我国应对群体性事件的不足及改进措施

卜霞

摘要 当前，我国在应对群体性事件的发生与发展方面中仍面临不少缺陷。鉴于此，为了提高我国国内群体性事件的治理成效，本文认为，首先，需要就涉及群体性事件的一些概念作出较为清晰地界定;其次，需对群体性事件进行科学分类与实行差异化的管理;再次，实现抗议活动管理的制度化，建立健全应对群体性事件的长效机制;最后，应妥善处理新闻媒体在群体性事件中的角色，并防范跨国抗议活动蔓延。

关键词 群体性事件 社会运动 抗议管理

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.065

我国每天均有一定数量的群体性事件发生，群体性事件不仅影响社会公共秩序，而且考验着国家的社会治理能力。不过，目前我国在应对群体性事件过程中仍然体现出一些不足之处，对于此，应从以下几个方面入手，着力提升我国群体性事件的整体治理水平。

一、清晰界定相关概念

客观准确地界定相关概念是应对社会抗议事件的基础和前提。不过，我国在处理类似事件过程中，经常面临相关概念界定不清带来的困扰。如在2000年4月公安部颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》（下文简称《规定》）中，“群体性治安事件”被定义为“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”。而2004年中共中央办公厅制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见>（下文简称《工作意见》）中，我国将“群体性事件”界定为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。

通过比较可以发现，前者强调群体性治安事件是一种违法行为，本身具有危害性，将抗议者置于国家的对立面。与前者有所不同，后者已经注意到了群体性事件发生过程中群众对于维护自身利益的诉求，但并未明确区分群众的利益属于正当利益还是非法利益。这是因为，“群众认为自身权益受到侵害”，只是从群众自身出发所作一种判断，至于这些利益到底是不是群众的合法利益，在2004年中共中央制定的《工作意见>中，并没有说清楚。不仅如此，《工作意见》突出了民众诉求方式的不正当性，且说明了群体性事件发生的直接原因。不过，值得注意的是，“群众认为自身权益受到侵害”仅仅是群体性事件发生的一种原因，而不是唯一的原因。由此可见，对于群体性事件，在我国官方文件的界定中，仍存在一些有待澄清的问题。

国家对群体性事件的界定无疑会影响政府处理这类事件的方式。因此，对同一类事件做出不同的界定，有可能导致相关部门在应对此类事件的过程中产生思想与行动上的混乱。在《规定》和《工作意见》中，相关部门对群众抗议活动采用了包括“群体性治安事件”“群体性事件”和“群体性突发事件”等不同的概念。这种对同一事件采用不同的称谓，不仅给相关部门应对此类事件带来困扰，而且有可能在新闻媒体、普通大众中造成一些误解。因此，有关部门应在借鉴相关学术研究成果的基础，对已经发布的多种名称作出统一明确的界定。

大体而言，群体性事件共享以下基本特征：一些事件具有一定的目的指向，但部分事件的目标指向并不明朗，如泄愤事件等;有一定数量的人群参与，他们的行为取向基本一致;再次，有明确的或隐含的诉求对象，例如政府、企业和警察等;他们的行为往往介于合法与非法之间，且通常采取集会、游行、示威、罢工、罢课、请愿、上访、占领交通路线或公共场所等方式，对公共秩序造成一定的影响。在此基础上，如何在维护社会公共秩序与维护民众的合法权益之间寻求恰当的平衡，这是当前在应对群体性事件中需要解决的问题。总之，对群体性事件做出明确、连贯的界定，是处理相关问题的基本前提。

二、科学分类与实行差异化管理

在准确界定群体性事件的基础上，为了有效应对群体性事件，还需对群体性事件进行科学分类与实行差异化的管理。这是因为，科学分类与区别管理，有助于提高抗议管理的针对性和有效性。他们之间的相互关系在于，准确界定相关概念是科学分类的前提，而科学分类是区别管理的基础。对于群体性事件的具体类型，学者将我国的群体性事件分为五种基本类型，它们分别是维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪。每一种类型均具有自身的特征，而且在一定条件下，不同类型的群体性事件可以互相转化。因此，应对不同类型的群体性事件应该予以差异化管理。

具体而言，维权行为是民众为维护自身利益而进行的一种反应性的抗争行动，占全国群体性突发事件的80%以上，主体多为弱势群体。这类事件虽然数量众多，但并不针对国家政权。对于此类事件，应尊重法律赋予公民表達诉求的权利，保护合法的表达方式，疏通、拓宽民主表达诉求的渠道。过去几年的群体性的发生率沿海地区高于内地，经济发达地区高于经济欠发达地区。这在一定程度上表明随着经济的发展，公民的权利意识、抗争意识均有所增强。民众表达诉求的渠道是社会的减压阀，保持这种渠道的畅通，可以使政府及时了解和掌握社会热点问题，正确判断形势，以便提早预防和研究政策。合理的表达渠道能够维持政治稳定。其中，由于信访是民众特别是弱势群体反映情况、表达意见和呼吁解决问题的一种方式，因此应该提高信访工作的效率。总之，管理维权型群体性事件应注重疏导，设立公正的解决程序，完善相应的规章制度，并将其纳入到常规政治中去，以减轻抗议管理者面临的压力。与此同时，面对部分民众的过激行为，也应加大宣传，增强民众的法制观念。

此外，社会泄愤事件突发性强，冲突过程短。在此类事件发生过程中，真假信息混杂，并伴有打、砸、抢、烧等违法犯罪行为，其对社会秩序和民众的社会心理造成了一定的冲击。社会骚乱的特征与社会泄愤事件类似，其多是在经济社会急剧变革中，部分群众长期累积的“相对剥夺感”集中爆发。值得注意的是，泄愤事件与社会骚乱有时甚至演变为对政府的不满。正因为上述两类群体性事件的突发性强，现场环境不确定等，处理这类事件应灵活应变，措施适当，避免激化矛盾。从长远来看，则应着力解决社会不公现象，积极转变政府职能，着力改善民生，让民众共享经济社会发展的成果。同时，应按照法律规定解决社会纠纷，依法严厉处置有组织犯罪行为。

三、实现抗议活动管理的制度化

实现抗议活动管理的制度化，是应对群体性事件的长效机制。为此：

第一，应成立相关机构。在国家和地方层面设立管理抗议活动的专门部门，建立纵向的管理体系。这些部门的主要的职能包括利用技手段收集情报、甄别和分析信心;通过分析情报，研究和制定预案，提高应对突发事件的反应能力和处理效率;加强沟通与协调;在抗议活动进行过程中，实行妥善的管理。此外，在处理具体抗议活动时，还需建立从指挥到一线工作者的有效指挥体系，以保持畅通的指挥体系。

第二，建立协商机制。我国地方政府是处理群体性事件的主要机构，在这些政府机构中应建立交流与协商机制。通过诸如领导人信箱、网上互动，政府微博、座谈，走访民众等方式加强沟通;在城市社区、企业等设立或完善已有的协商机制。根据事件的性质和规模等确定协商的方式。在抗议活动前，利用协商机制了解形势，加强预防，化解风险，向抗议者宣传有关法律和政策，以增强抗议者的法制观念;在抗议活动发生时，通过协商机制及时掌握抗议活动的动向，采取灵活的策略;在抗议活动结束后，对整个抗议活动进行评估，查找群体性事件发生的原因，评估预案执行的效果，以总结得失与改进方案等。

第三，吸收和培养专业的管理人才，例如谈判专家、心理专家，情报专家等。运用专业知识对抗议活动的各个方面做出科学的分析，以增强解决问题的能力，提高应对社会抗议活动的专业化水平。在此方面，应善于依托高校等教育资源，借鉴相关研究成果，制定警察培训项目，一方面为相关的理论研究提供丰富的经验材料，另一方面可为警察应对社会抗议活动提供理论指导。对警察等抗议管理人员进行专业的技能和法律知识培训，提高对自身角色和外部现实的认知，增强法制意识。

第四，在不同部门之间建立有效地协作体系。协商机制是管理群体性事件基本的制度安排，而专业人才，训练有素的警察队伍是体现机构职能的关键，二者相互作用，缺一不可。在具体的管理活动中，还需要设立和完善一些具体的体制，包括管理机构下再细分出不同的部门，分管群体性事件的不同方面;协商机制在初始阶段可能不完善，需要在实践不断加以改进，将一些经实践证明有效的机制以制度的形式加以确定;专业人才和警察的选拔、培养、输送等需建立一个完整的机制，确保人才输送渠道的畅通。这些需要在具体经验的基础上加以改进。

四、注重媒体的作用与防范跨国社会运动

媒体在群体性事件发生与发展过程中扮演着非常重要的角色。媒体通过影响公共舆论间接影响民众、政府等行为体对抗议活动的态度，进而影响社会抗议活动的发展。抗议活动发生时.各种信息混杂，民众难辨真伪。特别是谣言借助手机、网络等先通讯手段能迅速向社會蔓延。同时，还要警惕一些别有用心的人趁机制散布不实信息，制造混乱。绝大多数民众并非抗议活动的亲历者，他们主要通过网络、手机、报纸等获取信息，在此情况下，不准确或错误的信息会影响他们对形势的判断，甚至有可能激发更多的人加入抗议活动中。这种情况在社会骚乱和泄愤事件中屡见不鲜。应对这种情况，首先需要权威部门及时准确地发布信息，让民众获取准确的信息;其次，媒体特别是主流媒体对群体性事件的新闻报道，应尽量避免使用带有感情色彩的词汇，例如“暴民”“乌合之众”等，而应适用一些比较中性或较为客观的词汇，以避免刺激抗议者，同时也可为与抗议者之间的协商做好提前准备。

此外，应加强对社会抗议和跨国社会运动的研究，了解其发生的过程、动力和机制，吸取经验，总结规律，为我国抗议管理提供智力支持。21世纪以来，不论是发生在中亚地区的“颜色革命”，还是2010年底以来席卷西亚北非的所谓的“阿拉伯之春”，均对相关国家和地区产生了深远的影响，甚至影响了世界政治的发展趋势。地区或世界范围内大规模抗议浪潮有可能对国内抗议活动的发生产生较大的影响，特别是国家面临相似的国内国际环境的情况下，源自于其他国家或地区的抗议活动很有可能实现跨国扩散。例如发生在西亚北非的“阿拉伯之春”不仅对美国“占领华尔街”运动产生了明显影响，而且冠以“占领”二字的大规模的抗议事件由此扩散到世界上多个国家和城市，如布拉格、法兰克福、多伦多等，亚洲的日本、韩国等，这些国家同样出现了规模不等的“占领活动”。因此，我们不仅要关注国内的群体性事件，而且也应该关注发生在世界其它地方的大规模抗议浪潮。对于此，国外学术界关于社会运动、群体性事件、骚乱、示威游行等抗议活动的研究成果颇丰。就既有的研究成果而言，学者们不仅较为清晰地界定了相关概念，对不同类型的抗议活动进行了合理的分类，并在经验研究的基础上从理论层面提炼了抗议活动发生的条件及原因。一些学者还探讨了抗议活动发生的动力、机制和过程，并在此基础上提出了不同的理论解释模型。这些学术研究成果为相关国家的决策者提供了大量的参考资料，对应对群体性事件等抗议活动具有较高的指导意义。