关于失信惩戒工作创新的思考

●谢全发 李彦迪 戴唐浩

中共中央第十八届三中全会要建立健全我国社会征信体系，严格惩戒失信，充分褒扬诚信。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》（2014 年）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2015 年）这两份文件，一再强调要加强社会信用体系。但在实践中，各地依然存在路径不清晰、执行不到位、改革不深入等突出问题，致使失信惩戒机制目标无法实现。认真贯彻落实关于失信惩戒机制问题的政策和法律，构建分类分级惩戒、科学评估、高效处置、切实监督的失信惩戒机制，是摆在执法机关和理论研究者面前亟待解决的重要课题，也是人们强烈希望得到解决的难题。

一、失信惩戒机制的“肠梗阻”

由于多种因素的影响，目前失信惩戒机制工作已经成为诚信中国建设的“痛点”“难点”和“焦点”，“小问题”折射出“大话题”，需要引起我们高度重视。

（一）失信惩戒缺乏必要的法律支持

目前，虽然中共中央、国务院、最高人民法院等单位制定了一系列的关于失信惩戒机制建设的政策法规、司法解释，例如南京还制定了《南京市社会信用条例》。从目前的情况来看，失信惩戒还缺乏必要的法律支持。主要表现在两个方面：一是立法层次不高。政策具有政治方向性文件，毕竟不是具体的法律规范，目前为止，我国还没有制定《社会信用法》这一层次的法律法规，《征信业管理条例》还停留在行政法规层次上。二是相关法律法规及司法解释没有系统化。最高人民法院发布的一系列司法解释虽然对于惩戒失信行为，构建诚信社会起到了不可忽视的作用，但是相关规定多为针对特定问题而发布，因而缺乏系统性。

（二）全国数据共建共享机制尚不完善

全国性失信行为的数据汇集、共建、共享是建设惩戒机制的核心与前提。截止目前，许多省、市诸如信用信息不透明、各执法部门间信用信息共享程度不足、信息修改及更新不够及时、地方和部门数据共享交换机制落实不到位、地区发展不均衡等问题依然存在，这些问题严重限制了信用信息的共享应用。

（三）失信行为认定具体标准不明确

失信惩戒机制建设，虽然早就列为诚信社会建设的一个关键环节和建设重点，但是对于一些基本问题，理论研究不足，实践操作困难重重，例如如何认定失信行为，还缺乏权威的标准，在实践中缺少准确认定的具体标准。一些省、市、县虽然分别以政府红头文件方式出台了一些规定，然而并没有上位法的支持，作为行政管理中的法律依据尚有些勉强。失信行为人的实际财产状况，是判断能否将失信行为人是否就有实际履行能力的关键，也是可否纳入失信名单的依据。而如何判断行为人是否“有履行能力”，由于文件规定高度概括，司法者、执法者都拥有一定的自由裁量权。因而同一种情形，不同法院、不同执法机关认定的结果不一，存在地区、部门之间差异性。有时扩大了失信行为人的范围，有时缩小了失信行为人的范围。同时，由于对失信人财产状况的调查，还要受到调查手段的局限，因种种原因无法取得是否“有履行能力”的证据。

（四）失信惩戒组织机构不健全

例如我国失信惩戒机制的中央领导机关是部级联席会议，但毕竟不是常设机构，一般由发改委和人民银行召集各成员单位开会，或者根据联席会议某一成员单位提议召开，以期协调并解决信用建设中的突出问题。日常执法活动中某一具体问题，没有常设机构来组织或者协调处理，各地区、各部门具体信用执法、司法单位自行认定和处理。特别是在法律、法规没有对各行政单位相应授权的情况下，有些单位会认为本单位没有解决失信惩戒中遇到问题的职责和权利。甚至个别政府部门领导和工作人员甚至认为，失信惩戒工作是一种出力不讨好的事情。面对日常工作中遇到的失信问题，不少行政执法机关主动解决问题的内在动力不足，几个执法部门之间互相推诿的现象并不鲜见。

二、失信惩戒工作创新的“助推器”

在社会管理体制改革大潮中，从发现问题出发，向现存问题下刀，一直是我们政府管理体制改革的出发点和归宿点。失信惩戒工作创新是新的历史条件下的必由之路，也面临着重大机遇。

（一）法律新规定

最高人民法院颁布并实施了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，对失信名单如何确定、信息录入和发布，以及变更或删除等措施进行规范。最高人民法院还会同银监局、市场监督管理局等部门共同签署合作备忘录，中共中央、国务院也联合发布政策文件，如《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，推动联合惩戒制度建设。法律法规的这些规定表明失信惩戒制度建设的法律框架，明确了失信惩戒工作的改革方向和工作权限，政府相关部门应当克服畏难情绪，主动担当作为，加快推进失信惩戒制度革新工作。

（二）实践新探索

一是信用信息共享平台建设。国务院要求发改委牵头开展“全国信用信息共享平台”建设，力求尽快解决我国信用体系建设中信用信息互联共享这一突出问题。国家信息中心具体负责建设这一平台，并于2015 年底完成一期建设任务，现已并网运行，初步实现了各地方和各部门信用信息的共建、归集、共享、运用，为失信惩戒机制有效运行奠定了坚实的基础，提升了跨部门、跨地区信用执法、监督与服务水平。二是开展联合惩戒制度建设。从2014 年开始，《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》《关于印发〈“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录〉的通知》《关于做好〈关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见〉贯彻落实工作的通知》《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》等规范性文件，对惩戒对象的认定、信息共享、失信修复、黑清单及其退出和保护等，陆续做出了详细规定，为联合惩戒的有效开展提供了执法依据。上述实践的成功做法，契合了当前经济管理体制专业化发展的趋势要求，在信用信息共建共享、联合惩戒等方面作有益的探索，极大提升了失信惩戒制度科学化水平。

（三）技术新支持

现代信息技术的发展，尤其是大数据、云计算，失信惩戒机制建设有了充分的技术支撑。记录信用信息，并且合法公示和数据共享是基础。目前，记录和储存企业和个人更多的行为技术已经成熟，可以对信用新数据信息进行汇集、检索和分析。机器自主学习、人工智能的发展、数据挖掘等算法技术的出现，快速提升了信用信息记录、汇集、深加工的效率，可以做到共享和应用。

（四）社会新期待

人民群众对美好幸福生活追求越来越高，在惩处失信行为同时，还期待诚信社会的建立。通过从实体法和程序法两方面同时构建新型失信惩戒制度，确保社会公众的合法权益、知情权与程序参与权，有利于诚信社会建设，保护相关人员的合法财产权益，从而满足人们对国家提升社会治理能力和水平的新期待。

三、失信惩戒工作创新的“新路径”

目前，在失信惩戒工作改革创新的进程中，政策法律有明确依据、基层执法人员有急切期盼、社会各界有一定呼声，但存在打破传统思维定势、改变现行工作模式、消除不愿担当心态等难题，需要我们探索创新的“新路径”。

（一）强化失信惩戒顶层立法

徒善不足以为政，建立诚信社会，健全失信惩戒机制，首先必须做到有法可依。应强化顶层立法，尽快制定并实施针对性强，而且操作性强的法律法规及其配套性规范性文件、制度，把失信惩戒工作纳入法制化轨道上来。针对不同环节中存在的容易引发法律争议的问题，各省（区、市）也可以借鉴国外完善的信用管理法律保障机制，用地方立法或制定政府规章的方式，通过具体的政策措施，进一步明确惩戒行为的实施主体，规范失信行为和守信行为认定，同时还需要规范失信相关数据的采集程序、使用权限、保存年限和披露方式等，为健全我国失信惩戒机制提供充足的法律依据。

（二）完善闭环式信用综合管理机构

针对信用管理组织不健全的现状，我国应当建立闭环式综合信用管理机构。新组建的综合信用管理机构全面负责我国社会信用日常管理工作，通过法律法规明确该机构具体职责和权限，并与相关政府部门联合签署工作备忘录。在日常具体的信用管执法过程中，综合信用管理机构与具体处理失信行为的行政管理部门联合开展工作，从信用信息收集、失信行为认定、信用信息录入、失信信息发布、联合惩戒、反馈全程、日常监督等协同工作，实现整个流程闭环式管理。但是负责处理失信行为的行政管理部门，负责其部门职权范围内的具体执法工作，而仅仅将日常信用信息管理工作交由综合信用管理机构，两者之间既有协同作战，又有各自明确分工，分工配合，互相配合，互相制约，互相监督。

（三）完善信用信息综合管理系统

完善信用信息综合管理系统，各行政执法部门和有关单位负责信息录入，并可以远程适时监控、网络审批与监督管理。开发信用信息综合管理系统要注意解决以下几个方面问题：一是实现与各执法办案信息系统对接，实现严重失信行为信息一次性实时采集录入、分级分类运行管理。二是要保障系统的对外公开和查询功能。对于需要运营管理及处置并且不涉及个人隐私和国家秘密信息，在经过严格程序后，登录失信惩戒机制系统，数据对外公开，不仅办案单位可以检索和查询，利害关系人也可以检索和查询，有参与市场经济活动的单位和个人，同样也可以查询交易对方的信息。

（四）建立失信惩戒的社会支持体系

一是运用微信公众号、官方微博、广播电视等媒体曝光失信者信用“污点”，指出此类行为社会危害性，鄙视、痛恨严重失信行为；二是积极依靠社区、村委会等基层民主自治组织，发动社会层基层组织力量，多层次、广角度、全方位地采集信用记录，打造全天候的信用信息采集的“天罗地网”；三是提升公民信用意识，正面舆论引导，宣传教育社会公众树立诚信观念，在全社会开展关于信用的法制教育，并组织信用公开承诺活动，可以先从公开政府公务员、企业法人开展试点，逐步推广至所有社会成员。