水利科研单位财政支出绩效评价的有效路径

李小燕

（中国水利水电科学研究院,北京100038）

0 引言

水利科研单位财政支出绩效评价，是指由财政部门、上级主管部门、水利科研单位、第三方评价机构等运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，依据绩效目标对财政支出的产出和效果进行客观公正的评价，以对财政资金配置和预算管理提供指导。水利科研单位肩负着水利科学研究的重大使命，水利研究工作具有战略性、基础性、公益性等特点，建立合理规范的财政支出绩效评价体系，对于深化水利科研改革、提高财政资源配置效率具有十分重要的意义。

1 水利科研单位财政支出绩效评价现状和存在的不足

近年来，水利科研单位在预算绩效管理方面积极探索，初步构建了预算绩效管理体系的基本框架，绩效目标执行监控的范围逐步扩大，部分评价结果已应用于预算安排和财政项目调整。“花钱必问效、无效必问责”的意识不断增强，更加重视对财政资金预算绩效的审查、监督和评价，推动优化财政资源配置、提高资金使用效益。尽管水利科研单位预算绩效管理工作取得了初步成效，但与全面实施绩效管理、加快建立现代财政制度的发展要求相比，还存在一定的差距。主要表现在如下几个方面。

1.1 部分水利科研单位对财政支出绩效评价的思想认识不足

部分水利科研单位对财政支出绩效评价工作重视不够，对财政支出绩效管理和绩效评价尚未树立起清晰的理念和明确的认识，对绩效评价没有明确清晰的概念，尚未从顶层设计和制度安排上做出有效的部署安排，导致绩效评价工作缺乏规范性和科学性。有的水利科研单位工作人员没有及时跟进财政支出绩效评价的相关知识，简单地把绩效评价等同于常规财务检查，缺少专业的绩效评价管理知识水平和业务技能，与财政部门工作人员有效沟通协调不够，绩效评价业务掌握不够熟练。有的水利科研项目组成员重科研成果轻绩效评价，将工作重心放在科研项目和科研成果质量上，认为绩效评价是财务部门的事，与自己没有关系，将财政支出绩效评价工作当作例行公事敷衍塞责，导致绩效评价报告质量不高、效果不好，使绩效评价无法起到应有的作用。

1.2 部分财政项目绩效评价指标体系设置不够科学合理

全面实施绩效管理、加快建立现代财政制度还处于初始阶段，水利科研单位财政支出绩效评价工作也是刚刚起步，积累的可用经验不多，部分财政项目指标体系不够科学合理，评价指标、评分规则、评分标准等不够细致完善。有的水利科研项目组成员在绩效目标的指标选取上存在主观性和随意性，有时仅仅使用上级主管部门制定的参考指标，没有考虑所申报财政项目的特点，制定的绩效目标没有反映财政项目的实际情况。有时水利科研项目时间比较紧张，绩效目标各项指标考虑不成熟，而后期缺少容错纠错机制，导致绩效评价流于形式。按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》等规定，虽然有成本效益分析法、比较法、因素分析法等可供选择，但在实际评价工作中现场询问和查阅资料用得最多，评价方法较为单一［1］。

1.3 不同评价主体对同一财政项目评价结果差距较大

水利科研单位在开展财政支出绩效评价时，需要聘请第三方机构专家对绩效目标完成情况进行打分评判。各评价专家由于单位性质、专业领域、评价组织程序等原因，专业素养、个人好恶、业务经历等不尽相同，对财政支出绩效评价标准、指标内容、评分规则也有其不同的理解和把握，导致同一水利科研项目的绩效评价结果不同。有时第三方评价机构出于自身业务范围能力的限制，在开展财政支出绩效评价时容易从熟悉的领域切入，对财政资金使用、财务管理、监督检查等角度侧重较多，对项目产出效益、成果质量等层面关注较少。财政支出绩效评价结果带有专家的主观性色彩，不同的评价专家对同一财政项目的评价结果差距较大［2］。

1.4 财政支出绩效评价结果运用不够广泛

水利科研单位财政支出绩效评价的积极意义在于合理配置财政资源，如果只有绩效评价但是应用程度不够，同样不能发挥其应有的作用。实际工作中，有的水利科研单位存在着财政项目绩效评价结果被束之高阁、锁在柜子里的状况，单纯为评价而评价，评价过后不管不问，导致评价结果在查找问题、纠正错误、提高资金效益、合理配置财政资源等方面并没有发挥出应有的作用。部分水利科研项目绩效评价注重评价过程，不注重问题的整改反思和结果运用，长此以往就会使得绩效评价走上形式主义的路子，在一定程度上削弱了绩效评价的权威性和严肃性。有的水利科研单位绩效评价结果与下一周期预算安排衔接不紧密，习惯于根据领导部署、工作考核、惯性思维等安排预算项目，不参考绩效评价结果，容易出现预算编制不合理、资金支付慢、项目金额不合理等问题［3］。

1.5 政府主管部门的主导作用发挥不够充分

目前，全面实施绩效管理、加快建立现代财政制度还处于初始阶段，国家层面关于财政支出绩效评价的法律支持比较单薄，制度规范较少，法律支撑体系较弱。《中华人民共和国预算法》《财政支出绩效评价管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》作为国家层面的制度和办法依据，原则性、理论性、条文性较强，指导性和操作性较弱，亟须相关的实施细则予以弥补。水利科研单位全面的财政支出绩效评价工作刚刚开始，可供使用的经验不多，与财政资源分配紧密联系不够。主管部门之间尚未建立起相互衔接相互促进的管理机制，绩效评价过程与结果不能做到实时共享传输，无法主动运用评价结果为后期财政投入做参考。

2 水利科研单位做好财政支出绩效评价的有效路径

水利科研单位要站在加快建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，着力推进水利科研项目绩效评价工作，着力提升财政资源配置效率，全面实施财政支出绩效管理。可以从以下几个方面努力。

2.1 不断增进对财政支出绩效评价的思想认识

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。水利科研单位要多渠道多角度做好财政支出绩效评价的宣传教育工作，将绩效管理作为提升财政资源配置效率的总开关，引导干部职工以积极主动的姿态开展绩效评价工作。采取多种途径努力培养一批高素质、高学历的专业型财务人员，适当给予一些扶持政策，使更多的高技能人才充实到绩效评价工作中来。通过邀请专家授课、兄弟单位之间交流、业务人员座谈研讨、实地走访交流等方式，不断加强对绩效评价工作的培训力度，及时将绩效评价的相关知识传达至干部职工，不断提高干部职工对财政支出绩效评价的意识与能力。采取“解剖麻雀”的方式，选取具有示范性效果的财政项目，从项目绩效目标申报开始到项目绩效目标评价结束，通过全程各环节解析为科研人员提供绩效目标评价的范例。开展年度绩效评价自评时，财务人员与项目组人员以学代练，全程参与绩效评价工作，深化对绩效评价工作的理解和认识，逐步提升绩效评价的业务水平。

2.2 建立健全财政支出绩效评价体系

水利科研单位要结合行业特点和业务性质，对财政支出绩效评价工作做好顶层设计和制度安排。项目组人员在编报财政项目预算时，需要对所申请项目进行深入细致的思考，深入挖掘财政项目自身的特点，从经济效益、社会效益、生态效益等不同角度着手，制定切实可行的绩效评价目标，确保绩效目标定性与定量相结合，同时考虑指标体系之间的系统性和互补性、绩效目标的可执行性。在财政项目预算执行过程中，要加强对绩效目标完成情况的督促，项目组成员要在推进项目进度的同时自发自觉推进绩效目标完成，财务、审计等部门要积极介入开展中期监督检查，确保绩效中期目标的如期完成。财政项目结束后，要以预算批复确定的绩效目标为标准开展自评，由各项目组依据实际完成情况予以赋分，并设置合理的指标赋分权重，加权计算项目绩效得分。加强对第三方评价机构和评价专家的业务指导，适时组织评审专家开展绩效目标专题研讨，探讨评价标准、评分体系，建立统一规范的评价流程和准确细致的评判规则［4］。

2.3 充分发挥政府主管部门在财政支出绩效评价中的指导作用

政府主管部门和行业主管部门要切实加强对水利科研单位的指导，充分发挥在财政支出绩效评价工作中的主导作用。要加大财政支出绩效管理的宣传力度，将财政支出绩效管理作为深化财税体制改革的关键关节，使绩效管理的理念深入人心。逐步建立起系统完善的绩效评价法律法规体系，出台绩效评价实施细则，涵盖绩效评价参与者的职责、绩效评价的流程、评分规则、结果运用等不同层面，使绩效评价工作有章可循。行业主管部门要充分运用信息化手段，搭建绩效指标管理的信息系统平台，完善财政支出绩效评价指标的数据库建设，为财政支出绩效评价奠定强有力的基础。强化行业主管部门对于绩效目标的设定管理，确保财政支出绩效目标的设定能够满足相关规范的要求。做好第三方专业绩效评价机构的建设和培育，有效提升财政支出绩效评价的实施效果。审计主管部门要探索开展财政支出绩效目标的专项审计，对照检查项目绩效目标完成情况，及时将审计结果向财政和主管部门反馈，作为财政资源配置和政策调整的依据。

2.4 不断强化对财政支出绩效评价的管理监督

水利科研单位要切实加强对财政支出绩效评价的管理，对现有的评价方法进行梳理总结，梳理财政支出绩效评价的整体流程和评分体系。建立起完善的财政支出绩效评价制度，如绩效目标审查制度、考核制度、奖惩制度、问责制度等，发挥绩效评价管理工作的约束性与权威性，将绩效评价工作的价值真正体现出来。设立专门的财政支出绩效评价部门，与预算、财务、审计等部门加强联系，为绩效评价的顺利开展提供组织保障。实行财政支出绩效评价联席会议制度，财务、审计、组织、纪检等部门共同履行监督考核责任。充分采用信息化技术手段，建立财政支出绩效评价数据动态管理系统，为绩效评价提供数据参考和依据［5］。严格按照相关的法律规定来开展绩效评价工作，如果发现财政专项资金使用出现虚假信息等违规现象，一定要按照规定进行处罚。加强对第三方评价机构和专家的指导，避免不同专家标准口径不同导致的评价差异。

2.5 不断深化财政支出绩效评价结果的运用程度

水利科研单位要加强财政支出绩效评价结果的运用程度，及时完善内部控制制度体系。建立财政支出绩效考评结果与下年度预算安排相结合的制度，做到奖惩并行，确保评价结果能够在预算安排上得到反馈，以此来形成激励和约束，有效发挥财政支出绩效评价体系的作用。对于绩效评价结果完成较好的单位，在安排下年度预算时予以倾斜，对于绩效完成不好的单位，在安排下年度预算时要酌情予以核减。设置不同部门之间、不同项目之间绩效目标评价横向比较机制，及时清理成果质量较差或者绩效目标完成差的项目。定期针对财政支出绩效评价工作开展交流研讨，强化评价结果反馈，为下一年度的绩效评价目标制定提供可供参考和借鉴的数据。建立财政支出绩效评价问责机制，对没有达到预期效果且整改不到位的，追究项目承担单位或项目负责人的责任。

3 结语

水利科研单位承担着国家基础性、公益性、战略性的水利研究工作，绩效评价能够有效提升财政资金使用效益，优化资源配置。近年来，水利科研单位虽然在财政支出绩效评价工作上取得了一定的成绩，但仍存在很多需要完善的地方，距离全面绩效管理依然有着漫长的道路。要不断完善财政支出绩效评价制度，建立健全绩效评价指标体系，选择合理的绩效评价方法，积极应用先进信息技术，加大绩效评价结果运用，不断提升绩效评价效率，促进财政资源合理利用和配置，为水利科研单位改革发展提供强有力的支撑和保障。