论重大疫情防控期间公民人身权利保障的法律完善

从宇乾

（贵州财经大学文法学院，贵州贵阳550025）

2020 年初，我国遭遇了新型冠状病毒感染的肺炎（COVID-19）疫情，与部分国家放任病毒肆意传播不同，我国政府提出了“紧紧依靠广大人民群众坚决打赢疫情防控阻击战，要赢得看不到敌人、没有硝烟的战争，只有把战场置于14亿人民的汪洋大海之中”［1]的防控战略，充分动员国家公职人员、基层群众性自治组合和群众志愿者，共同遏制病毒的传播。事实证明，这种全民动员的“中国模式”是极其有效的。通过对“中国模式”进行研究，许多学者注意到了群众志愿者“成为一支重要的抗疫力量，弥补了灾难到来时政府应对人力短缺的困境”［2]，将其定义为积极参与“在非常态下由突发公共卫生事件所在地的应急救援指挥机构统一安排和指导开展的（以及自发开展的）应对化解各类危机的应急志愿服务活动”［3]的群众，呼吁“为参加防疫工作的志愿者依法提供保障，尽可能降低其风险、彰显其贡献”［4]。

群众志愿者在发挥重要作用的同时，其作为不适格行政主体，非法对公民人身权利进行限制的违法行为也时有报道，譬如，湖北孝感地区群众志愿者殴打在家打麻将的公民［5]。此外，疫情防控期间出现了“有些地方政府的政令出台越过了红线，治理标准踩踏了界线，执法手段超出了底线”［6]、村委会（居委会）擅自封路限制公民出行等情形。这类防控人员侵害公民人身权利的行为，引起了公民的担忧和关注。

一、重大疫情防控期间防控人员的权力来源

重大疫情防控期间，疫情防控指挥部为控制疫情扩散，需要采取封锁交通、强制隔离、强制治疗、强制检测等措施。为保证命令得以贯彻落实，防控人员必然需要采取一定行政手段对拒不配合防控措施的群众进行一定的人身限制。但是，人身权利是公民的一项重要权利，防控人员权力的行使必须有正当的来源。

（一）法律赋予

我国制定了《传染病防治法》作为防控传染病的专门法律。《传染病防治法》相关法律规范明确鼓励单位和个人参与疫情防控工作；居委会和村委会动员群众参与疫情防控工作；授权公安机关对拒不配合防控工作的公民采取强制措施；允许县级以上政府采取限制或停止人群集聚的活动、停工、停业、停课等紧急措施［7]。这是以专门法律的形式，赋予防控人员执法权力参与疫情防控工作。此外，《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《治安管理处罚法》等法律法规中也存在大量零散规定，赋予了防控人员执法权力。

然而，对公民限制人身自由的强制措施和处罚属于法律保留事项［8]，因此，只有公安机关有权直接对拒不配合防控工作的公民采取强制措施。群众性自治组织和群众志愿者只有配合公安部门采取强制措施的权力。

（二）防控指挥部赋予

我国相关法律法规只是对防控工作进行了原则性的规定，因此需要政府根据辖区实际情况，因地制宜，具体拟定防控计划、部署防控人员。此时，防控指挥部下达的命令，成了防控人员权力的直接来源。譬如，疫情防控指挥部下达禁止部分区域人员集聚的活动和封锁交通的命令，防控人员就需要对辖区进行巡逻、在道路的关键节点站岗放哨工作，并对非法聚集、强行闯卡的涉案人员进行人身权利的限制。

然而，在实践中，具有执法权的警察远不能满足一线防控工作的需要。许多基层群众性组织和群众志愿者在疫情防控指挥部的命令下，直接负责驱散集聚人员、封锁交通等任务。在许多情况下，这些不适格主体需要在脱离国家公职人员的监督下，独立行使行政权力，甚至对公民人身权利加以限制。从法律上来说，疫情防控指挥部无权赋予群众性自治组织和群众志愿者独立行使限制人身自由的强制措施。但是，村委会、居委会和群众志愿者为完成指挥部命令而限制公民人身权利的行为较为普遍，指挥部事实上也默认了这种权力，公民也鲜有异议。

二、重大疫情防控期间公民权利受到侵害的原因

重大疫情防控期间，为应对阻击新型冠状病毒，公民个人权利势必受到一定限制。这既是实践上的需要，也是国际上普遍奉行的准则。联合国《公民权利及政治权利国际公约》就赋予了政府一定权力，即在社会紧急状态威胁到国家和生命的情况下，政府可以采取措施克减适当的公民权利［9]。在重大疫情防控期间，公民权利受到一定的克减是正常的，“这是政府为保护公民根本利益的需要，不得已而采取的临时特别措施，每一个公民都具有接受合法克减的义务”［10]。然而，公民权利的克减应当在合理范围内，防疫人员不能以防控疫情为理由，不当侵害公民人身权利。实践中，全国各地都出现部分防疫人员侵害公民权利事件的报道。对其进行分析，主要有以下三个原因：

（一）相关法律法规难以适应实际需求

1.相关法律法规缺乏对防控部门和防控人员权力实施强度的规定

防控部门和防控人员动用限制公民人身权利的权力来源于《传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规。然而，作为应对传染病、突发事件的专门法律，它只是对公民权利进行简单的宣告，并没有对防控部门限制公民权利的范围和执法人员的执法强度进行有操作性的规制，也就是说并不存在突发事件期间预案和防控部门与防控人员的权力清单。从某种角度上，公民权利和政府权力存在冲突，正义、效率与公平之间同样存在矛盾。为了提高政府应对紧急事件的效率和灵活性，立法部门在制定法律规范时并未对防控部门的权力范围和相关执法人员的权力强度进行规制。因此，“在遭遇紧急且多变的突发事件时，如果关键的应对之法没有提示性、约束性或操作性的原则和规则的规范，很难想象执法人员会在危机之中考虑甚至是保护普通公民的基本权利”［11]。即便其主观目的是正当的，仍可能出现防控部门过度克减公民权利，执法人员滥用权力而导致的公民人身权利受到侵害的事件。

2.相关法律法规缺乏对其他防控人员权力的规定

疫情暴发后，疫情防控指挥部可以部署的适格行政主体远远不能满足实际需要，因此需要动员基层群众性自治组织和群众志愿者投入防控工作，甚至独立行使行政权力。上文已述，唯有法律可对公民权利进行约束，然而相关法律并未赋予其他防控人员以限制特定人员人身权利的权力。在这样的情形下，即便公民违反了疫情防控指挥部发布的命令，不具备独立行使行政权力的防控人员，也不得对其采取限制人身权利的措施。这显然加大了公安机关的工作压力，也不利于基层防控工作的开展。

3.防控人员错误执行的相关法律法规

各级政府及防控指挥部在防控期间发布的法律文件，是防控人员具体的执法指南。然而，鉴于防控人员执法水平参差不齐，部分防控人员可能存在知其然而不知其所以然的问题，即法律文件存在被防控人员曲解，进而不当执行的危险。譬如，指挥部为防止人员集聚，造成聚集性人员感染，要求棋牌室等娱乐性场所不得营业；部分防控人员片面理解为禁止群众打牌，进而出现闯入公民家中，打砸麻将桌和殴打打牌公民的重大侵权行为；指挥部命令封锁部分区域交通，村委会组织群众擅自封锁村庄交通等情形。因防控人员错误理解法律而造成的侵害公民人身权利的事件较为普遍。

（二）日常生活中缺乏对紧急事件应对措施的演习

1.我国缺乏对全域性、传染性灾害的演习

目前，虽然《管理会计体系建设指导意见》推出已有四年之久，但纵观我国公立医院管理会计体系建设情况，只有极少数医院实践了管理会计体系，大部分医院虽然使用了部分管理会计工具，但是没有对其进行体系化建设。很多公立医院管理层和财务人员对公立医院管理会计的重要性认识不够，认为其发挥不了多大价值，在岗位设置时没有给予足够的重视。这些都是阻碍了公立医院管理会计体系的发展重要因素。

过去，我国相关部门对紧急事件的应对演习主要针对地震、洪涝等发生在局部地区的自然灾害，忽视对全域暴发的传染病的应对演习。因此，政府缺乏通过平时演习而获得的防控传染病经验，更没有行之有效的应对预案。疫情猝然暴发后，早期各级政府都表现得手足无措，在没有预案和指导的情况下，其发布的部分行政命令可能对公民权利克减程度超出了合理范围，在宏观上对公民权利造成了侵害。

2.防控人员对紧急事件的相关程序不熟悉

即使疫情防控指挥部发布的行政命令是适当的，如果防控人员对相关程序不熟悉，仍然会造成侵害公民权利的事件发生。在重大疫情防控期间，当局会动员基层群众性自治组织和群众志愿者协助进行疫情防控。防控人员应当统一接受防控指挥部的部署，贯彻落实发布的命令。在指挥部命令对公民的健康信息进行收集时，防控人员才可以强制闯入拒不配合公民住宅进行健康监测；指挥部命令对特定公民进行隔离时，防控人员才可以对其进行强制隔离。而部分防控人员对相关程序缺乏理解，在缺乏法定程序的情况下，直接闯入公民住宅、强制隔离特定公民。缺乏正当程序，就极易造成权力滥用，尤其在一线防控人员中大量存在群众志愿者的情况下，更容易造成权力滥用和公民人身权利的侵害。

（三）公民的法律素养需要提升

社会中长期存在着“重实质、轻形式”的法律氛围，公民更注重防疫人员是否从结果上遏制了疫情的扩散，对防疫人员轻微侵害公民人身权利的行为并不十分关心。这就导致了以下两个极端：一方面，部分公民并未意识到其具有公民权利，并疏于保护其权利，甚至默许不适格行政主体对公民人身权利进行限制、采取捆绑、殴打等强度过当的手段侵害公民人身权利；另一方面，部分公职人员不知晓其法律规定的权力边界，甚至不在乎法律所规定的权力边界，随意践踏公民权利。

值得注意的是，为减轻防控人员执法负担、调动防控人员积极性，当局采取了“抓大放小”的策略处理防控人员侵害公民人身权利的案件。《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》中，专门对擅自封锁道路的情形加以规定，要求以主管部门纠正为主［12]；防控人员侵害公民人身权利的事件，往往也以赔礼道歉的方式处理。

三、重大疫情防控期间公民权利保障建议

（一）建立切实可行的防控法律体系

1.对防控人员的权力加以规制

第一，对防控人员适格行政主体的确定。在《传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》中，以法律条文的形式赋予防控人员执法主体资格。在紧急情况下，为了国家、社会和集体的利益，赋予基层群众性自治组织和群众志愿者等非行政主体一定权力，以限制特定公民人身自由是必要的，也是必需的。

2.做好相关法律法规的解释工作

鉴于防控人员的法律素养参差不齐，为避免防控人员因“不知法、不守法、不懂法”而导致的侵害公民权利的行为，有关部门需要对其做好相关法律法规的解释工作。具体而言，分为三个步骤：在动员完成后，进行重点法律法规的解释工作，避免出现严重侵害公民权利的行为；在投入工作后，针对政府及各级防控指挥部发布的命令，做好解释说明，防止出现曲解行政命令而导致的侵害公民权利行为，并注意对相关违法犯罪案例进行搜集，通过案例对防控人员进行宣传，在工作中不断进行学习教育；在防控任务解除后，由专门机关将实践中暴露的典型案例和重点法条收集整理成册，并进行最后的总结学习。

（二）日常生活中加强紧急事件应对演习

1.加强对全域性、传染性紧急事件的演习

政府可成立防控演习指挥部门，在日常生活中组织政府部门和辖区内全部公民进行紧急程度不同的传染性疾病防控应对演习。在演习正式开始前，政府组建的防控指挥部门应当按照紧急程度，根据辖区实际情况，提前做好防控预案，并据此发布行政命令。防控人员应当按照相关行政命令，切实做好防控工作。在演习过程中，演习指挥部应对在实践操作中克减公民权利超过正当程度的有关行政命令进行评估，并充分收集辖区公民对侵害公民权利的不当行政命令的反馈。在演习结束后，演习指挥部根据上述工作对防控预案进行修正，并在日后的演习中再次修正。在真正的紧急事件爆发后，防控指挥部门应当按照预案发布行政命令，尽量避免临时发布命令而带来侵害公民权利的危险。

2.通过演习强化防控人员执法能力

政府在演习前，应对可动员的群众志愿者加以登记，并根据其专业能力、文化素质、法律素养等情况，对群众志愿者的动员优先级进行排序。在演习过程中，针对预演的事件紧急程度，适时调整所应动员的群众志愿者规模，最后得出不同紧急程度应当动员的群众志愿者规模。优先动员个人素质较高的群众做志愿者骨干，减少因群众志愿者素质不高导致侵害公民权利的行为发生。

在演习前，演习指挥部应当对群众志愿者进行教育，充分告知法律法规有关规定、防控指挥部发布命令的出发点和落脚点，并着重强调其权力范围。在演习过程中，对侵害公民权利的不当行为加以统计归类，并作为学习教材对群众志愿者进行再教育。这是通过在“演习中学习，在学习中演习”的手段，强化群众志愿者的专业能力，减少因“不知法、不守法、不懂法”而导致的侵害公民权利的行为。

3.加强对解放军、武警和民兵的紧急事件演习

解放军、武警部队和民兵，在维护国家主权和安全外，在平时也履行着抢险救灾的重大使命。1998年抗洪、2003年抗击非典、2008年抗震救灾，在这些巨大灾害面前，人民子弟兵和民兵都冲锋在一线，成为重要的甚至主要的救灾力量。事实证明“，在灾难面前，人民子弟兵永远是保卫祖国和人民的钢铁长城，永远是守护家园的忠诚卫士”［13]，“中国民兵，是参战支前、抢险救灾、维护社会治安、参加社会经济建设的主力军”［14]。在防控期间，各地都涌现了解放军、武警部队和民兵携手抗击新型冠状病毒的感人事迹。

解放军、武警部队和民兵有听党指挥、作风优良、纪律严明的光荣传统，同样，公民有崇军拥军的心理，这是部队支援地方抗击疫情的独特效力。在疫情防控期间，解放军、武警部队和民兵应当投放到更为重要的防控岗位上去，为防控工作贡献更大的力量。因此，军委可要求部队在抗灾训练中，加强对重大疫情方面的演习。在地方请求支援的情况下，可以迅速转入地方抗击疫情。

（三）加强普法宣传工作

1.加强基层疫情防控普法宣传工作

法律的生命力在于实施，而实施的前提就是广大人民群众的法治意识。我国的《宪法》规定了公民的人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯，即便是疫情防控期间公民权利受到一定程度克减，防控人员也不得依此随意侵害。习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调，“要加强疫情防控法治宣传和法律服务，组织基层开展疫情防控普法宣传，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作”［15]。鉴于疫情防控的特殊性，政府可以通过选取典型案例的方式，依托微信公众号、广播电台、官方微博、官方抖音等平台进行普法宣传，对公民权利进行具化以熏陶公民权利意识。

2.加强对防控人员的普法宣传工作

在重大疫情防控期间，政府需要运用权力位阶规则，对公民权利进行价值排序。“权利位阶规则指以直接规定不同权利之间的效力优先顺序为内容的法律规则，依权利位阶规则获得的权利优位是绝对的、确定的。”［16]具体而言，就是防控人员为保障效力更高的生命健康权，拥有限制公民部分的隐私权和人身自由权的执法权力。有权必有责，当局需要对防控人员进行严肃的普法宣传教育。

对国家公职人员，政府需要对其进行严格的法治思维训练，以严肃认真的态度、严密的组织纪律性和严格的法治方式行使行政权力；对基层群众性自治组织，要强调其防控措施的合法性，“居（村）民委员会可以在自治权范围内采取措施限制本区域居（村）民的权利，但这些自治性的限制措施不能与法律法规和政府规章相冲突”［17]；对群众志愿者，需要强调积极贯彻落实指挥部决策部署、服从指挥调度。防控指挥部门应对防控人员的错误执法行为进行及时纠正；将典型的滥用职权行为进行内部学习，以提高防控人员素质。

四、结论

在重大疫情防控期间，国家公职人员、基层群众性自治组织和群众志愿者自上而下、从城镇到村庄，携手控制了疫情，并总结出了各国争相学习的“中国模式”。此次疫情很好地对国家的动员能力和基层治理水平进行了检验，在防控过程中暴露的因法律法规滞后、缺乏日常演习和公民权利意识淡薄而导致的公民人身权利受到侵害问题，政府应当通过对法律法规具体规制、加强日常演习和进行普法宣传的手段，以期在日后的紧急事件中，更好地保护公民人身权利。