探析建立行政单位房屋产权风险管理框架

●郑 军 张鸿民

近年来，全国各地行政单位由于房屋产权不清、没有房屋权属证，陆续出现了面临国有资产流失、经济损失和涉法涉诉的情况。为规范今后房屋产权管理，降低发生风险的可能性，避免出现国有资产流失情况的发生，我们探索在行政单位建立房屋产权风险管理体系。

一、房屋权属现状

当前行政单位所拥有、使用的房屋主要包括拥有产权（即《房产证》）的房屋；应当属于其拥有但尚未办理《房产证》的房屋；土地房管部门拥有产权其他行政单位拥有使用权（即《公用公房租赁合同》）的房屋；应当属于其拥有使用权但未取得《公用公房租赁合同》的房屋；租用的房屋等5 类情况。存在产权风险和隐患的情况主要集中在应当属于行政单位拥有但尚未办理《房产证》的房屋，以及应当属于其拥有使用权但未取得《公用公房租赁合同》的房屋两个方面。具体情况如下。

1.部分行政单位产权房屋未能取得《房产证》，无法确认其合法房产权利。部分应属行政单位产权房屋在建设和购置过程中，由于存在不同方面的工作瑕疵和缺失，造成行政单位在房屋建设和购置行为完成后无法取得《房产证》，从而影响其作为权利主体行使占有、使用、收益和处分权利中的部分权力，包括：因土地性质, 无法办理房产证的情况；因无立项、报建手续的情况；因自行变更报建内容如超面积、超概算等情况；因房屋建设中未缴纳相关费用的情况；因有房屋建设时所需的报建手续，但与当下办证所需的材料有差异的情况。上述各方面因素中的几项、甚至一项都会造成房屋产权无法办理，最终导致行政单位房屋权利受损。

2.部分行政单位使用的公产房屋未取得公用公房租赁合同。部分行政单位使用的公产房屋，由于没有取得《公用公房租赁合同》的房屋合法使用证明，同样影响其作为权利主体行使占有、使用和收益权利中的部分权力。这其中包括2 种情况：第一，行政单位当前使用的房屋确属土地房管部门所用，属于公产房屋，但未办理《公用公房租赁合同》，该情况可以通过行政单位有关部门及时办理补证取得；第二，行政单位当前使用的房屋为土地房管部门所实际控制，但其权属本身存在不清或纠纷的情况，该情况下行政单位无法及时办理补证手续，需要查阅档案、实地走访、向原房屋所有人进行了解，并协调多个相关部门，待理清原房屋权属关系后在联合办理有关手续，从而取得《公用公房租赁合同》。

二、主要成因分析

当前行政单位面临的房屋产权现状，其中存在的问题和隐患已经对行政单位的合法权益造成了现实的威胁，问题和隐患产生的深层次原因更应引起我们的关注，原因主要包括以下5 个方面。

1.土地性质变更困难重重。行政单位在集体土地或外单位土地上新建或改、扩建办公业务用房，由于没有国有土地使用权，造成无法办理房产证。根据《房屋登记办法》的规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”。房屋所处土地的使用权在法律上属于外单位，即便原所有权单位已放弃或随地上物一并转让该权利，当前再补办手续也是困难重重，况且涉及农村集体土地的土地性质变更更是存在刚性限制。

2.房屋新建、改扩建存在较大随意性。由于办公和业务需要，一些基层行政单位存在没有按规定办理基本建设项目的报批手续，或在手续不完备的情况下，在原有建筑或空地上私自搭建、加层或改扩建增加办公业务用房的现象，有的行政单位甚至占用林地、泄洪区、耕地等区域新建办公业务用房。这些房屋建筑物没有纳入政府的建设项目投资计划管理，缺乏项目建议书、可行性研究、土地、规划、招标、施工等多方面的审批，同时也很难补齐审批手续。

3.补办房屋产权证明存在较大资金缺口。在行政单位建设的部分房屋中，一部分是未纳入政府建设项目投资计划的，无法取得财政资金的支持；另外一部分即便是纳入政府建设项目投资计划的，各级地方财政也只是保障了部分建设资金，缺口资金需要自筹。随着时间的推移，各项费用标准不断提高，当前如果通过补交相关税费的办法来取得房屋产权证，需要巨大的资金，行政单位很难承担。

4.产权意识不强。各级行政单位都不同程度存在产权意识不强的问题，有的在房屋建设中或竣工验收时，对项目手续全不全、资料齐不齐不太关心，时间一久就形成了难以解决的历史遗留问题；还有的对需要办理房产过户手续的未及时办理，时过境迁，当时的经办人员有的已经故去，加之协议、合同等资料丢失给后期办理产权带来许多困难。

三、建立房屋产权风险管理体系

行政单位房屋产权管理目标主要集中在产权形成过程中的合规性与资产的安全性两个方面上。通过符合各项法律法规要求而形成的房屋产权，必将能够保证房屋资产的安全性。在此，我们引入风险管理框架矩阵，建立行政单位房屋产权全面风险管理体系。

1.优化内部管理环境

从行政单位房屋产权风险管理的内部环境来讲，总体环境是好的，部、局级单位的主要领导、党委领导班子对房屋产权风险还是比较重视的，绝大多数单位的新建、改扩建工程房屋都能纳入本级政府的建设项目投资计划管理，从项目的立项、可行性研究、土地、规划、招标、施工等各方面严格执行相关法律法规，同时取得政府的投资资金支持，最终取得合法的房屋产权证明。建立各系统自上而下良好的风险管理内部环境，重点是要加强各基层单位管理部门负责人对于房屋产权风险管理的认识，改变根植于他们头脑中重房屋建设、使用，轻视产权风险的固有思想。

2.明确具体管理目标。行政单位房屋产权风险管理的目标就是要实现对本单位所属各类性质的房屋实现确权，以维护其合法权益，避免纠纷以及涉诉情况的发生，从而保证国有资产的安全性。第一，办理从权属性质上讲应当属于行政单位产权的房屋的《房产证》；第二，办理从权属性质上讲属于房屋管理部门所有，行政单位使用的房屋的《公用公房租赁合同》。针对不同性质的房屋，明确不同的风险管理目标，从而做到分层管理，有的放矢。

3.识别风险事件。我们识别行政单位房屋产权管理所面临的固有风险可以分为：因土地性质,无法办理房产证；因无立项、报建手续，无法办理房产证；因自行变更报建内容如超面积、超概算，无法办理房产证；因缺少房屋竣工验收、测绘报告等手续，无法办理房产证；因房屋建设中未缴纳相关费用，无法办理房产证；因有房屋建设时所需的报建手续，但与当下办证所需的材料有差异，无法办理房产证；因与他人合建，房屋划分存在争议，无法办理房产证；因临时建筑，无法办理房产证；因违章建筑，无法办理房产证；因无房屋权属来源证明，无法办理房产证；共计10 类风险事件。风险事件的识别是风险评估、风险应对和控制活动的基础和前提，所以这一阶段的工作必需扎实、细致。

4.风险评估。在识别固有风险的基础上，这一阶段的主要任务是根据风险事件的具体情况，分析各种风险事件的性质及成因，对各种风险发生的可能性进行量化判断，以及各种风险一旦发生所造成损失的大小进行量化，或者进行定性分析，确定事件程度的高、中、低等级。根据本单位能够接受的风险水平，结合各种风险事件的自身特点和衡量情况，有针对性地制定风险应对措施（如风险回避措施、预防风险措施、保留风险措施和转移风险措施等），以实现风险的有效管理。

5.建立风险应对预案，加强控制管理。为保障风险管理的有效实施，必须建立详细并且完善的风险应对预案，将各项风险应对措施细化为工作流程，具体到操作环节，并明确到工作岗位职责，落实到具体实施人员。为增强风险应对预案的可理解性和实施的规范性，有必要将各种风险事件应对措施的工作流程、操作方法及职责分工编写成为指导手册，以便风险应对实施部门使用。

6.建立畅通的信息沟通渠道。风险的控制活动是一个动态的过程，为实现风险管理的目标，需要将控制的结果信息及时进行反馈，以便于对控制行为进行调整，实现控制目标。因此，各单位要建立具体业务操作人员与该部门负责人之间、该部门负责人与单位主要负责领导之间关于风险管理逐级信息沟通的畅通渠道。使得控制的效果第一时间反馈到单位主要领导面前，进而及时对控制活动的偏差做出调整，并迅速传达到具体操作人员，形成控制循环。

7.加强风险管理的监督。风险管理体系的建立将对房屋产权管理目标的实现发挥重要的作用，但是具体效果如何则取决于风险管理体系的充分性和有效性。对风险管理体系的监督和确认评价是其充分性和有效性的重要保障，内部审计部门以其独特的地位和风险管理的专业优势在监督与评价环节上应该发挥应有的作用。在评价风险管理体系充分性的基础上，定期对其有效性进行确认，并将确认结果及时上报单位主要领导，以便领导采取措施保障风险管理体系的有效性，实现房屋产权风险管理目标。