以“共抓大保护、不搞大开发”为导向的洞庭湖水污染治理体系构建

匡跃辉

摘要：习近平总书记高度重视长江经济带发展，他提出了“共抓大保护、不搞大开发”这一科学论断，对于洞庭湖水污染治理具有重要的指导意义。“共抓大保护、不搞大开发”中，“大保护”是前提，包括：合理利用水资源、防控治理水污染、维护修复水生态;“共抓”是方法，包括：全方位、全地域、全过程;发展是目标，包括：发展是不搞破坏性开发、发展是科学发展有序发展、发展是高质量发展;治理是关键，包括：增强政府保障作用、增强企业自律作用、增强社会组织和公众参与作用。

关键词：“共抓大保护、不搞大开发”;洞庭湖;水污染;治理体系

中图分类号：D26

文献标志码：A

文章编号：1009-3605（2020）01-0076-08

2018年4月，习近平总书记在长江岳阳段考察时，叮嘱湖南坚持“共抓大保护、不搞大开发”。“共抓大保护、不搞大开发”顺应了高质量发展根本要求，是洞庭湖水污染治理的行动指南。“共抓大保护”突出的是生态环境“大保护”这一价值维度，“共抓”是通过全方位、全地域和全过程多管齐下的方法进行保护修复和治理;“不搞大开发”强调的是禁止破坏性行为的治理底线，科学发展、有序发展、高质量发展是目标，发挥政府、企业及社会组织和公众作用是解决问题的关键。因此，打好洞庭湖水污染防治攻坚战，必须构建以“共抓大保护、不搞大开发”为导向的水污染治理体系。

一、共抓大保护、不搞大开发一一“大保护”是前提

（一）合理利用水资源

强化空间用途管制。加快形成国土空间规划和用途统筹协调管制制度，按照洞庭湖主体功能区定位，推进“多规合一”。坚持“空间管控、分区施策”原则，对国土空间开发、保护和整治进行总体布局和全面安排。加强全流域开发强度控制，科学划定和合理布局生态、农业、城镇等空间，严格划定并强力执行生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界及湖区生物资源保护线，严防建设活动破坏洞庭湖生态空间。

科学开发湿地资源。更科学、更有效、更便捷利用湿地资源，发挥洞庭湖提供水资源、涵养水源、调蓄洪水、调节气候、净化污染物、保障生态安全和航运安全、保护生物多样性、美化环境等功能。严格实行水资源消耗总量和强度控制，建立健全节水长效机制和政策体系，加强农业、工业、城镇生活节水，积极推进节水型社会建设。

发挥生产基地作用。科学规划洞庭湖粮食、棉花、水产等生产功能区，合理划定养殖业适养、限养、禁养区域，避免盲目扩张和无序布局。为珍稀动物提供良好的栖息繁衍场所。

提高航运物流能力。充分发挥洞庭湖及长江黄金水道作用，打造高效快捷的交通走廊，构建现代化综合交通物流体系，为长江经济带发展及洞庭湖生态经济区建设提供支撑。

（二）强化水污染治理

全面推进农业面源污染防治。控制化肥农药用量，实施化肥农药零增长行动，加强农业投入品规范化管理。严格执行畜禽养殖分区管理制度，稳步推进畜禽养殖污染整治行动。推进厕所粪污无害化处理和资源化利用。全面推广测土配方施肥和病虫害绿色防控技术。

推进水产健康养殖。加大滩涂养殖环境治理力度，促进养殖生态环境保护修复，全面规范洞庭湖天然水域的水产养殖行为，加快推进种养加循环一体化，推广稻鱼、稻龟、稻虾等综合种养技术模式，实现渔业用水循环利用、达标排放。

促进废弃物综合利用。科学研究废弃物资源化和再利用，深入实施秸秆禁烧和综合利用，加强农药包装废弃物、农膜回收管理，推进规模养殖畜禽粪污资源化利用。进一步完善生活垃圾收集转运体系，推进污泥处理处置设施建设。

加强重点区域水污染治理。重点强化沅江万溶乾州河段、纯湖区、华容河学惠河段、贵州与湖南交界的舞水崇滩、湖南与湖北交界的黄盖湖农场、城陵矶和界溪河、牛浪湖等区域的治理。重视城镇污水收集和處理设施建设，实现黑臭水体整治监管工作常态化，加速污水管网全覆盖，实现污水全收集和全处理。

3.维护修复水生态

调整树种水草结构。积极稳妥清退欧美黑杨，修复杨树砍伐迹地。对防护林、抑螺林进行树种调整并实施生态修复。扩种芦苇、水葱、水花生、香蒲、慈姑、香菇草、水芹、美人蕉、凤眼莲、水浮莲、旱伞草等，提高净化污染物能力。

力促矮围网围整治。饮用水源一级保护区的养殖网箱网拦全部清理拆除。对保留的生态矮围严格监管，实行封闭化、信息化管理。严格控制河流湖库投饵网箱养殖。

恢复河湖洲滩湿地。加快实施国家湿地保护与恢复工程等项目，连通河湖水系，恢复河塘行蓄能力，修复和完善生态廊道，推进退圩退垸还湖、退田还湿，扼制湿地原始生境退化，尽力使哑河、死水，湿地系统功能得到改善。

维护生物多样性。恢复田间、河湖、山岭生物群落和生态链。建立野生动植物及其栖息地保护网络，保护本土生物，合理利用水产种质资源，为生物多样性提供良好生存环境。控制外来物种，强化外来入侵物种风险评估并科学制定风险防治预案。

二、“共抓大保护、不搞大开发”一一“共抓”是方法

（一）全方位——天、地、水、林草“共抓”洞庭湖水污染治理

天：加强大气保护。提高区域环境准入条件，建立大气污染源信息库。加强废气排污监管，实施更加严格的污染排放标准，加快推进污染企业行业超标排放整治，依法淘汰落后、非法排污生产线。加大对道路施工扬尘、高污染车辆和餐饮油烟污染等执法处罚力度，深化排污权有偿使用和交易制度。

地：加强土地、农田、生产生活用地保护。开展土壤污染状况详查，严格贯彻实施《土壤污染防治行动计划》和《土壤污染防治法》，强化土壤污染管控和修复。

水：加强河流、湖泊保护。加强饮用水源工程建设，开展水源地环境整治，确保饮用水安全。建设一批蓄、引、提水源工程。建立完善水质自动监测设施和预警监控系统，科学实行沟渠清淤疏浚。推进黑臭水体治理，科学制定黑臭水体滞后城市整治方案。逐步提高水环境质量，全面保障湖区供水安全。

林草：加强森林、草地保护。全面落实天然林资源管护，构建功能完善、布局合理、健康稳定的林草生态系统，改善森林湿地景观，大力实施新一轮退耕还林、退田还湖工程，保持现有湿地的自然性。

（二）全地域——本省域和外省相关区域“共抓”洞庭湖水污染治理

核心点：一湖，即洞庭湖。根据国务院《洞庭湖生态经济区规划》，洞庭湖区域包括我省岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区和湖北省荆州市，共33个县（市、区），规划面积6.05万平方公里，2017年岳阳、常德、益阳3市人口1597.03万，加望城63.33万、荆州650万，总计2310.36万。这是“守护一江碧水”的主战场和战略要地。

联接线：四水，即湘江、资江、沅江和澧水。形成覆盖上下游、干支流、左右岸和水陆面的流域生态环境保护格局，调整流域产业布局，明确上、中、下游产业分工，避免上游污染向下游转移。扎实推进湘江保护和治理“一号重点工程”。

屏障区：三山，即武陵—雪峰山脉、罗霄—幕阜山脉、南岭山脉。保护好“三山”，发挥其水源涵养和水土保持、净化空气、提供氧气、维护生物多样性、维持生态系统平衡等生态功能。

扩展面：洞庭湖区域以外的洞庭湖水系。湖南省97%以上的国土面积属于洞庭湖水系（长江流域），同时还与湖北、广西、贵州、广东、重庆、江西接壤。洞庭湖水环境可因域外或省外的水质水量情况发生变化。2018年12月6日，经国务院同意，国家发改委、水利部等7部门印发《洞庭湖水环境综合治理规划》，规划中治理范围为27.16万平方公里，包括洞庭湖流域以及湖北省荆州市江北部分区域。

（三）全过程——经济、政治、文化、社会建设实践“共抓”洞庭湖水污染治理

融入經济建设全过程。融合现代生产要素与湖区资源禀赋，走生态经济之路。一是走生态农业之路，改善修复农业生态系统，保护和提升耕地质量，加快完善农产品质量和食品安全标准、监管体系，着力加速农业产业化进程，建设高标准农田，提升农业质量效益和竞争力。二是走生态工业之路，统筹推进生态工业园区建设，严格环境准入，鼓励发展高新、绿色技术产业。加强工业污染源监管，整改污水排放不达标企业。三是走生态旅游之路，发掘生态环境优良、适宜休闲的旅游资源，大力推进风景名胜旅游、观光旅游、农业生态旅游、湿地旅游等。

融入政治建设全过程。提高政治站位，学深悟透习近平总书记在湘考察调研和在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，深入实施长江经济带发展战略，全面贯彻落实习近平生态文明思想，切实增强生态优先、绿色发展和“守护好一江碧水”的思想行动自觉，把修复洞庭湖生态环境摆在压倒性位置。各级政府要坚决扛起生态文明建设的政治责任，把中央环保督察整改作为重大政治任务。完善自然资源监管体制，建立问责机制。对领导干部实行“一岗双责、党政同责”和自然资源资产离任审计，健全绿色政绩评价体系，建立自然资源资产负债表。建立一支洞庭湖区域生态环境保护的铁军。发扬斗争精神，着力巩固提升长江岸线复绿成效，充分发挥主动性和战斗性。

融入文化建设全过程。以山水林田湖草生态系统观为指导，增强全社会的水环境忧患意识和责任意识，深入研究“人湖关系”“人水关系”，树立大局观、长远观、系统观、协调观、整体观。弘扬生态文化，推进生态文化宣传教育。普及生态教育，着力提高政府决策者、企业管理者以及公众的生态意识。倡导节约资源、保护环境、绿色健康的生产生活方式。

融入社会建设全过程。厘清和协调好各方面利益关系。正确处理好经济发展与环境保护的关系，协调好经济利益与环境利益、当期效益与长远目标、公共利益与个人利益的关系。正确处理好政府与市场的关系，建立健全用水权、排污权、碳排放权交易制度。正确处理好政府、企业与公众的关系，协调好政府优势与公众劣势的矛盾，协调好企业与公众信息不对称的矛盾。生态补偿应与生态服务价值挂钩，平衡流域、区域范围内生态产品提供者与生态产品受益者关系，正确处理好越界生态补偿问题，建立流域上下游及跨区域补偿机制。加大重点生态功能区转移支付力度。积极引导各方主体参与洞庭湖生态补偿。创新生态补偿方式，建立重点水域禁捕补偿制度，稳步推进湿地苇场转型退出，妥善解决苇场、樵民、渔民生计问题，探索实施由湖泊湿地面积补偿到按鸟类鱼类数量补偿的转型。

三、“共抓大保护、不搞大开发”——发展是目标

（一）“共抓大保护、不搞大开发”是不搞破坏性开发

严禁耗竭资源。严厉打击滥捕滥猎滥食野生动物和破坏渔业资源的违法行为，防止占用湖泊湿地搞建设以及永久性截断湿地水源，禁止天然水域投饵投肥养殖，严格执行休渔期禁捕。在候鸟越冬期间实行封闭管理，严格控制人为干扰。

严禁破坏生态。依法禁止自然保护区内一切采砂行为，全面清理整顿采砂运砂船只，全面关停砂石码头，开展打击盗采、整顿砂石场等整治行动。严禁在湿地等自然保护区内采矿。严禁破坏野生动物栖息地和迁徙通道、鱼类洄游通道，严禁违规违法放牧、取土、取水、排污、放生等。

严禁污染环境。严防养殖污染，防止大量投放肥料。严厉处置非法排污，禁止污染产业倾倒废弃物、有毒有害物质、垃圾超排偷排和造假排污，防止产业转移中的污染。

（二）“共抓大保护、不搞大开发”是协调发展

全面推动有序发展。深化供给侧结构性改革，明确洞庭湖产业发展方向和开发强度，大力发展绿色制造业、现代服务业、生态环保业。强化准入管理和底线约束，推动因地制宜制定禁止和限制发展产业目录。

健全协调机制。落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制。进一步加强与湖北、贵州、江西、广西、重庆、广东等省（市）联系合作，建立跨省（市、县、区）联席会议机制和省内统筹机制，理顺管辖范围及权限。坚持湘资沅澧、洞庭湖区域、长江“三口”统筹治理，因地制宜对不同来源河流、重点湖区、敏感湖区分类施策。实施全流域环境综合治理与生态修复重大基础设施互联互通工程，形成全流域上下游之间产业分工协作和产业梯度转移的态势。建立更加有效的区域、流域协调发展新机制，相关部门责权要统一规划和协调，各地区要减少管理内耗和提高办事效率。健全协商平台，完善议事程序和争端解决机制、信息共享机制。统筹水、路、港、岸、产、城和环境、湿地、生物等的开发建设与保护治理。

统一职能规划。统筹考虑流域、区域水资源利用保护与水污染防治规划，有机衔接水功能区水质目标与污染源控制目标，协调联动贯通生态保护、生态修复与水污染防治，打通上游与下游、河流与湖库、地上与地下、陆地与水域、城市与农村环境保护职责。

（三）“共抓大保护、不搞大开发”是绿色发展

制定环境经济政策。提升政策绿色化水平，落实资源有偿使用制度，發展绿色低碳产业，加强环境保护投入，提高生态环境标准，通过内化环境成本推动形成绿色生产方式。在生态环境得到改善的同时，经济发展同步提升。真正落实习近平总书记“立足湖南实际，认真抓好‘三去一降一补，培育新的增长极，争取在转方式、调结构方面走在前列”的要求。

优化产业结构布局。发展循环经济，推行清洁生产，严格控制污水排放。加快产业转型升级，对污水设施不完善的企业实行限期整改。调整种植结构，优化畜禽养殖布局，推广农田最佳养分管理模式。积极推广池塘循环水养殖技术，逐步实现水产养殖尾水净化处理和循环利用。

促进绿色科技创新。推进区域污染源头控制、过程削减、末端治理等技术集成创新。创新湖泊富营养化治理、湿地修复、底泥清淤净化、种养水生动植物、外来生物防控、河势控制和护岸工程、航道沟渠疏浚、湖床清污、水生态健康长效维持、种质资源保护、珍稀濒危物种保护及其关键生境修复、动植物培育、生态景观建设等技术。创新农业面源污染防治、畜禽养殖废水深度处理、水产养殖污染原位治理、测土配方施肥和病虫害绿色防控、高效脱氮除磷、生活污水处理、园区污水集中处理、工业排污监管、资源循环利用等技术。创新灾害监测、预警、救援与重建等技术。提高水文监测手段和水平。发挥云计算、物联网、大数据、5G、人工智能等作用。

四、“共抓大保护、不搞大开发”——治理是关键

（一）增强政府保障作用

提升政府主导能力。依法行政和依法监管，制定洞庭湖水污染治理法规、政策和标准体系，提供水环境治理基础设施和公共产品服务，赋予环保执法部门更大的执法权力。充分发挥重要公共科技资源优势。更好发挥政府扶持资金作用，促进贫困地区水污染治理。

提高监督管理水平。健全资源监管体制。全面推行河长制、湖长制和林长制，鼓励将河长湖长林长体系延伸至村一级。协调推进跨区河湖联防联治，实现流域湖域共同发力、共同作为。对企业、园区开展建立工业污染源信息库，构建以排污许可制为核心的污染源监管制度。

建立风险防范体系。充分认识防范化解生态风险的重要性、紧迫性和艰巨性。既要防止“黑天鹅”事件，又要防止“灰犀牛”事件，牢牢守住不发生系统性生态风险的底线。提升风险监测预警能力，利用互联网和通讯技术将河、塘、沟以及污水处理排放口和重点污染源排放口统一纳入监测体系。开展生态环境大普查，系统梳理和掌握各类生态隐患和环境风险。发现重大风险点、锁定重大风险源、界定重大风险度。充分利用大数据和空间信息技术，常态长效开展生态环境风险隐患排查，强化突发环境事件应急准备、预警和应急处置。将生态风险评估纳入经济社会发展决策中。建立“事前严防—事中严管—应急响应—事后处置”的防范制度，推进形成跨区域、全流域、跨部门、多层级生态风险监管与应急协调联动机制。

（二）增强企业自律作用

加强企业主体责任。提高环境保护意识，遵守环保法律法规，主动采用绿色先进工艺技术和措施，提高资源综合利用率和精细化管理水平。积极做好污染减排工作，积极发展节能环保产业，废水必须预处理达到集中处理浓度要求。实行洞庭湖水污染拉网式排查和清单式、台账式、网格化管理，全面整治“散乱污”企业及集群，分类实施关停取缔、整合搬迁、整改提升等措施。新建、升级工业园区须同步规划建设污水、垃圾集中处理等污染治理设施。

推动产业转型升级。按照谁污染、谁治理的原则，把生态环境污染破坏的外部成本内部化，激励和倒逼企业自发推动产业转型升级，推进重点行业氮磷排放总量控制，加大排污企业环保信息公开力度。

建立环保责任制度。落实企业主要负责人第一责任，探索企业主要负责人的环境保护奖惩机制。科学解决“环境守法成本高、违法成本低”等问题，建立环境污染“黑名单”制度，依法公开企业环境信息，自觉接受公众监督。

（三）增强社会组织和公众参与作用

引导社会组织健康有序发展，充分发挥社会组织在环境治理中的公益性、高效性和灵活性优势，赋予其更多的责任和义务。增强公民水环境忧患意识，把公民环境意识转化为环境保护的行动，倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，让公众成为洞庭湖水污染治理的参与者、建设者、监督者。

“共抓大保护、不搞大开发”符合经济社会生态规律，具有丰富的哲学思想和实践内容，是洞庭湖水污染治理的根本遵循，更是实现洞庭湖地区高质量发展的必然要求。坚持以“共抓大保护、不搞大开发”为指导治理洞庭湖水污染，一定可以将洞庭湖打造为富饶美丽幸福新湖南的一张靓丽生态名片。

责任编辑：王赞新