后单位社区有效治理的个案分析与实践启示——基于江苏省仪征化纤社区的调研

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

2019 年12 月4 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见》，要求2020 年底前将尚未实行社会化管理的国有企业退休人员移交街道和社区实行社会化管理，剥离企业办社区职能，解决单位社区的历史遗留问题。这份文件标志着我国“后单位社区”治理时代的到来。一般来说，单位社区原为一种地域空间封闭而社区功能齐全的城市社区类型，随着城市化进程的加快，附着于单位的空间特征、资源、利益逐步被剥离出去。学界通常把这种抽离了原单位组织属性、权力结构的社区定义为后单位社区。学界从组织架构、空间变迁、权力结构等角度研究了后单位社区治理，但是现有研究往往用单位社区治理要素解释后单位社区治理现象，难以为后单位社区治理提供有效的理论借鉴。

为了探明后单位社区治理的运行规律，提出相关理论解释和策略建议，破解后单位社区治理难题，笔者选择了江苏省仪征化纤社区开展田野研究。该社区于2019 年8 月15 日移交给当地居委会，目前治理生态良好，可以作为分析后单位社区有效治理的视窗。本研究采用样本调查法，笔者在三年内深入该社区进行访谈（随机选取对象的深度访谈和面向居委会工作人员的访谈）、座谈和实地观察，形成了访谈记录和观察日志，计41 753 字，录音文件680 分钟。笔者对收集的数据资料采用三角测量法，按零预设策略对调查结果进行编码整理，形成管理逻辑企业化、厂管资源联动、社区自治合力提升、治理权限赋能、治理共识建构和长效治理机制6 个一级分析范畴，以及基层组织架构沿袭、企业管理经验内化、职工生活福利、社区地域关心力、党建与治理双推进、居委会民主选举、单位人身份认知强化、利益共同体建构、后单位生活圈蔓延等26 个二级分析范畴，并依据各级分析范畴之间的属性关联构建后单位社区治理成效及其成因分析的框架。调查数据采用α 信度系数法进行信度分析，Cronbach’s alpha 系数为0.902，说明调研结果信度较高。

一、仪征化纤社区治理的成效

仪征化纤单位社区是江苏仪征化纤厂的职工生活空间，是包括白沙、迎江、东山、浦西、浦东、华兴6个片区的大型单位生活社区。从2005 年起，仪征化纤社区开始实施社会化管理，从此步入后单位社区时期。10 余年来，仪征化纤社区依托原有的社区组织架构和单位资源，充分调动居民参与社区治理的积极性与主动性，初步完成了社区空间整合和居民治理互动，治理成效主要体现在以下四个方面。

（一）构建了“1+3+N”自治管理模式

仪征化纤社区是一个有着长达20 年自治管理史的特殊社区。在单位时期，化纤社区的每一个楼栋设立楼栋长管理楼栋事务，社区分为四个村，村长对村内楼栋进行管理。化纤社区从单位剥离后，逐步形成了“1+3+N”的自治管理模式。其中，“1”是指“1 个支持”，即中国石化集团仪征资产分公司社区管理中心为社区运行提供场地和资源支持；“3”是指由街道办、社区党组织、居委会三方协同合作，共同参与社区治理；“N”是指社区居民小组动员引发的“N 效应”，居民小组通过动员居民参与社区事务，形成了扩散效应。在此治理模式下，化纤社区探索构建了上有资源合理配置、下有居民主动参与的保障机制。首先，社区事务透明化。事务调整、资源调动或是人员调动，都在宣传栏中进行公示，村长、楼栋长通知到户，确保社区信息的公开、透明。其次，参与主体多元化。化纤社区实施“点—线—面”逐步推进的有序化管理模式，居民意见由楼栋长收集整理，汇总后报至村长，最后提交居委会工作例会讨论作出决定。最后，管理方式灵活化。居委会工作人员、村长、楼栋长都是由居民民主投票选出的工作代表，更加贴近一线需求，在社区治理中呈现了充分的灵活性。

（二）构建了社区矛盾化解的多层样化模式

在我国现有的社区治理中，社区不仅承担资源配置与活动动员责任，而且要负责社区居民内部矛盾的化解工作。仪征化纤社区开展了“多层协助”“多上门、多巡查”等活动，力图消除隐患，其中“多上门、多巡查”是该社区一贯坚持的工作措施。仪征化纤社区居委会工作人员每天定时定点在管辖范围内走访、巡逻，将社区关怀送到居民家中，做到对安全隐患的早发现、早通报、早消除。在实施该措施一年内，社区工作人员就帮助13 位独居居民及时就医，加强了居民与社区的联系。仪征化纤社区还有丰富的居民纠纷调解方式，如“楼里劝”（楼栋长调解）、“党里谈”（老党员教育）、“厂里聊”（退休干部劝说）、“村里说”（邻居调解）、“居委帮”（社区协助）等。这些人情化的柔性治理措施，有助于化解邻里矛盾，提高社区治理效率。

（三）创新了社区公共服务供给机制

公共服务供给是社区承担的重要责任，仪征化纤社区除了沿袭单位时期的“楼栋长—村长—居委会”管理模式，还建立了周密的网格管理与服务体系。自2017 年起，仪征化纤社区开展网格管理试点，将4 个村分别划为4 个网格，通过民主推荐、居民选举等程序聘用了4 名网格长和16 名网格员，延展了社区公共服务供给覆盖面，细化了公共事务处理要点。在网格长、网格员的协同配合下，该社区形成了“纵横覆盖、面面俱到”的服务体系。网格化管理调动了社区管理人员和党团员参与社区服务的积极性，也带动了居民参与社区治理，优化了基层社区服务。仪征化纤社区居民自发组织了志愿小组，为社区内居民提供便民服务，比如“夕阳红”巡逻队维持学校周边秩序、青年志愿团慰问社区孤寡老人、“拥军红”小分队慰问驻军部队等。社区公共服务形成了供给全面化、服务主动化的良好局面。

（四）创新了单位社区文化建设路径

与城市中的一般社区有所不同，单位社区虽然脱离了原单位的管理，但是依然能获得原单位在资金、人员、场地等方面的支持。仪征化纤社区借助原单位的优势资源，各项治理活动开展顺利，文化建设成效显著。首先，仪征化纤社区重视文化引导，积极开展文明建设和娱乐活动。社区通过文明楼栋、文明之星评选活动，营造浓郁的文明建设氛围；举办“重阳红”“中秋圆”等社区节庆文艺晚会，带动居民参与社区文化建设活动。其次，社区借助老年大学平台，实现文化资源共享。仪征化纤社区联合社会力量举办老年大学，丰富了辖区内老年人的文化生活。最后，仪征化纤社区沿承了单位社区时代的集体政治学习传统。社区重视党的组织建设，将政治思想教育与企业精神塑造结合在一起。社区党支部设有固定小组学习日，传达上级党组织的文件精神，开展政治学习活动和党员教育活动。社区党支部鼓励党员在讨论会、座谈会或宣传报上交流学习体会，做到“政治思想传达好、模范作用发挥好”。

二、后单位社区治理富有成效的原因分析

仪征化纤社区作为后单位社区，具有独特的治理特色：一是形成了全面覆盖的社区自治格局；二是居民具有主人翁责任感，积极参与社区活动与社区建设；三是志愿服务与制度规范互为补充，完善了公共服务供给机制。我们通过梳理与分析调研资料发现，仪征化纤社区治理工作富有成效，主要得益于以下几方面举措。

（一）制度融合，破解社区资源内卷化困局

仪征化纤社区原为仪征化纤股份有限公司建设、管理的单位生活社区，自建设之初便对社区内各村事务进行统一管理。2005 年，生活社区事务移交给仪征化纤划定的5 个社区居委会，由后者进行管理。2019年8 月，仪征化纤社区与原管理单位剥离后，居委会承袭了以前的企业管理模式，集中安排人员进行管理，保持社区治理工作的活力。仪征化纤社区内部事务管理大多保留了单位时代的制度和流程，比如水、电、天然气、暖气等资源与设施管理，依然承袭了单位时代的管理模式。这种管理模式导致社区对企业存有制度性依赖，逐渐陷入与一般城市社区治理同样的困局——社区资源内卷化。所谓“内卷化”指的是一个系统发展到一定阶段后，“由于向外扩张状态受到制约，进而转向通过内部复杂化、精细化来维持原有运作机制，既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，逐渐丧失活力，缺乏创新、扩张与再生的原动力和执行机制的一种没有实质增长的状态”[1]。在内卷化状态中，基层社会的治理资源下沉了，但没有与社区资源实现有效融合，反而导致管理过分精细化与行政组织介入，不仅削弱了社区活力，而且容易把社区公共空间演变为行政空间的延伸。社区公共空间、公共议题的流失使得社区的公共品格逐渐消退，难以构建起社区治理新格局。

仪征化纤社区在保留单位空间形态前提下积极作为，为社区突破内卷化困局提供了可资借鉴的样本。首先，仪征化纤社区融合了单位时代的管理架构。仪征化纤社区在由企业化管理转向社会化管理的改革中没有简单剥离所有的单位要素，而是重新定位管理人员的角色与职责。该社区以原“楼栋长—村长—居委会”管理层级为基础，结合新形势下社区治理需要，调整为“楼栋长—网格长—村长—居委会”四级管理体制，并根据工作需要采取专兼职结合模式，实现了社区管理资源在满足社区治理需要方面的高效配置，避免了人浮于事的现象。其次，社区合理吸纳了原企业管理条例的有关内容。现代社区治理要针对社区建设需要的差异采取不同的治理手段，例如，仪征化纤社区在安全治理方面创造性地吸收了化纤企业ISO9001 管理规章，以“早发现、早汇报、早治理”等企业消防规则为指导，合理引导居民和社区管理者参与公共消防议题，并赋予居民一定的管理权限。该社区还合理改造管理层级，优化整合有关管理规章制度，并利用“单位人际网络”高效吸收原单位社区的治理资源，有效避免了资源流失与行政化倾向。

（二）动员高效，调动居民的社区治理积极性

在社会原子化背景下的个体居民的眼里，公共事务是“别人的事务”，是“老板”“政治家”等高层人士的事务，而不是自己的事务[2]133。一些社区即便采取多种方式进行动员，也难以扭转居民参与公共事务活力日趋弱化的趋势。事实上，单位社会最具实质意义的关键词不是“社会控制”，而是“社会动员”[3]，仪征化纤社区吸收了单位社区时期的动员机制并加以改造，促进了后单位社区的有效治理。首先，继承党政双重动员机制，推进志愿精神塑造。在仪征化纤社区内，党员队伍是思想教育的引领者，也是志愿活动的先锋队。该社区打造了一支以党员为行动主体的社区治理与服务队伍，定期开展扫雪、巡逻、应急救援和便民服务等活动，凝聚了社区居民的志愿精神。其次，承继情感动员机制，提升居民归属感与参与感。单位时期的仪征化纤社区重视情感凝聚力在日常管理中的作用，一贯关心居民的日常生活，因此居民对居委会具有强烈的归属感与信任感。进入后单位时代后，仪征化纤社区没有丢掉这一传统，继续坚持借助情感因素调动居民参与社区公共事务的积极性。裴宜理在研究情感动员这一具有中国特色的动员途径时指出，“中国共产党无论在其新成员还是在其骨干中，都强调每个党员对情感工作所负的责任”，这使得革命队伍的每一位成员都“衷心地想要投入到一种高度情感化的正义的事业中去”[4]。仪征化纤社区注重情感凝聚力的工作方式，使得该社区的组织管理和文化建设充满了温情，不仅有利于调动居民参与社区事务的积极性，而且增强了社区居民的责任感。最后，承继精英动员机制，扩大动员覆盖范围。后单位社区精英是指“在利用原有单位资本基础上，由原有‘单位人’身份转换而成的获得国家基层政权认可的并且能在社区治理过程中起到重要支配作用的个体精英人物”[5]。仪征化纤社区的许多居民历经单位时期的磨炼和积累，在居民中具有较高的威望，在社区内部拥有一定的话语权。仪征化纤社区发挥他们的影响力，沿着“单位精英—单位人—社区人”的动员路线，推动居民参与社区公共事务，实现了社区治理主体多元化。总之，仪征化纤社区通过党政动员、情感动员与社区精英动员等方式，实现了居民参与社区治理的志愿性、高效性和多元化。

（三）有限沿袭单位身份，塑造社区共同体意识

仪征化纤社区内部存在着单位人身份的认同现象，这是单位体制下的两极格局的历史遗留，“一极是权力高度集中的国家和政府，另一极则是大量相对分散和相对封闭的一个个的单位组织”[6]。单位给予个人合法化的身份和相应的制度资源，使单位人与单位紧紧捆绑在一起。进入后单位时代后，尽管社区治理与单位治理相剥离，仍有部分超大型国有企业沿袭了之前的做法，将单位资源继续输送给配套社区[7]。后单位时代的仪征化纤社区在资源上对原管理单位具有依赖性，再加上沿袭了单位时期的一些管理要素，使得社区居委会工作人员始终保持单位人的身份认同。正如有些工作人员所说，社区的居民都是老邻居、老职工，遇事总是习惯来找社区干部，而他们很可能就是社区干部父辈的同事，从根源上说都是一个单位的人，社区干部肯定要尽心尽力地帮助他们解决问题。居民在日常生活中也能感受到原有的单位氛围，比如居委会工作人员身穿化纤集团工作制服、楼栋长定期处理事务、社区宣传栏上有化纤单位标识，这些都是表征单位人身份的符号。此外，居委会工作人员的乡音也有效地融洽了他们与居民的关系。有被访谈者说，“居委会工作人员到社区来，很多用的是仪征话，对居民来说显得很亲切。像我们穿着单位服装、做着单位的事，他们就自然亲近我们”。由此可见，社区归属感与单位意识之间不是一种此消彼长的关系。一方面，社区归属感在一定意义上有助于强化居民对社区的认同感；另一方面，单位意识强化了居民对同质化身份的认同，可以促进管理人员与社区居民的情感关联，为居民营造“社区管理人员是社区自己人”的话语情境。仪征化纤社区通过社区文化建设和单位氛围营造，将社区单位人身份认同逐渐引导为对社区文化认同，避免了社区治理对他者经验的简单复制。

（四）情法兼容，推动社区长效治理

社区治理不仅要立足当下，而且要放眼长远，才能实现良性循环。仪征化纤社区着眼于长效治理机制的建构，从居民的主体需求出发，建立了以情感为纽带的刚柔并济的管理机制。当下，大多数城市社区遵循政府自上而下的指令行事，具有明显的行政末梢角色特征。实际上，实现社区自下而上的有效治理不仅仅需要科层化指令，更需要培育居民参与社区治理的自觉精神。仪征化纤社区治理注重社区的和谐氛围，通过柔性控制的方式确保后单位社区治理的有效性。仪征化纤社区利用“人情”“面子”“关系资源”等民间话语将社区居民间的矛盾“转化”为“单位自己人”之间的小摩擦，通过熟人网络、伦理资本、情感关系等软约束因素强化社区居民对越轨行为的顾忌，从居民个体层面出发推进基层有效治理。有被访谈者提到，很多老职工愿意在社区从事治理工作，因为他们本来在单位就是干管理工作的，他们在社区管理工作中发挥余热，能获得成就感。化纤社区还采取了关怀式基层管理模式，这种管理模式实际上是对单位时期社区事务处理的现场性、温情主义等管理方式的继承。该社区通过定时巡逻和入户检查的方式，架构了居民与居委会的习惯性互动关系，保持社区的内部信息传播、管理问题提示和群众话语交流等沟通渠道的畅通，增强了居委会的公信力和居民对居委会的信赖感。

三、仪征化纤社区对后单位社区治理的启示

单位社区治理的一些行之有效的手段，未必完全适合用来治理后单位社区，这就要求社区在转型后必须挖掘单位治理与社区治理的双重资源。可以说，实现单位治理与社区治理的有效切换是仪征化纤社区治理的过渡性特征，也是仪征化纤社区治理转型的内在规律。仪征化纤社区治理的突出成效和实践经验，可以为城市社区治理提供诸多借鉴。

（一）打破制度壁垒，提升社区自治合力

多种有效治理手段的融合可以根据公共管理实践的不断变化而调整结构，通过吸收多种有效治理机制的积极成分，扩展治理的范围和治理触角[8]。仪征化纤社区与其他城市社区的治理差异主要体现为治理手段的调配与融合。为了破解社区资源内卷化困境，该社区采取了单位时代企业化管理架构与普通社区治理模式相融合的治理方式，即继承居民长期认可的管理方式，在此基础上融合现代社区的治理理念，在不引发居民抵触情绪的前提下，更新升级原有社区的管理方式，实现旧体制与新方式的有机融合。

笔者在调研中发现，居民对社区沿袭基层组织架构的做法并不抵触，因此治理模式转型的新旧融合过程推进顺利。针对居民对企业管理的惯性认同和对基层组织（居委会）的陌生感，当地政府、化纤集团和仪征化纤社区三方进行了分工协作：居委会代表地方政府作为“主力军”，逐步接管社区公共基础设施建设事务，将社区逐步纳入统一的城市社区管辖网络；企业充当“过渡桥”，提前向社区公布改造消息或项目调整计划，做好人员、资金、设施的调整规划；社区整合新旧资源并发挥优势，转变利益至上观念，创新治理模式。笔者在调研时还发现，生活福利是社区居民最为关心的问题，社区治理要正视这一诉求，想方设法帮助居民提高生活质量。社区还扮演政策信息解读员、虚假谣言抵制员、居民矛盾调解员等特殊角色，减少居民对政府、企业工作的误解，推进社区内部的治理和谐。仪征化纤社区的治理经验说明，政府、企业、社区三方实施联动式治理，能够提高政府基层组织的任务指令在后单位社区治理工作中的贯彻力度，也能提升社区的自治合力和自治能力。城市社区治理可以从中取得借鉴，因地制宜加以转化利用，顺应国家推进基层社会治理现代化建设的时代要求。

（二）挖掘社会资源，提升居民参与治理的主动性

建设“邻里和谐、出入便捷、环境优美、安全绿色”的社区，不仅需要相应的物质条件，而且需要具有“社区意识”的居民的支持。仪征化纤社区关怀式管理模式得到了居民的积极响应，为互惠社区与居民、增进居民对社区管理人员的信任感增加了社会资源储备。仪征化纤社区采取的党员引领志愿活动、强化居民责任意识、精英带动居民参与治理、注重培育居民社区共同体意识等举措，调动了居民参与社区治理的积极性，实现了社区内部人力资源的高效利用。这使我们认识到，后单位时代社区要想高效推进治理工作，就要发掘内部社会资源并充分利用，借助丰富的内部存量资源强化居民超越一般城市社区边界的“我们”意识，打造互帮互助、和睦友好的社区共同体，并在此基础上实现群体化、多对多的团结互助，提升居民参与社区活动的积极性与主动性。

（三）管理刚柔并济，增强治理实效性

要想实现长效治理，社区应该注重采取刚柔并济的管理方式，实现规章制度、居民公约与道德规范对社区居民行为的多重约束。仪征化纤社区部分居民往往将单位共同体与社区共同体混为一体，为单位治理的正当性留下了生存空间。比如，仪征化纤社区针对居民损害花草树木、随意放置易燃易爆物品等行为，采取了分级处罚的方式，即用程度不同的处罚方式来警示或批评居民的不当行为。这种表面上“越权”的处罚方式源自单位内部有限的行政权，反映了单位社区在向后单位社区转型过程中治理理念与治理方式转换的紧迫性。后单位社区的有效治理离不开规章制度、行政管理的“硬约束”，但是居民公约、道德规范对居民的“软约束”更有利于社区治理的长效推进。“软约束”不依靠行政命令、组织力量等强制性因素，注重通过精神感召等方式发动公民参与社区公共事务，使公众意识到自身就是社区治理主体。仪征化纤社区依据自身特性，在制定并落实规章制度的基础上增加了柔性管理方式，刚柔结合治理社区内不良行为。在个体层面，社区吸纳党员、社区积极分子加入居民小组，通过社区精英的行为示范、思想动员和联合治理，对居民开展制度约束、道德监督，推动居民形成“社区是我家、治理我当家”的共识。在公众层面，社区以公告栏、月例会、文艺活动等为平台，积极宣传社区治理理念，提炼形成社区居民公共规则，助力社区公共设施维护和社区文化建设。仪征化纤社区的有效治理经验表明，单位制度并不必然构成后单位时代社区治理转型的制度性障碍，社区在治理转型过程中要兼顾社区居民的情感归属与身份认同，合理利用社区治理资源，使社区治理与城市基层治理进行无缝对接。