法规草案起草“双组长”制的运行模式、实践价值和经验启示

何晓明 余文斌

法规草案起草是立法工作的重要环节，很大程度上决定着立法质量的高低。近年来，浙江省人大及杭州、宁波、绍兴、舟山等市人大积极探索推行法规草案起草“双组长”制，取得了积极成效，并形成了较为规范有效的运行模式，对完善立法起草工作机制，加强和改进立法起草工作，提高立法工作效率和质量，具有较强的实践价值。

一、“双组长”制的含义和运行模式

（一）“双组长”制的含义

法规草案起草“双组长”制是指人大常委会分工联系的副主任和政府分管负责人共同担任立法起草小组组长，全程组织推进重要法规草案起草工作，协调解决法规草案重要制度设计和重大问题的立法起草制度。法规草案起草“双组长”制是地方立法起草制度的探索与创新，对此需要把握好以下几个方面。一是关于实施主体。实施主体为“双组长”，其共同作为起草工作进度和工作质量的第一责任人。二是关于适用范围。并不是所有法规项目都需要实行“双组长”制，需综合考虑法规难易程度、社会影响、重要性等，部分重要法规项目才实行“双组长”制。三是关于实施阶段。做好法规草案起草是制度设立的主要目的，起草阶段是“双组长”发挥作用的主要环节。因此，“双组长”全程负责组织推进法规草案起草工作，确保法规草案按时提请人大常委会会议审议。同时，在法规审议和法规实施阶段，“双组长”仍需发挥作用。

（二）“双组长”制的运行模式

1.关于法规项目确定。一是确定标准。对实施“双组长”制的法规项目要进行可行性和必要性论证，符合涉及部门多、社会影响面广、关注度高、立法难度大等标准的重要法规项目实行“双组长”制。二是确定时间和载体。人大常委会在谋划年度立法计划时，同步考虑实行“双组长”制的具体法规项目，在年初出台的年度立法计划及其实施方案中予以明确。

2.关于组成人员。除人大常委会分工联系的副主任和政府分管负责人共同担任法规草案起草小组“双组长”外，起草小组可以设副组长、组员和联络员，日常工作由副组长具体负责。同时，起草小组可以邀请人大代表、立法专家作为组员全程参与立法起草工作，构建“‘双组长、立法工作者、实务工作者、人大代表、专家学者”相结合的立法起草小组。

3.关于履职形式。“双组长”可以通过召开起草小组全体会议、协调会议、听取专题汇报、开展联合调研考察等多种形式履行职责。以起草小组全体会议为例，起草小组成立后，“双组长”需主持召开立法起草小组第一次全体会议，听取起草部门关于法规草案起草思路、框架内容、调研方案、时间进度安排等情况的汇报，协调解决起草工作中的重大问题。在法规草案审议通过后，“双组长”主持召开起草小组全体会议，部署推进法规的贯彻实施工作。“双组长”认为必要，还可以临时召集起草小组全体会议。

4.关于“双组长”的职责。“双组长”作为实施主体和第一责任人，承担着以下职责，一是在起草过程中，“双组长”应当共同推动法规重要制度设计和重大问题得到及时协调解决，促进各方达成共识，保障起草工作顺利有序推进，将重大利益调整和争议问题解决在提请人大常委会会议审议之前。二是在人大常委会审议修改过程中，对个别仍有争议的重要问题需要协调解决的，“双组长”应当继续协调解决。三是法规通过后，“双组长”应当重视法规贯彻实施工作，督促实施部门按照规定及时出台法规配套规范性文件，必要时听取实施部门专题汇报，研究解决法规实施过程中的问题。

二、推行“双组长”制的实践价值

（一）有利于统一思想，夯实起草工作基础

实行法规草案起草“双组长”制，充分体现了人大和政府对立法起草工作的重视，起草工作人员配备和物质保障得到夯实和强化。实践中，起草小组副组长一般由政府副秘书长和人大相关专门委员会、政府法制机构、法规草案起草部门主要负责人或分管负责人担任，组员一般由人大常委会相关工作机构、政府法制机构、法规草案起草部门分管负责人担任。同时，在法规草案起草过程中，“双组长”多次主持召开起草小组全体会议、协调会议，带队进行考察调研，对法规草案起草工作作出具体部署，提出明确要求，有利于提高参与起草部门和工作人員对起草工作的认识，统一起草工作思想。

（二）有利于及时协调化解问题，保障起草工作顺利推进

在立法起草过程中，对于管理体制、机构设置、经费保障等涉及重大体制机制和重大利益调整的，往往协调难度较大，容易造成起草工作停滞，影响起草工作顺利推进。而设立“双组长”制的初衷在于通过“双组长”加强法规草案起草工作的组织协调，推动矛盾问题的及时协调化解。在“双组长”制起草模式下，由人大常委会分工联系的副主任和政府分管负责人“出面”与相关部门进行沟通，联络员统筹做好协调保障工作，体制机制更顺畅，协调力度加大，矛盾问题更容易化解，立法工作效率明显提升。

（三）有利于发挥各方智慧，形成立法工作合力

立法工作是一项系统工程，涉及多个部门和领域，需要发动各方力量、发挥各方优势，形成工作合力。在“双组长”制起草模式下，人大相关专门委员会、人大常委会法制工作委员会、政府法制机构、政府起草部门、人大代表、专家等各方参与立法的积极性、主动性被充分调动，各方资源和优势被充分整合，各担其责、深入对接、协同配合，全程深度参与立法起草工作，形成常态化的联系合作机制和互补互促的法规草案起草局面，汇聚成强大的立法工作合力。

（四）有利于发挥人大主导作用，提高法规草案起草质量

按照立法程序，对于政府提请的法规项目，政府以议案形式提交人大常委会后，再由相关专门委员会进行初次审议，相关专门委员会才真正参与到立法进程中。这容易造成人大立法主导作用在起草环节难以有效发挥，政府部门作为主要立法起草者，实践中容易造成过多部门利益被写入法规中。立法起草是人大主导立法的基础环节。实行法规草案起草“双组长”制，人大相关专门委员会提前介入并全程参与法规草案起草工作，可以强化人大对法规起草进度和内容的把控力度，切实发挥人大在法规草案起草环节的主导作用，最大程度避免不正常因素对起草工作的影响，保证法规草案起草质量。

（五）有利于法规贯彻实施，推动法规落地生根

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“双组长”在组织推进法规草案起草工作的同時，需同步考虑法规出台后的实施问题。在法规审议通过后，“双组长”通过部署报纸、广播、电视、网络等媒体宣传，主持召开新闻发布会、贯彻实施座谈会等，让群众知晓法规，在全社会营造良好的贯彻实施氛围。通过听取实施部门法规实施情况专题汇报、执法检查等，及时研究解决法规实施过程中的问题，推动法规在实践中落地生根。

（六）有利于抓住立法工作重点，切实发挥立法引领推动作用

实行“双组长”制的法规项目为涉及部门多、社会影响面广、关注度高、立法难度大的重要法规项目，这些重要法规项目往往是围绕中心服务大局的重要立法，是服务改革发展的重点领域立法，是引领地方经济社会发展的探索性、标志性、创制性立法。在这些重要法规项目起草时推行“双组长”制，着力提高重要法规项目的起草质量，地方立法工作也就牵住了“牛鼻子”，有利于地方立法更好紧扣中心服务大局，切实发挥立法引领推动作用，有利于实现立法与改革决策更好衔接，使地方立法更好聚焦地方改革发展需要，更好解决地方实际问题，有利于地方在高质量立法上继续发挥先行和示范作用。

三、推行“双组长”制的启示

（一）改进立法起草是做好地方立法工作的基础

实践中，起草部门在起草法规草案时，习惯于照搬上位法规定，法规草案重复上位法条文多，结合地方实际少，特色性不够，实效性不足，且结构上贪大求全，导致法规草案离精准化、精干化、精细化的目标存在较大差距。法规草案起草对于确保立法质量发挥着重要的基础性作用。法规草案起草质量不高，严重影响了地方立法整体质量提升。可以说，起草质量不高是立法质量不高的重要源头所在。为此，创新立法起草工作机制，加强和改进立法起草工作已成为提高地方立法质量的当务之急，迫切需要通过创新和完善法规草案起草体制机制予以破解。

（二）遵循和把握立法规律是做好地方立法工作的前提

科学立法的核心在于立法遵循和把握客观规律，要求立法坚持科学的立法体制、实行科学的立法机制、运用科学的立法方式方法。“双组长”制起草模式优化了法规草案起草体制机制，创新了起草工作方式方法，抓住了法规草案起草工作关键，是遵循和把握立法起草工作规律基础上的制度创新。目前，除浙江省外，上海市、张家口市、唐山市、衡水市、烟台市等地也都在探索“双组长”制起草模式，“双组长”制已成为各地加强和改进立法起草工作的重要抓手，成为提高地方立法质量和效率的有效途径。

（三）创新立法体制机制是做好地方立法工作的动力

创新是引领发展的第一动力，也是加强和改进立法工作的动力所在。通过“双组长”制起草模式的创新，立法思想统一了，组织协调加强了，工作推进顺利了，立法质量提升了，这充分说明创新立法体制机制对于加强和改进立法工作具有重要价值作用。随着中国特色社会主义进入新时代，立法面临的任务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越快，一些旧的立法体制机制已不能很好地适应新形势下地方立法工作的需要，迫切需要我们结合新形势新任务新要求，创新立项、起草、调研、论证、评估、审议等各阶段各环节立法工作机制，保障地方立法与时俱进、完善发展。

（四）坚持科学立法工作格局是做好地方立法工作的保障

在“双组长”制起草模式下，人大主导作用在起草环节得到有效彰显，政府在立法起草中依托作用得到有效发挥，人大代表、专家等各方参与立法工作得到有效保障，更重要的是，“双组长”制坚持了党对立法工作的领导。实行“双组长”制的法规项目一般为重要法规项目，需要报党委进行审定。即使不属于报党委审定项目，在“双组长”的把关和要求下，立法工作中遇到重大问题也会及时向党委请示报告，参与起草部门及其工作人员也会更加自觉接受党的领导，在起草法规草案时也会更加自觉贯彻党委的决策部署和意图，从法律和制度上保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。

（五）提高立法质量是做好地方立法工作的根本

立法质量是地方立法的生命线，探索创新“双组长”制起草模式的出发点和落脚点在于提高立法质量。通过完善立法起草机制，加强起草工作统筹协调，加大起草工作人力和物力投入，有效发挥人大主导作用和各方合力，提高法规草案起草质量，进而推动地方立法整体质量的提升。良法是善治之前提，如果立法先天不足，存在质量问题，执法、司法、守法就不可避免地会出问题。因此，地方立法工作要紧紧抓住立法质量这个根本，立良善之法、管用之法，以高质量地方立法引领、保障和推动地方经济社会高质量发展。

（作者单位：浙江省人大常委会法制工作委员会）