论互联网时代协商民主的运行挑战及其发展路径

伍俊斌，于雅茹

(中共广东省委党校，广东 广州 510053)

随着社会主义民主政治建设的推进，社会主义协商民主不断发展，协商渠道不断拓展，协商形式渐趋多样，协商内容更加丰富。20世纪90年代以来，人类社会逐步进入互联网时代，网络化生存逐渐成为一种常态，互联网时代的到来对协商民主的发展产生了巨大影响，正在催生新的协商民主形式和平台。互联网时代的协商民主是指基于网络技术形成的协商民主实践方式，是网络民主的机制创新与协商民主的空间延伸之间的集合。[1]公民政治参与以互联网为媒介，在网络搭建的交流平台上进行广泛的公共讨论，交换彼此的意见和诉求，以实现公共利益的最大公约数为目标，真正体现了中国特色社会主义民主政治人民当家作主的真谛。

一、互联网时代协商民主对传统民主形式的超越

互联网时代直接民主的目标是全力复兴雅典民主，又被称为赛博——自由至上主义，通过直接在网络上参与政治和进行决策进而充分保障公民权利。基于理性主义和自由主义的这一民主形式由于本身应用空间的局限性、加之公民的非理性在互联网中被进一步暴露出来而导致一定程度的失效。代议制民主很大程度上解决了直接民主决策中规模和巨额成本的问题，成为当代民主发展的基本模式，其网络民主的形式最突出的表现在于电子政府计划，通过构建政府和公民的平台，确保公民表达自己的诉求。然而，由于这一民主形式在本质上是保守的，尤其表现在意见的采集是由政府通过自上而下的单向汇集来完成，其目的不是为了提高公民的参政意愿、获得更精准的政策聚合，而是为了维护治理的有效性，其对民主过程的真实性考虑不足，弱化了公民对公共行政的信任度，[2]119在民主的广度和深度上都存在着不足。

与传统二分法的民主形式相比，互联网时代的协商民主形式是在反思和批判自由主义民主理论的过程中发展起来的，体现了聚合式民主的特点，超越了直接民主和代议制民主的建构，并且借助互联网的独特优势丰富了协商民主的参与主体、拓展了协商民主的公共领域、创新了协商民主的治理模式，互联网时代的协商民主形式已成为新时代社会主义民主政治的重要组成部分。

(一)互联网丰富了协商民主的参与主体

互联网突破了时间和空间的限制，推进了协商民主参与主体的广泛性和多样性。在多层次的政策话题中，协商民主吸引了来自不同领域的决策相关者的加入，不仅包含单独个体、不同利益文化背景的群体，同时还吸收了参与社会治理的机构和组织。它能有效避免政治精英对话题的操控，强调公民参政的主体性以及协商氛围的自由性。它能促使在相关者进行讨论、对话和争辩的基础上达成治理共识，从而更真实地表现大多数公民的意志和利益。尽管从古至今人民的民主权利都不可能是全覆盖的，民主协商的主体也不大可能参与每一次决策的制定，然而在互联网时代，中国特色社会主义协商民主无疑在很大程度上突破了空间阻碍，在协商过程中提供了充足的主体参与权利并构筑了民主协商的反馈平台，凸显了多元化个体对政策制定和执行的影响，确保了公民民主权利的充分实现。

互联网的去中心化促进了协商民主参与主体平等的话语地位。互联网技术的多节点和无中心性意味着每个参与者都应被同等看待，具有相同的表达意见的权利。[3]58在政策的制定和实施之前，社会所有成员都应当拥有平等有效的表达机会，否则政策的合理性和合法性将可能受到质疑。在这里，网络技术的变革充分实现了公民自由表达的需要，体现了网络的便捷性和快捷性。一方面，其使公民拥有了充分的知情权，互联网时代进行政治参与的公民得以最大程度地了解各种备选话题、政策及方案，借助互联网对相关信息的披露及平台的沟通和对话在最短的时间内形成自身的利益偏好并参与讨论；另一方面，互联网技术打破了权力垄断，公民大众获得了与政府同等的话语地位。在政策构建的过程中，其促使政府相关人员快速提供信息，极力避免由于政府组织及相关专业人士对信息的垄断和操控，使得公共行政部门难以隐瞒信息。

互联网的多元化形式强化了参与主体自由与理性的表达能力。在意见征集及政策讨论阶段，协商民主意味着参与者在互动过程中对自己的观点要进行证明，集体决定是基于最终具有普遍约束力的意见而得出的。通过持续的自由对话来辨明政策问题是公民政策参与的一种基本形式。随时随地的网络参与及低廉的政治活动成本不仅推动了个体偏好的聚集，同时也打破了以金钱和权力为核心的政治过程。参与者个体需要在网络提供的公共语境和平台阐明自己的理由进而获得他人的认同，而不再是强调其本身所具有的社会地位和影响力，互联网时代的论坛模式则更好地支撑了协商民主多元化的要求，理性的论辩才能带来最合理的决策。与此同时，催生公共政策议程的一个重要途径便是确保公民的言论表达得以进入政府渠道，言论自由保障公民可以公开地发表涉及自身利益的看法和见解，在不违反宪法的前提下，言论将不受干涉，作为最重要的舆论决定者，互联网极大地辅助了政策议程的建构。

(二)互联网拓展了协商民主的公共领域

协商民主的运行场域应当包括对公共生活的全面覆盖及对政治活动的全面贯穿。[4]公共领域是介于私人领域与国家权力领域之间的空间格局，适宜的公共领域给予公民充分实现政治权利、自由讨论公共事务及参与政治活动的空间。网络技术的发展给协商民主的运行提供了政策聚合、协商、讨论的公共领域，表现在提供多元化的协商氛围、公开透明的交流环境及多样化的协商平台等。

互联网营造了多元的协商氛围。传统时代的公共领域以大众媒体为支撑，而互联网时代则优化了空间结构，促进了小众新兴媒体的传播，加上移动通信技术与互联网的深度融合，智能手机、平板电脑等终端的开发运行在空间上将更多的参与主体纳入其中。依托互联网技术，公共领域中不仅产生了源源不断的信息，同时也加速了信息的空前流动，独立于在场事物的信息和各种功能赋予了人们全新的体验，使传递经验成为社会生活的基本经验。信息传播的及时性及参与主体的大众化进一步契合了协商民主的实践要求，同时克服了传统民主的缺陷，有利于民众在网络环境中达成共识，加强对个性和多元意见的尊重、对异质观念的包容、对各种组织的摆脱，极大程度上促进了公民利益表达和政治参与的热情。

互联网带来了公开的交流环境。网络协商民主意味着公共权威不仅来自于正式化建构的公共权力，而且也来自于公共领域中的自觉认同。网络技术使权威的认同模式发生了变化，不仅仅是自上而下，更重要的是自下而上。网络在结构上带来的最大影响就是分权，人和事彼此联系，以往的权力核心被主体之间的“去绝对权威”性所替代。互联网中的每个节点、每个组织都有权发布和共享信息，形成了新型多中心格局。[5]19网络以其特殊的运行模式超越了传统媒介的单向驱动和信息传达，优化了社会空间结构，打破了政府和公民之间的隔离状态，形成了双向互动的动态局面。其一方面让公民意识到自己主人翁的地位及权利；另一方面也给政府带来了全新挑战，互联网时代已不再是单一权力中心的时代，而是基于社会权力分享基础上的共同治理的时代，合作治理成为新时代解决公共问题的新模式，对于推动构建政府与公民之间良好的互动机制、强化政府合法性建设，网络协商民主形式尤为重要。

网络技术创造的平台使网络协商民主成为可能。互联网时代的平台发展满足了协商过程中的硬件要求，其能帮助公民就其关注的国家或社会事务与政府相关部门进行对话。在体制内，其拓展了新的协商渠道，如电子政务中的问政平台、在线交流、留言板、领导信箱等。在社区中，网络论坛的兴起强化了公民平等的参政意识，构筑了参与协商的新形式，形成了一个没有决策负担的公共领域。其通过非正式的交往和讨论而产生公共舆论，来对体制内的决策制定和执行提供导向，从而形成一个稳定良好的双向渠道，以确保意见的聚合不会受到非理性及政府的控制，为大众留置一个充分探讨的公共空间。一方面，网络平台实现了彼此之间信息的共享和同步，给予了公民接触最新鲜的信息的可能性，增加了他们赖以进行政治参与的信息基础和可利用的资源；另一方面，网络平台上各个社会组织的互动促进了网络新阶层的兴起，加快了新价值和新思想的传播，加深了观念之间的广泛联系，为达成协商共识提供了主体基础。

(三)互联网创新了协商民主的治理模式

随着互联网技术的革新，以大数据、物联网为代表的互联网社会进入了3.0时代，更加深刻地与现实交织在一起，相应的社会治理模式也要做出调整，走向多元互动的政府治理模式。这一模式要求政府在协商民主的运行过程中与社会民意形成双回路。一方面，网络技术为公民实行民主监督提供了技术和平台支撑，促进公民意见反馈更快更好地上行至政府领域；另一方面，政府在协商民主的控制过程中，强化对网络协商环节的建设，探访民意作为决策的考量因素，以形成问题导向的协商机制，更好地应对社会领域中的各种突发问题。

互联网的透明性推动形成了公民民主监督的新形式，进一步优化了处置程序和反馈机制。变革治理模式要求政府顺应互联网时代的发展潮流，加速实现“电子化”，即建立一整套数字化的政府信息系统，实行政务公开。通过披露相关议题和政策走向，不断吸纳相关主体进入政策过程，让每个公民在了解政务信息的基础上充分参与议程设置、表达利益诉求。同时，网络沟通的及时性缩短了政策反馈的时间，利用云计算、人工智能等技术来完善反馈信息的收集及汇总上报，能简化流程并提高公民对政府监督的效率。

网络空间的多层次和交互性促进了公共领域的进一步细化。公民可以更有针对性地根据议题进入协商平台，而不再是盲目地表达诉求。这种问题导向机制带来了协商民主的可行性，避免了网络空间的分裂性引发的政策混乱，同时加强了成员之间的社会认同感，通过协商平台优化不同场域协商议政的协同性，避免协商主体和组织的“孤军奋战”，政策得以更符合最广大人民的利益。

互联网与协商程序的结合完善了政府协商民主机制的运行。其可以将网络的连通性与协商程序结合在一起，通过共享数据库等形式来实现信息资源的互通有无，并在其中嵌入协商的具体形式，如发言流程、议题筛选、共识备案等，以更好地实践协商民主形式、优化政府与社会之间的衔接机制。[6]与此同时，互联网时代的开放性和实用性引发了参与者对多种类型社会问题的思考，加之社会转型期公民利益诉求呈现多样化态势，由利益冲突带来的社会危机更加突出，借助网络技术更精准地收集数据来进行实证分析，关注网络空间传播和沟通的主题及内容，从而实现精准的协商成果的采纳，有助于更有针对性地解决社会冲突。

二、互联网时代协商民主的运行挑战

由于互联网技术存在着其自身无法克服的限度，在一定程度上弱化了网络协商民主的政治优势。

(一)匿名性形成了协商民主的理性障碍

网络技术的匿名性是指相对于传统媒体而言的参与主体的保密性，网络社会中真实身份的隐藏带来的是不负责任的言论，其使理性和互相尊重的原则遭到破坏，个人主义进一步膨胀。匿名性这种特殊的自由参与形式使参与主体的责任无法得到保障，由于协商话题总是关涉公共利益，特别需要公共责任来确保政策最大程度地符合公共利益而不是仅仅满足私人利益。然而，网络空间的隐藏性和虚拟性却会让参与主体做出不负责任的行动，缺乏道德和法制约束的网络社会众声喧嚣，每个主体都希望主导话题的进程，甚至提出一些不当言论。

匿名性导致参与主体的混乱，其引发的政治参与的随意性在多样化的网络议题环境中导致大众对不相关或毫不知情的话题和领域加以干涉和评论，损害了协商主题的正确导向。网络权利的滥用带来的是协商领域的混乱不堪，公民为了获得更多的认同而盲目追随与自身观点相一致的信息，甚至随波逐流跟风参与政治，在一些特殊问题上产生情绪化的言论，并通过隐匿形式表达自身的不满。随着一定范围内附和人数的增加，群体极化便形成了，极端者甚至有恃无恐地利用网络不断扩张自己的言论。相比之下，那些正义的声音便被埋没在了网络意见的洪流之中，在话题平台上形成了两个消极影响群体，一方是拒绝表达的沉默者，另一方是活跃的极化群体。匿名性给他们提供了活动和传播空间的同时也加大了政府在公共领域的监管难度。

(二)碎片化带来了协商民主的信息负载

网络信息的碎片化传播包含事实性传播的碎片化及意见性传播的碎片化。事实性传播的碎片化表现为信息传播不完善、容易造成文本之间的差异和矛盾、不利于深入了解社会问题。意见性传播的碎片化进一步弱化着网络时代政府的把关人的角色。[7]180Web3.0时代以多点对多点的去中心化信息传播模式解构着传统的“绝对权力中心”，特别是参与主体的扁平化，大众可以依托各种新媒体向平台发布信息，也可以从各种信息源接收碎片信息并重新整合和解读。信息碎片化传播的模式不仅带来了信息的分裂，形成庞大的信息网络，同时也暗示公民的信息传播权对有序政治参与的负面冲击。

一方面，互联网碎片化传播在空间维度上的裂变性超越了传统媒体由点到面的线性传播，尤其是信息在转载的过程中出现的异变，使新的信息由此形成。当政府机关在不恰当的时机发布消息或对信息内容把握不当，一些特殊利益群体或别有用心的个人就可能在匿名性的掩护下对信息进行恶意加工，扭曲事实，进一步散播谣言和虚假信息。在公民政治素养和真假信息辨识能力不足的情形下，公众对意见的审慎评估难以发挥作用，很容易听信网络谣言，在协商过程中处于被动状态，从而消解着公共理性，甚至极易导致群体性现象和事件，形成网络多数暴政。

另一方面，互联网碎片化传播在时间维度上的同步性造成过于庞大的信息量，分散了公众的注意力。网络话语的同步性表现在实时的信息传递上，最主要的表现是聊天室这一形式，其话题被同步更新，聊天内容也在实时反馈。同步沟通下各式各样的意见和反馈建议充斥着网络协商平台，特别是网络终端技术的更新使得公民可以随时随地发送信息，信息量不断增加，构成一个巨大的碎片信息网络，政策难以被连贯展开，各种信息来不及被过滤便直接到达主体者那里，加大了民主辨识的难度，同时受到其他成员的聊天和情绪的影响，产生了一种盲目的追随。

(三)数字鸿沟加深了协商民主的实践难度

互联网的接入和使用需要相关的计算机和网络知识及评估信息质量的能力，其实践差异被称为数字鸿沟。难以逾越的数字鸿沟构成了对中国网络民主发展的基础条件上的制约，同时也成为协商民主现实运行中的巨大挑战。数字鸿沟的根源在于现实社会中的不平等，但与此同时，互联网又会推动政治参与的不平等程度和不公正的现象，进而加深现实中的民主实践困境。

互联网时代的数字鸿沟表现在两个方面：一是在客观层面上，由于经济条件的不同和地区差异带来的网络硬件设备和网络环境的操作性差异，特别是终端载体的配置不同而形成的网络时代的硬鸿沟，这种现象在当下中国的发展中表现得尤为突出，尤其是在中西部边远乡村等网络应用水平较弱的地区，对互联网技术的使用和掌握水平的不足而带来的信息不对称直接影响着协商参与的平等性。[8]二是在主观层面上，数字鸿沟的产生也与使用者的教育水平、知识水平和技术能力等有关，具体表现为在网络技术快速更新换代的时代，享有更多信息的人更容易成为公共决策的受益者，他们不仅可以在网络空间中识别对自身有用的信息并充分利用其为自身利益服务，而且还可以通过网络联系再生产出更多的信息以争取更多的意识认同，成为信息上的富人，而相对的信息上的穷人则成为难以表达利益诉求的被动者，他们在获取信息和筛选信息方面存在着能力的不足，只得迷失在庞大的信息量中，被网络精英所俘获。由“软鸿沟”引起的群体两极化不断危及着互联网时代的协商民主实践。

三、互联网时代协商民主的发展路径

(一)加大对互联网空间的管控力度

习近平总书记指出，在互联网的治理问题上，政府及相关机构要提高对互联网规律的把握能力、加强对网络舆情的引导能力和对信息化发展的驾驭能力、完善相关政策以强化对网络安全的保障。[9]

政府应强化协商意识，把握互联网时代协商民主的运行规律，更好地实现公民的有序参与。应通过组织各类协商主体在国家机构等特定场所进行定期培训，以使其更好地了解网络议政和参与技术，深入研究有利于社会发展和国家治理的提案，从人民群众的利益出发，紧扣国情提出更有实用性、操作性和创新性的建议。同时，政府应鼓励更多的网络参与群体与网络新兴阶层参加网络社区实践培训，培养一批具有更高的网络舆情分析和整合能力的公民，确保协商程序更高效地在网络平台上开展。

政府应重视引导网络舆情的方向，加大对舆论的监控力度。网络舆情包含了广大民众对某个事件的态度、情感和观点，是社会舆情的直接反应，对政治生活的稳定起着重要作用。因此，政府应通过对网络舆情的引导，依托主流新闻媒体和媒介来传递正当的意识形态和价值观念，帮助公众在涉及公共议题时朝着有利于社会发展的方向来思考。基于网络的快捷性和及时性，政府也需要在最短时间内做出对相关社会问题的反应，广泛吸纳公共民意，提出正确的价值导向，从原先的“灌输者”身份向“沟通者”身份转变，形成良好的社会舆论氛围，[10]在具体操作上，应坚持信息公开透明的原则，采取典型报道，加大对网络新闻的发表和评论的监督力等。

政府应提升对网络信息的驾驭能力，促进信息更多更好地服务于协商民主的治理过程。政府对民意的吸收和协商的态度可以通过打造理性的网络公共论坛来实现。作为一种双向的信息交流平台，平台的一方是需要进行利益表达的公民，另一方是公共论坛的指导者——政府。公众可以通过发布帖文等方式在论坛上发表意见、表达诉求，浏览者以进一步跟帖和评论的方式来展开交流，当涉及到大众关心的民生和社会问题时，公共论坛会推动网络民意上传至政府相关部门，从而在一定程度上解决了信息负载的风险，通过划定主题和空间来提供互动场域。网络论坛的打造应秉承公开性特征，既要求参与者遵循适当的发言规则和网络礼仪，也要确保公开响应问题从而明晰问题的指向性，避免产生混乱言论。[11]1这样一来，多角度的网络空间即可达成政府与公民之间的良性协商互动。

政府应关注网络安全问题，在网络协商实施的过程中避免出现网络暴力、网络欺骗等违法现象。一是在顶层设计上应出台各项文件意见，在治理互联网的过程中统筹协调各个领域的网络信息化和网络安全问题。[9]围绕网络环境下协商民主建设作出更多国家层面上的政策支持。二是应重视行政手段在网络安全监管方面的作用，加强执法力度，如建立网络监察队进行定期的网络巡查与不定期抽查，依法整治各种不良信息及恶意论坛。[12]三是强化司法力度，不仅应在查处违法行为方面做出更详尽的计划并加以实施，同时要提高司法人员的民主素质，进行有效的司法审查以更好地抵制网络风险。

(二)培育协商民主的政治文化

在社会层面应塑造体现内在宽容和互信合作的协商文化。互联网时代信息流量庞大且迅速，参与者之间往往更容易产生利益冲突，对于某个公共议题产生极化的讨论趋势，因此，协商文化的构建要实现平等沟通和个体偏好的转换。真诚的沟通是互信的基础，彼此信任方可使各方主体都真正在网络平台上提出并交换观点和理由、不断修正各种建议以实现共同接受的合作品质。在这一过程中，宽容性政治文化对于减少网络场域的社会冲突及极端事件起着关键作用。互联网技术将不同的社会矛盾凸显出来，只有带着包容、开放的心态，宽容地对待不同的观点和利益偏好，才能通过协商达成一致的意见。

在公民个体层面应构建体现公共理性和社会信任的协商文化。公共理性要求公民具有相互探讨、相互沟通的精神，其原则就是开放和公开。首先，公共理性鼓励形成超越自身利益而诉诸公共问题的公共利益，公众参与者不仅要了解自身的利益偏好，同时也要知晓他人的看法，借助互联网空间不断商讨和辩论以更好地推进公共政策的合理性和合法性。[13]21其次，培养公共理性可以帮助人们确立一定的责任机制，树立公民的“责任意识”，使公民作为政治主体负责任地参与政治生活，增强社会和国家的认同感，进一步规避网络技术的社会局限性。

在政府层面应摒弃官僚文化，重视平等协商和多元沟通。官僚主义文化是造成互联网时代协商民主实践困境的一个关键因素，它以欺下瞒上、独断专行为主要表现形式。尽管网络技术的多元化和去中心化特质将平等纳入协商民主的治理模式中，并把公共权力从原先的被支配地位解放出来，使公民得到了影响政府政策制定和执行的机会。然而在实际的协商过程中，受官僚文化的影响，政府与公民仍处在不对称的位置，因此，在塑造参与型协商文化的过程中应摒弃官僚文化，反对在网络平台中采用等级身份来参与讨论，通过网络技术对公共权力作进一步划分，推动多中心趋势，倡导公开、透明的行政理念，将单向度的政策传达转向多元化沟通上来。

(三)增强非政府组织的协商能力

要发挥非政府组织的集体行动能力。由于网络空间存在着匿名性、信息碎片化等局限性，公民个体在参与政治的过程中不可避免地会遇到自身利益难以得到满足及成本高昂的问题，因而个体更容易趋于非理性。在社会转型期，集体行动的非政府组织则可以更好地规避非理性问题。一方面，基于当下网络协商民主机制及公民参与程度现实上的不足，随着权利意识的提高及互联网应用的普及，一些公民的政治诉求倾向于通过群体性事件来表现出来，而非政府组织可以将相关的利益群体集中组织起来，有利于在一定范围内进行利益表达、整合与协商，在网络空间中形成聚合效应，吸引更多的闲散“媒体公民”进入组织，这将很大程度上规避网络技术带来的媒介和信息困境，实现组织内的信息贡献和沟通；另一方面，非政府组织的自治性表现在它可以通过在内部强化成员对规则的遵守、避免在追求个人利益和目标的过程中出现无目的性和情绪化表现。

要增强非政府组织的社会自治能力。党的十八届三中全会明确提出要激发社会自治活力，由社会组织承担必要的公共服务。一方面，要强化非政府组织在增强社会凝聚力和向心力上的作用，尤其是要规避网络空间多元化平台带来的分散性的观念和话语，提高非政府组织的社会动员能力；另一方面，要发挥非政府组织在扶持贫困积弱群体的政治参与和组织程度等方面的作用。当不同的社会和利益群体都可以有效参与政治生活并获得参与的满足感和效能感时，民主实践的有效性就能得到很大的提升。

要完善非政府组织的监督机制。非政府组织在网络协商民主的运行中发挥着参与者、吸收者和领导者的重要作用，然而在其本身的运作过程中也存在着一定的局限性，因此，政府应加大监管力度。随着网络协商民主的快速发展，非政府组织取得了得以与政府博弈的平等协商地位，并优化了意见聚合的方式，但是非政府组织的类别及性质等并没有得到明确的规范，在形成集体行动时仍存在许多政策上的盲区，因此，政府应当加强其监督者的角色，确保非政府组织能够更好地服务于社会主义民主政治建设。

互联网时代发展协商民主任重道远，需要政府、公众和非政府组织等多方共同努力、协调互动，以更好地发挥协商民主在民主政治建设中的独特优势，保障全体人民共同利益的真正实现。