实不行。城门之外，公食青盐。今东北循海皆盐也，其欲笼而取之，正与淮南、两浙无异。”[5]5248

第三，从尊重市场规律看，针对 “贱买贱卖”的提议，苏轼认为官营榷盐“其利必归于私贩无疑”，是“民财两失”的“儿童之见”。当时有议者认为：“吾之法与淮、浙不同。淮、浙之民所以不免于私贩，而灶户所以不免于私卖者，以官之买价贱而卖价贵耳。今吾贱买而贱卖，借如每斤官以三钱得之，则以四钱出之，盐商私买于灶户，利其贱耳，贱不能减三钱，灶户均为得三钱也，宁以予官乎？将以予私商而犯法乎？此必不犯之道也。”[5]5248苏轼认为“此无异于儿童之见”，为此进行了有理有据的分析：“东海皆盐也。苟民力之所及，未有舍而不煎，煎而不卖者也。而近岁官钱常若窘迫，遇其急时，百用横生，以有限之钱，买无穷之盐，灶户有朝夕薪米之忧，而官钱在期月之后，则其利必归于私贩无疑也。”[5] 5248-5249“密州之盐，岁收税钱二千八百余万，为盐一百九十余万秤，此特一郡之数耳。所谓市易盐务者，度能尽买此乎？苟不能尽，民肯舍而不煎，煎而不私卖乎？顷者两浙之民，以盐得罪者，岁万七千人，终不能禁。京东之民，悍于两浙远甚，恐非独万七千人而已。纵使官能尽买，又须尽卖而后可，苟不能尽，其存者与粪土何异，其害又未可以一二言也。”[4]5236苏轼以自己在淮、浙的亲身见闻为据，“淮、浙官盐，本轻而利重，虽有积滞，官未病也。今以三钱为本，一钱为利，自禄吏购赏修筑廒庾之外，所获无几矣。一有积滞不行，官之所丧，可胜计哉！失民而得财，明者不为。况民财两失者乎？”[5]5249

第四，主张利用市场的力量，扶持微小商户，鼓励大商，可以损益相补。苏轼主张对“贩盐小客”予以政策优惠：“应贩盐小客，截自三百斤以下并与权免收税，仍官给印本空头关子，与灶户及长引大客，令上历破使。逐旋书填月日姓名斤两与小客，限十日内更不行用。如敢借名为人影带，分减盐货，许诸色人陈告，重立赏罚。候将来秋熟日仍旧，并元降敕榜，明言出自圣意，令所在雕印，散榜乡村。人非木石，宁不感动？一饮一食，皆诵圣恩。以至旧来贫贱之民，近日饥寒之党，不待驱率，一归于盐，奔走争先，何暇为盗？”[3]2964-2965保护小商户，鼓励大商，损益相补，必无大亏之理：“凡小客本少力微，不过行得三两程。若三两程外，须藉大商兴贩，决非三百斤以下小客所能行运，无缘大段走失。且平时大商所苦，以盐迟而无人买。小民之病，以僻远而难得盐。今小商不出税钱，则所在争来分买。大商既不积滞，则轮流贩卖，收税必多。而乡村僻远，无不食盐，所卖亦广。损益相补，必无大亏之理。纵使亏失，不过却只得祖额元钱，当时官司，有何阙用。”[3]2965

苏轼从征税的经济成本进行的分析，反映了实事求是的务实作风。为了增强说服力，苏轼从政治、经济两个方面还为朝廷算了一笔总的政治、经济账：

苟朝廷捐十万贯钱，买此两路之人不为盗贼，所获多矣。今使朝廷为此两路饥馑，特出一二十万贯见钱，散与人户，人得一贯，只及二十万人。而一贯见钱，亦未能济其性命。若特放三百斤以下盐税半年，则两路之民，人人受赐，贫民有衣食之路，富民无盗贼之忧，其利岂可胜言哉？若使小民无以为生，举为盗贼，则朝廷之忧，恐非十万贯钱所能了办。又况所支捉贼赏钱，未必少于所失盐课。臣所谓‘较得丧之孰多，权祸福之孰重’者，为此也。[3]2965

苏轼对增加盐课、官营榷盐的征税成本进行的精细分析，反映了一代能吏苏轼的仁者情怀和科学态度。

三、苏轼税务征收成本精细计算的启示

对增加盐课、官营榷盐这种与民争利、逼民造反的所谓“改革”，苏轼是明确反对的，当然这与有的论者所谓“保护习惯性的落后现状”[1]并不搭界。苏轼对税务征收成本的精细计算，显示了儒者“安民”“利民”“便民”的仁者情怀，以及作为能吏的科学务实精神。

(一)“安民”“利民”“便民”的仁者情怀

无论是在杭州做通判，还是在密州做知州，苏轼都以儒者的仁者情怀，对下层民众充满理解和同情：“轼在钱塘，每执笔断犯盐者，未尝不流涕也。自到京东，见官不卖盐，狱中无盐囚，道上无迁乡配流之民，私窃喜幸。”[4] 5236“食之于盐，非若饥之于五谷也。五谷之乏，至于节口并日，而况盐乎？故私贩法重而官盐贵，则民之贫而懦者或不食盐。往在浙中，见山谷之人有数月食无盐者，今将榷之，东北之俗，必不如往日之嗜咸也，而望官课之不亏，疏矣。”[5]5249

对于巧取豪夺的官营榷盐，苏轼认为是“病天下”：“夫东北之蚕，衣被天下。蚕不可无盐，而议者轻欲夺之，是病天下也。”对于前任同僚关心民瘼，也赞赏有加：“蔡齐知密州。是时东方饥馑，齐乞放行盐禁，先帝从之，一方之人，不觉饥旱。”[3]2966

“安民”“利民”“便民”可以说是苏轼从政的出发点和归宿处。

(二)实事求是的科学态度

作为能吏的苏轼，无论是算政治账还是算经济账，都本着从实际出发的原则，从王朝的大局出发，从地方稳定出发，从维持人民的基本生计出发，显示了求真务实的科学态度。这在反对“手实法”上表现得更为明显。手实法是由吕惠卿主导的真正乱搞的新法，关于手实法，《宋史·食货志上》载：“其法，官为定立田产中价，使民各以田亩多少高下，随价自占。以其价列定高下，分为五等。”百姓自报财产以定户等，这为政策实施留下了漏洞；而为防止有人少报而奖赏告发，这样悬赏奖励告密者必然严重败坏社会风气。苏轼为此在《上韩丞相论灾伤手实书》极力反对，由于苏轼的反对，“未几，朝廷亦知手实之害，罢之。密人私以为幸。”(《栾城后集》卷二十二)。

总之，苏轼在密州，本着“在己者未尝敢行所愧也”[6]的精神，为密州人民做了力所能及的事情，对于盐课日增以及官营榷盐的精细考量只是其中的微小一例，但从中透露的信息是多方面的，多少对今天的税收征收能够提供一定的启迪。

(本文为2019年9月眉山“苏东坡税收思想研究与实践”论坛主旨发言论文)

注 释：

①关于苏轼在密州的研究论文，在中国知网“主题”栏目输入“苏轼 密州”，达367篇。