专题询问何以“问”出监督实效

庞学光

全国人大常委会于2010年6月开展的第一次专题询问，开创了专题询问工作的历史先河。之后，为数众多的地方人大常委会陆续开展了专题询问的实践探索。时至今日，专题询问已经呈现出遍地开花之势，正在逐渐走向常态化。

人大常委会的专题询问是询问的一种拓展和延伸方式。询问，作为宪法和法律赋予人大代表和人大常委会组成人员的一项重要权利，是指人大代表和人大常委会组成人员在人民代表大会或人大常委会会议上审议报告和议案时，对工作和文件等内容不了解或了解不够清楚时，要求本级有关国家机关就有关问题作出解释和说明的一种监督形式。专题询问作为对询问制度的探索创新之举，也属于询问的范畴，它是人大常委会有计划、有组织、有重点地就监督对象某一方面的工作开展的专门询问活动。专题询问是围绕某一特定的主题而进行的，无论是“问”还是“答”都更具针对性 ，在问题的关注度和回答的集中度、剖析问题的广度和深度等方面较一般的询问更胜一筹。正因如此，它能使议题的审议更为深入，能够更为有效地督促监督对象加强和改进相关工作。

然而，任何工作要取得理想的效果都是有条件的，专题询问当然也不能例外。专题询问要真正取得监督实效，就必须认真抓好三个主要环节，一是询问前的细致准备，二是询问现场的精心组织，三是询问后的跟踪督办。上述三个环节又可分别称为准备环节、实施环节和督办环节，它们之间密切关联，缺一不可。其中，第二个环节是专题询问区别于其他议题审议的重要环节，也是专题询问能否取得监督实效的关键所在。因此，开展专题询问必须高度重视并不断完善这一关键环节，切实提高现场询问的质量和效果。

第一，要正确理解和把握“寓支持于监督之中”。在不少地方人大常委会的专题询问过程中，询问者常常不能发出有“辣味”的声音，甚至有人根本就不想在专题询问现场发声，担心把握不好提问的尺度而让应询人难堪，从而影响彼此之间的关系。究其原因，主要在于一些人大常委会组成人员对于自身担负的监督职能以及人大与其监督对象之间的关系，至今仍然存在着模糊的甚至是错误的认识。长期以来，“多些换位思考，少些批评挑剔”这一貌似正确的理由，一直在左右着不少地方人大常委会组成人员的监督思维，“寓支持于监督之中”成了他们怕影响所谓的各种关系的借口。这种认识和态度，事实上是对宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职能的误解或曲解。

正确理解和把握监督和支持的关系，是有效开展专题询问的重要前提。所谓人大监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，代表人民的意志，运用国家权力，依照法定形式和程序，对由它产生的国家机关（包括行政机关、监察机关、审判机关、检察机关）的工作和宪法、法律的实施进行检查、调查、督促、纠正、处理的行为。我们不能把监督等同于支持，因为在有关人大监督的法律文本中，从来也没有把监督解释成支持或者把支持解释成监督的依据。而且，监督和支持是两个内涵和外延都根本不同的概念。支持是指对对方的鼓励和帮助，而监督则是指监督者控制被监督者，使之按照既定的方向和轨道工作。然而，强调监督不是支持，并不意味着监督排斥支持。众所周知，我国的国家权力机关和作为其监督对象的各个国家机关虽然职责分工不同，但其目标是完全一致的，即都是在党的统一领导下依法独立负责地履行职责，协调一致地开展工作，共同建设中国特色社会主义。由此所决定，人大对其监督对象的监督，既是一种制约，又是一种支持和促进。我们常说的“寓支持于监督之中”，正是一个在此意义上的严肃命题。

人大的监督权是法定的，过于强调支持而忽视甚至放弃监督，是一种失职行为，是不作为、不担当的表现。人大及其常委会必须把监督放在首要的位置，不断强化监督的刚性，凸显监督的合法权威性。对此，每一位人大常委会组成人员及其监督对象都必须有清晰的认识。而且，仅有清醒的认识还不够，还必须将此认识体现于准确地把握和处理监督者与被监督者关系的行动之中。只有如此，人大常委会组成人员才能在开展专题询问时敢于直面问题，勇于触及矛盾，才会让被监督者坦然应答提问者的提问，虚心接受询问者提出的意见和建议，并最终促成问题的解决，进而真正树立起人大及其常委会的应有权威。

第二，要努力彰显专题询问的本质特点。在举行专题询问时，询问人想提什么问题就提什么问题，在被询问人对询问的具体内容一无所知的情况下即问即答，这是专题询问的最起码的常识。然而，有的地方人大常委会在组织专题询问时，每每热衷于事先设计好提问的问题，交由被监督者提前做好“答卷”，再在常委会会议上原封不动地“背答案”，甚至“读答案”。这种“开卷考试”式的“善意”安排，让本应充分彰显人大监督特质的庄严的专题询问变成了堂而皇之的走过场 ，从而使专题询问应有的监督力度大打折扣，严重背离了专题询问制度设计的初衷。要避免专题询问走过场，就必须以“闭卷考试”式的问答替代“开卷考试”式的问答。“闭卷考试”式的问答，不仅能够充分彰显专题询问的本质特点，而且还可以检验被监督者对相关法律法规、自身工作的熟悉程度，以及其綜合素质和履职表现，从而有利于人大常委会对其任命的工作人员进行任后监督。

彰显自身本质特点的专题询问还必须能够“问”到关键处，“问”得有分量。然而，有的地方人大常委会在开展专题询问时，无论是提问者的“问”，还是应答者的“答”，都存在“两多两少”现象，即谈成绩的多，谈不足的少;官话套话多，真言诤言少。这种现象在提问者一方体现得尤为明显，其结果自然是导致专题询问浮于表面，提出的审议意见也必然缺乏应有的深度和力度。

专题询问要真正“问”出监督实效，就必须合理设“问”并严肃发“问”。“问”的合理性标准，应该是充分体现出“精”“深”“专”等特点。所谓“精”，是指问题的设计要精益求精，不必面面俱到。所谓“深”，是指提出的问题要切中要害和实质，以免被询问者简单应付甚或消极应付。所谓“专”，就是要求提问者所提的问题必须具有紧扣既定议题的针对性，不能涉及与既定议题无关的内容。

第三，要重视现场询问的时间控制。时间是影响专题询问效果的一个重要因素。合理的时间控制，既能保证充分的提问与应答，又能避免问答的拖沓与敷衍;不仅能让尽可能多的与会人员有发言的机会，而且还能倒逼与会人员提高发言的针对性和质量，有效遏制假话、大话、空话和套话。在专题询问现场的时间控制上应注意以下两点。其一，要确保充足的询问时间。一般说来，专题询问的议题都是较为重大而复杂的现实问题或人民群众高度关注的重点难点问题，倘若询问时间过于短促，就很难问深问透、答深答透，从而也就难免敷衍了事。从已有的专题询问来看，在组织形式上主要有两种，一是将专题询问议题作为人大常委会会议议题之一开展询问，二是将专题询问议题作为唯一的议题设专场进行询问。二者孰优孰劣，实难一言以蔽之。一般说来，究竟采取何种组织形式，应该依据议题的大小和问题的多少来确定。但是，不论采取何种组织形式，都必须确保充足的询问时间。其二，要明确要求限时发言。关于审议发言的时限，全国人大常委会议事规则就有明确规定：“在全体会议上的发言，不超过十分钟;在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长时间。”由此可见，专题询问限时发言不仅十分必要，而且也有章可循。

第四，要强化专题询问的公开性和透明度。强化专题询问的公开性和透明度，既是专题询问回应人民群众关切的客观要求，也是人大及其常委会接受人民群众对其监督工作进行监督、避免专题询问流于形式的有效措施。

梳理全国各地人大常委会的实践探索成果可以发现，在增强专题询问的公开性和透明度方面已有如下积极尝试。一是邀请非人大常委会组成人员的人大代表和群众代表到现场列席专题询问。在此方面，有的人大常委会只邀请人大代表和群众列席会议，但不允许他们参与询问。例如，福州市人大常委会要求，开展专题询问时，“人大代表和经过申請的群众可以列席会议，但不能进行询问”。有的人大常委会则不仅邀请人大代表和群众列席会议，而且还允许他们参与询问。例如，马鞍山市人大常委会规定，举行专题询问时，受邀列席的人大代表和群众可以以询问人的身份随机提问。应当肯定，邀请人大代表和群众列席会议，是增强专题询问的公开性和透明度的重要方式之一。至于列席人员可否参与专题询问，可另当别论。二是将询问过程向社会公开。例如，《吉林省人大常委会专题询问办法（试行）》第二十一条就明确规定：“省人大常委会办公厅协调安排新闻媒体做好专题询问的宣传报道工作。新闻媒体根据专题询问工作方案的安排……对现场询问可以进行网络直播、电视直播或者录播。”据有关报道显示，上述有益的尝试都收到了预料之中的良好效果。正因如此，这些尝试颇值得认真加以总结和完善，并在总结和完善的基础上予以复制或推广。

（作者系天津市和平区人大常委会副主任）