党建引领下的司法参与基层治理研究

张志国

（北京师范大学 法学院，北京 100875）

一、党建引领司法参与基层治理的必要性分析

司法作为社会治理的重要选择，在化解社会矛盾的同时，也起到修复破损的社会关系的作用。发挥党建对司法事业的引领作用是题中应有之义，也有利于提升司法参与基层治理的效果。

（一）司法是基层治理的重要手段

当前我国社会正处于深刻转型期，经济、社会发展不平衡，社会治理中不安定、不稳定因素叠加效应明显，社会总体处于一个高风险状态，社会维稳和社会治理的难度加大。十九大以来党将加强和创新社会治理、共建共治共享的社会治理格局推到了前所未有的高度。基层治理是国家治理体系的重要组成部分，是实现国家有效治理的基础支撑，对社会稳定起着压舱石的作用。基层治理的好坏事关国家社会治理的全局，一旦基层治理失序，势必会给社会稳定造成极大的威胁。司法在维护和促进基层社会稳定中具有特殊的优势，已成为基层治理不可或缺的重要力量。

（二）党建引领对司法功能发挥具有现实意义

十九届四中全会强调：“构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层。”这就给司法参与基层治理提出了更高的要求。党对国家事务的领导地位在宪法中予以确认，司法权是管理国家事务的重要方面，这也决定了党领导司法的合法性和必然性。坚持党对司法事业的绝对领导是中国特色社会主义司法事业的根本特征和最大优势所在。通过司法过程来承认和实现某些利益，以实现司法对社会的控制，形成一定的法律秩序[1]。人民司法正是在党的领导下，依法行使司法权，保障并促进社会公平正义。党的领导方式对人民司法有着重要的影响，也直接决定了司法参与基层社会治理的效果。党建引领作用发挥的好坏关乎司法参与基层治理成效的大小，新时期加强党对司法的领导，深化党建引领，对提升司法参与基层治理的实际效果具有现实意义。

二、不同时期司法参与基层治理的党建引领

新中国成立以来，我国社会治理呈现出明显的阶段性特征。学界对新中国成立以来我国社会治理模式有二分法、三分法和四分法之分。二分法认为，我国社会治理先后经历了特定历史时期“全能型”社会管理模式和改革开放以来的“多元参与”社会治理模式[2]。三分法认为，我国社会治理经历了社会管控、社会管理、社会治理三个阶段[3]，或称为统治时期、管理时期和治理时期[4]。四分法认为，我国社会治理经历了改革以前的社会管控模式，社会管控模式向社会管理过渡阶段，社会管理建立阶段和社会管理确立和深化阶段[5]。三分法是目前学界的主流观点，较为客观、全面地反映了我国基层治理模式的历史变迁，本文的分析也将以此为基础。

有学者将我国基层治理变迁归纳为：由单一治理到多元治理、由城乡分治到城乡统筹、由管控到服务的过程[6]。治理的主体趋向多元，治理的手段更多地依靠法治，追求良法善治的治理效果。我国基层治理经历了从政治管控到行政管理再至社会综合治理的一个大致历程，正由管理型政府逐渐向服务型政府转变。总体而言，我国基层治理正在从“自上而下”走向“上下联动”，从人治迈向法治，正朝向多元善治的方向迈进。

（一）管控时期司法的党建引领

新中国成立以后，国家的主要责任在于通过对社会的直接管控，巩固新政权，恢复并建立社会秩序。社会主义改造和社会主义建设初期，在高度集中的计划经济体制下，国家通过对社会的掌控和直接分配实现了对个人的政治统治和社会管控。此时，“国家把整个社会的经济生活网络成为一个整体，并在国家统一计划下运作”[7]。“法院是专政的工具，国家有法律、有条例，维护法律、条例的有各种机构，法院是其中的一个。”[8]此时，司法参与基层社会治理最直接、最重要的目的就是巩固新生政权。

新中国成立以后，国家对司法进行了系统地政治改造，以实现通过司法权力运行巩固新生政权、维护社会安定的目的。通过思想改造确立司法为民的思想，通过司法队伍整顿解决组织不纯的问题[9]，这些改造都是在党的领导下进行的，党对司法的领导也在此过程中得到强化，为人民司法事业的起步和发展奠定了基础。这个时期司法参与基层治理旨在巩固新政权，服务社会经济发展，化解基层矛盾，保障和促进公民权利[10]。

该阶段以刑事司法为主，民事司法发展缓慢。限于刑事法律规范匮乏的客观限制，刑事司法多依靠“坦白从宽、抗拒从严”等党的政策进行，注重区分“敌我矛盾”和“人民内部矛盾”。总体来看，此阶段刑事司法活动以党的政治为统领，凸显刑事“安邦定国”的政治效果，刑事司法呈现出“无法可依，政策统领”的时代特征[11]。1967年谢富治发表讲话，提出“砸烂公检法”的荒谬主张，致使在公检法部门工作的广大干部受到残酷迫害①。十年动荡时期，我国司法系统陷入混乱，司法事业遭受极大挫折，司法参与基层治理更无从谈起。

管控时期，司法参与基层治理的党建引领是通过党建的政治引领来实现的，司法作为人民民主专政的功能和作用得到极大地发挥。人民法院的首要职能是政治性的，在服从同级党委的绝对领导并接受上级党委的指导与监督的基础上，将从快从严打击一切危害新政权的行为居于首位，对于程序等法治要素的要求居于其次[12]。可以看出，该阶段党建引领作用以强有力的政治统领为特征。一是通过党建引领党对司法权的政治领导，二是将党的政策作为司法的重要依靠。不难看出，此阶段司法参与基层治理的党建引领具有浓厚的“政治挂帅”色彩。

（二）管理时期司法的党建引领

改革开放以来，农村的人民公社解体、城镇的单元制逐渐减退，基层治理开始由社会统治转向社会管理。市场经济的发展和完善，进一步释放了社会管理需求，政府主导的社会管理体制时有“缺位”“越位”的情况，制约了社会治理的效果[13]。司法参与基层治理的功能、作用和优势不断得以发挥和体现，在化解纠纷、树立社会秩序等方面起到了重要作用。但是限于财力和人力等客观因素，国家对基层的统治较为薄弱，国家的力量无法将法律秩序和法律规则切实地落实到底层社会[14]。

以行政管理为主要手段的高压维稳方式导致社会的失序甚至会引发治理的系统性风险。2008年金融危机以来，人民法院通过能动司法积极参与基层管理事务，能动司法成为管理时期司法参与基层治理的重要体现。随着经济发展和社会法治水平的不断提高，司法的功能也开始有所变化，司法开始注重通过具体案件处理来参与社会管理，通过司法裁判树立社会规则、引领社会风尚。能动司法要求国家的主动干预，强调矛盾的源头预防、诉前解决和就地化解，要求司法要主动参与社会管理，通过审判执行等司法性工作和普法等非司法性工作，推进公共政策的完善，补齐社会管理的漏洞[15]。

社会管理具有“父爱主义”特征，即通过限制人的某些权利和自由，增进公民福利和社会利益[16]，强调能动司法。此阶段司法参与基层治理的党建引领主要通过组织领导和组织引领来实现，是一种间接的党建引领。党通过自己的组织领导司法机关[17]，优化司法权力运行，促进社会公平与正义，实现参与基层治理、维护社会稳定的目的。另外，法院的人财物归于同级党委、政府管理，压制了司法参与基层治理的创造性，也在一定程度上影响了主动性和公正性。

（三）当前党建引领与治理理念的不适应性

治理主体多元、治理目标多元复合、治理方式追求权力的平行运行和制度的规范化是现代化基层治理的重要特点[18]。党建组织引领与现代化基层治理不适应性主要体现在三个方面。一是治理主体多元与党建组织引领的不适应性，以往社会管理主要是“由上至下”单向治理，党建组织引领下的能动司法，重视法院和法官主观能动性的发挥，客观上忽视了其他主体参与社会治理的需要，这与治理主体的多元化存在不适应性。二是多元化治理目标与党建组织引领存在不适应性。法律的终极目标在于社会福利[19]，可通过司法手段增进社会福利。通过深化党建对司法的组织引领能够实现司法资源内部的挖潜，但“案多人少”的矛盾仍未得到有效消减。处理大量的案件已使法院筋疲力尽，难以实现回应性、参与等多元化治理目标。三是治理方式与党建组织引领存在不适应性。党建的组织引领强调，司法权作为一项国家权能更多地介入纠纷解决，这样情形下司法参与基层治理是单向的、由上向下的，这与基层治理主体共享治理权能、平等参与基层治理存在一定抵牾。

党建的组织引领，重视加强组织建设，通过强化党支部建设、将党小组建在审判团队等方式，发挥党员的模范作用，最大程度地挖潜司法内部力量参与基层治理，总体上是一个闭环系统。当前社会结构呈现流动性、网络化、碎片化的特点，客观上导致基层党组织规范与控制社会主体行为的能力在下降，依靠党建的组织引领已无法完全实现有效治理[20]。实践证明，单独依靠党建的组织引领已无法适应当前社会治理的特点，亟需改进。

三、深化党建功能引领，提升司法参与基层治理的效果

由组织引领走向功能引领。基层治理模式决定党建引领方式，党建引领司法参与基层治理的方式应适应基层治理新情况和新需要的客观规律。现阶段党建的引领作用主要是通过发挥其组织功能来实现的，以建立组织、配备人员和经费支持等组织化的方式实现党建对基层治理主导作用。党建的组织引领是一个静态的党建引领过程，与司法的动态性不够契合。司法不仅要求结果正义也要求程序正义，强调当事人对纠纷解决的参与。党建的功能引领是动态的党建引领，与要求程序正义的司法手段高度契合。

（一）转变党建引领理念

深化党建引领，促进司法参与基层社会治理。首先就要转变党建的引领理念，要从党建的组织引领转向党建的功能引领。党建功能引领就是要通过党建的政治功能、整合功能、动员功能和沟通功能引领作用的发挥，激活党组织协调能力和促进社会共同利益目标的能力，以回应基层治理新变化、新需要和社会利益的深层次冲突[21]。

发挥党建的功能引领，离不开具体的司法性行为或非司法性行为，要基于具体的业务，防止党建引领的“空对空”。具体来说，要从发挥党建的政治功能引领、整合功能引领、动员功能引领和沟通功能引领来实现。

（二）具体实现路径

发挥党建的政治功能引领，挖掘和释放司法参与基层治理的能力。政治功能引领，首先要发挥好党组、机关党委和党支部的组织引领作用，加强情感融合，调动党员干警参与基层治理的积极性[22]。其次，要发挥党员的先锋模范作用和基层党组织的战斗堡垒作用，加强人民法院基层党组织建设，充分挖掘和释放司法工作者的积极性和创造性。司法参与基层社会治理的基本方式就是向社会输出优质的司法产品。一方面，通过司法产品直接解决纠纷，发挥司法纠纷解决“终决性”的作用，修复“失序”的社会秩序。如将社会主义核心价值观融入婚姻家庭、相邻关系等案件的审理中，重视社会关系的修复，以促进基层治理。另一方面，司法是社会治理的微观预警器，通过审理案件，疏堵社会治理的薄弱环节。通过司法裁判树立新的规则，引领基层治理规则的变革，促进基层治理规则体系的完善。

发挥党建的整合功能引领，主动融入社会综合治理大局。党建的整合引领作用在于通过联合党建等方式，凝聚、引领基层治理各方的合力。单独依靠司法力量无法实现有效的基层治理，司法参与基层治理要主动融入综合治理大局。通过联合党建等方式，凝聚行政机关等多方治理力量，提升司法参与基层的治理效果。社会分工日益专业化，司法工作者相关专业知识欠缺的情况日益显现，司法参与基层治理也需专门知识的辅助。如在涉及农村房屋施工建设合同纠纷中，谙熟农村房屋建设特点等专业知识，对认定相关责任、纠纷化解具有重要意义。依托党建资源整合，充分利用外脑资源参与基层治理，提高利益相关者的专业认识能力，能够有效提升基层治理的效果[23]。司法参与基层治理过程中无法回避司法人员知识缺位的问题，这就需要发挥党建整合社会专业等方面的力量，以消减这种知识缺位或技术缺位的不利影响。

发挥党建的动员功能引领，激发其他治理主体的活力。当前一些基层党组织软弱涣散，组织动员群众的能力和水平下降，难以引领基层社会治理，甚至出现了一些软弱涣散村或软弱社区。基层治理离不开公权力运行，也离不开社会组织、企业等市场化力量。社会组织在基层治理中基本上处于“缺位”的状态[24]。司法参与基层治理的党建动员功能引领，本质上就是在发挥党在治国理政中组织群众组织和号召社会的作用[25]。就是要激活基层调解组织、基层自治组织、律师群体等其他社会力量，提高这类主体参与基层治理的积极性。发挥党建的动员功能引领，进一步调动民调组织、律师群体等社会力量，激发基层自治组织、行业协会等组织参与社会治理的积极性，深入开展“多元调解+速裁”的工作，积极推进诉源治理工作。

发挥党建的沟通功能引领，促进基层社会和谐。党建的沟通功能引领旨在通过党建引领实现司法与社会的双向互动以及社会成员之间的互相沟通。首先，法院通过普法增加基层的法律供给，提升基层群众的法律意识和用法能力，有效地预防和化解纠纷。其次，法院可通过司法建议，实现与涉案单位及主管部门的沟通，达到促进基层治理的目的。最后，通过党建活动联系群众感情，弥合内部分歧，消减相互之间的矛盾，促进基层社会和谐，从而提升基层治理效果。

注释：

①中国共产党80年大事记·1967年 http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5580/5581/20010606/483281.html访问时间：2019-12-20.