城乡优质义务教育资源配置均衡性研究

杨斯媛，李 雪

(广西师范大学教育学部，广西桂林，541004)

一、推进城乡优质义务教育资源配置均衡的重要意义

(一)有利于促进城乡义务教育资源分配合理化，实现教育公平

合理分配教育资源，使每一个适龄儿童和少年平等地享有接受义务教育的权利和机会，这是教育公平的基本诉求。但教育资源的合理配置受诸多因素的影响，想要真正实现教育公平，绝不是一件易事。在义务教育阶段，城镇学校无论是在办学条件、师资配置、教师待遇，还是对其他优质义务教育资源的获取方面，相比于乡村学校，显然具有非常显著的优势。这是由于我国的公共政策长期存在着“城市偏好”，优质资源集中于城市，因此城乡义务教育发展严重失衡。以促进教育公平作为价值取向，推进城乡优质义务教育资源配置均衡，实现城乡义务教育分配均等化，对促进我国义务教育阶段教育公平的实现、缩小城乡义务教育发展差距、促进我国基础公共教育均等化等方面均具有重要意义[1]。

(二)有利于提升我国义务教育质量，增强人民教育获得感

从改革开放至今，我国都高度重视教育事业，人民群众以及各级党委政府对义务教育事业极为看重。义务教育是普及性教育，义务教育是国家教育工作的重中之重，是提升我国国民整体综合素质的奠基性工程。我国目前已基本普及九年义务教育，普及义务教育并不表示我国义务教育质量已得到全面提高。质量的提高并不是一朝一夕就能做到的，要想办好高质量的义务教育，任重而道远。城乡义务教育优质均衡发展，就是要让城乡学生接受同等水平的高质量教育，这是保障他们接受良好教育的权利的重要举措。因此，城乡义务教育发展，不仅要关注薄弱学校的改进、教育资源的均衡配置、校际办学差距的缩小等问题，而且要关注师资素质提升、课程教学改革、学生全面发展等问题，更要关注整体儿童的学业成就、个性发展、身心健康、社会交往能力等多方面的水平提升，实现真正意义上的优质均衡。

(三)有利于消除城乡义务教育的校际差异，促进城乡教育一体化发展

推动城乡优质义务教育资源共享，实现城乡优质义务教育资源均衡配置，对消除城乡义务教育发展校际差异、深入推进义务教育均衡发展、着力提升农村学校办学水平、努力实现所有适龄儿童少年“上好学”，具有重大的现实意义和深远的历史意义。城乡义务教育校际差异突出体现在城乡优质义务教育教学资源的分配失衡上。基于此，我国政府致力实现城乡义务教育基本均衡发展并着手推进优质义务教育资源均衡发展。目前，经过认定的义务教育均衡县，主要是在各区县内部实现基本均衡，并没有达到优质均衡的程度，也没有实现各区县之间的均衡、城乡之间的均衡。“义务教育优质均衡相较于基本均衡，内涵更丰富、要求更高、难度也更大，在硬件设施、办学条件基本均衡的基础上逐步实现师资均衡、校干均衡、生源均衡乃至学校管理水平和教育教学质量的均衡。”[2]这种更大视野、更高要求的义务教育发展观，更强调关注和支持处境不利的弱势群体的教育，推进相关保障机制的形成，从而更有助于城乡义务教育一体化发展。

二、城乡优质义务教育资源配置不均衡的现状分析

我国城乡义务教育改革发展至今已取得了显著的成效。2019年，全国小学学龄儿童入学率，初中、高中和高等教育的毛入学率分别达到99.3%、97%、59.8%、22%的历史最高水平。基本普及九年义务教育的人口覆盖率达到98%，其中西部为96%[3]。1993—2019年，九年义务教育人口覆盖率显著提升，从48%提高到将近95%。从以上数据可以看出，1993年至今，我国义务教育的发展已经实现了质的飞跃，我国义务教育人口基本实现了全覆盖，从根本上解决了农村贫困孩子“上学难”的问题。但优质义务教育资源配置及发展不均衡、不充分的矛盾在义务教育领域尤其是在城乡学校之间仍然比较突出，我国要建设成为一个教育强国任重而道远。

(一)城乡优质教育教学资源供给不均衡

长期以来，城乡二元结构矛盾不断突出，城乡间优质教育教学资源供给一直呈现非均衡态势。通常，地方优质学校都会集中在城市以及城市周边地区，伴随着我国城镇化进程的加快及义务教育学校各项改革的不断推进，农村学校数量骤减。相比于城市学校，农村寄宿制学校在教学管理、素质教育、教学环境等方面相差甚远。在优质教学资源供给方面，城乡差距依然显著。在教学设施方面，城市已基本普及多媒体教育，但在贫困乡村学校，基本的教学用具都难以保障，连基本的教学都难以满足，教学质量自然堪忧。随着我国城乡义务教育一体化进程的推进，国家和地方对乡村学校进行大力扶持，在一定程度上改善了一些学校的办学条件。但由于学校数量庞大，想要在短时间内将所有乡村学校的办学条件进行全面改善，自然不是一件易事。

(二)城乡义务教育财政性经费投入不均衡

公共政策长期存在“城市偏好”，导致城乡在义务教育财政性经费投入及优惠政策等方面存在明显差距。优质教育资源优先给予城市，教育经费的投入也优先考虑城市需求，所以，城市拥有充足的教育经费，地方政府对乡村教育的财政性经费投入远低于城市。当前，阻碍我国义务教育优质均衡发展的难点在乡村，实现我国城乡义务教育优质资源配置均衡，不断加大对乡村地区义务教育财政性经费投入，能够在一定程度上带动乡村义务教育质量的提高。教育经费是进行一切教育资源配置的基础，经费不足将无法保障农村义务教育各项工作的正常推进。乡村教育经费仅来源于县级以上财政的投入，经费获得渠道的局限直接导致了城乡义务教育财政性经费投入的差异。2018年，全国教育经费总投入为46135亿元，其中全国义务教育经费总投入为20858亿元，比2017年增长了7.73%，全国义务教育经费投入已呈现逐年增长趋势。[4]但由于乡村教育经费来源过于单一，加之部分市县财政负担过重，乡村义务教育财政性经费依然难以保障。

(三)城乡师资配置不均衡，教师质量有待提高

城乡师资配置不均衡的问题一直是影响我国义务教育质量、城乡优质义务教育资源配置以及城乡义务教育一体化进程的重要因素。多年来，我国城乡义务教育学校间的教师资源配置都处于不均衡状态[5]，伴随城乡二元结构矛盾日益突出，师资配置不均衡问题需尽快得到解决。城乡师资配置的不均衡首先体现在城乡师资数量的不均衡上。近些年，国家出台了相应政策来不断壮大乡村教师的队伍，乡村教师队伍在数量上得到了很大程度的改善。但与城市相比，乡村教师依然偏少。其次，城乡义务教育师资配置的不均衡主要表现在师资质量上。随着我国教育发展水平的不断提高，学校对招聘教师方面的要求也变得更为严格。然而，具有高学历、丰富教学经验及较强教学能力的教师都会被地方政府优先安置在城市学校，乡村地区很难补充到优秀教师。乡村由于地理位置偏僻学校等客观原因，很多优秀教师不愿前往乡村任教。乡村优质教师的紧缺是造成目前我国城乡师资配置不均衡以及乡村义务教育质量低下的主要原因，教师质量的好坏与义务教育能否均衡优质发展息息相关。不断提升乡村优秀教师比例，着重提升乡村学校义务教育质量，是实现城乡义务教育师资配置均衡的重要举措[2]。

三、推动实现城乡优质义务教育资源均衡配置的建议

(一)消除城乡二元教育结构，促进城乡义务教育优质均衡发展

城乡二元教育结构的存在是造成我国城乡义务教育资源配置失衡以及城乡义务教育质量存在较大差距的重要原因。1985年，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，实行了“分级管理，以县为主”的管理体制。教育权力的下放是由中央向地方下放，城乡教育财政体系的分割造成了乡村教育长期落后，城乡教育差距日益加大，政府在对待城乡教育的制度安排上采取不同的措施，使城乡相互对立格局不断加剧，由此形成了我国长期二元分割的教育结构[6]。因此，必须从根本上消除城乡二元教育结构，这样才能够促进我国城乡义务教育均衡发展。首先，要消除以城市为中心的政策价值取向。长期以来，无论是政策的制定还是资金的发放，城市与乡村都被区分开来。消除城乡二元教育结构，就一定要彻底消除“重城市、轻乡村”的思想观念，将城乡义务教育当作一个有机整体，给予乡村和城市以平等待遇。其次，要统筹城乡优质义务教育资源，在办学、师资等方面给予乡村学校更多的照顾，建立城乡义务教育统一办学制度，实现城乡优质义务教育资源共享。

(二)加大乡村义务教育财政性经费投入，提高乡村义务教育保障水平

实现城乡义务教育教学资源配置均衡是实现我国义务教育均衡发展的基础。在义务教育教学资源供给方面，完善乡村学校教学设施是现实所需。首先，要继续加大对乡村义务教育财政性教育经费的投入，建立城乡义务教育一体化的教育经费保障体系，在政策方面给予乡村更多的照顾，不断提高农村义务教育经费保障水平，缩小城乡生均公共教育经费过大的差距。在教育经费发放过程中，国家一定要落实各级政府责任，对乡村义务教育经费的投入一定要落到实处，保证教育经费准确发放到位，同时也应不断完善教育经费发放机制，教育资金发放环节应严格做到公开透明。教育经费的合理配置对提高乡村学校办学条件至关重要。各级政府应落实自身责任，加强对乡村学校的校园建设，降低乡村学校危房率，保障乡村适龄儿童接受义务教育的权利。其次，国家应继续大力推进农村寄宿制学校建设，提高义务教育的入学率。城乡义务教育资源配置差异还体现在学校优质教学设施的差异上，所以要尽快解决偏远贫困乡村地区学校的课桌、黑板等设施短缺问题，为学生配备相应的桌椅。教材资料的发放也应准确到位，满足乡村学校日常的教学需求，逐步缩小城乡学校教学资源和设施上的差距，推动城乡义务教育资源配置均衡。

(三)加强城乡义务教育师资队伍建设，实现城乡师资均衡配置

纵观我国城乡义务教育一体化发展的整个进程，师资问题一直是贯穿始终的大问题。只有加强城乡义务教育师资队伍建设，实现师资的均衡配置，特别是优质师资的配置，才能够更好地推动我国城乡义务教育发展走向优质、走向均衡。城乡义务教育教师队伍建设的难点主要在乡村。乡村由于地理位置、办学条件、交通等诸多因素的影响，师资一直都极为紧缺，很多优秀教师不愿前往乡村学校任教。长此以往，乡村学校的教师队伍结构性矛盾较为突出。国家为解决此矛盾，推动实施了诸多相关性补助政策，例如“特岗教师”计划、“乡村教师”计划等[7]，以此扩充乡村学校的教师队伍。想要改善乡村学校教师队伍薄弱的状况，在国家资助政策的基础上，要加强对政策落实的监督，保障政策能够落到实处，提高乡村教师的福利待遇，减轻乡村教师任职负担，不断提升乡村教师的社会地位。政府要给予乡村教师更多的照顾并鼓励城市优秀教师前往乡村学校任职，不断扩充乡村教师队伍，提高乡村义务教育教学水平及整体教育质量。