新形势下对美国、加拿大、澳大利亚矿产资源管理经验的借鉴思考

●曾凌云

2019 年10 月，党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署，其中关于推进“放管服”深化行政审批制度改革、加快完善社会主义市场经济体制、完善国家安全体系、深入推进生态文明建设等要求①与矿产资源管理息息相关，为推进矿产资源治理体系和治理能力现代化指明了方向、提出了要求。2019 年12 月，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7 号），将“十三五”以来按照党中央、国务院部署在矿产资源领域推进的矿业权出让制度改革、油气勘查开采体制改革、矿产资源储量改革②等成果全面推开，提出了相关落实措施。在此新的形势背景下，有针对性地借鉴国外矿业发达国家矿业管理经验，对于顺利推进我国矿产资源管理改革、提升矿产资源治理体系和治理能力现代化水平具有重要参考意义。为此，笔者在对美国、加拿大、澳大利亚矿产资源管理制度进行系统梳理的基础上，提出以下几方面思考供我国推进矿产资源管理改革中借鉴参考。

一、借鉴美国矿产分类管理思路，提升我国矿产资源管理精细化水平

美国最早颁布实施的矿产资源法律是《1872 年通用矿业法》，适用于所有的矿产。后来随着管理的细化，这部通用法律被分解为三部法律：《1872 年通用矿业法》及其修订法案、《1920 年矿产租赁法》及其修订法案、《1947 年材料法》及其修订法案，分别适用于可标定的矿产、可租赁的矿产和可销售的矿产。美国上述三部法律本身就体现了分类管理矿产资源的思想，根据资源赋存、勘查开发及市场经济规律，分可标定的矿产、可租赁的矿产和可销售的矿产三大类进行管理：一是对于可标定矿产（绝大多数金属和非金属矿产），如金、铁、铜、铅、锌、铀、稀土等，不设置普查探矿权，在普查之前的勘查是非排他性的，发现有价值的矿床后，通过“采矿宣示”获得进一步勘探的权利，采矿宣示不用审批，只需到主管部门记录备案。进入开采阶段需要经审批授予“专利采矿宣示”。二是对于可租赁矿产（包括石油、天然气、煤、磷、硫、钾、钠），其中，石油、天然气实行勘探开采一体化的“油气租约”制度，通过竞争性招标授予采矿租约。煤、磷、硫、钾、钠矿产，则首先需申请普查许可证，获得排他性矿产普查的权利，发现矿床后通过招标程序获得采矿租约。三是对于建筑材料用的可销售矿产（类似我国的普通建筑用砂石粘土矿），矿业法不设置勘查和开采许可，由政府以市场公平价进行销售，企业通过竞标确定销售价格并签订合同②。

我国矿业权管理已经吸收了美国分类管理思路，2006 年原国土资源部印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资规〔2006〕12 号）文件，将矿产资源按勘查风险分为第一类（勘查高风险）、第二类（勘查低风险）、第三类（勘查无风险）三种，分别规定了不同的出让方式，第一类允许以申请在先无偿方式出让探矿权，第二类须以招拍挂方式竞争出让探矿权，第三类以招拍挂方式直接竞争出让采矿权。后来为适应社会主义市场经济的发展，市场在资源配置中的决定性作用不断强化，各地纷纷出台政策所有矿产资源一律实行招拍挂市场竞争出让，2017 年按中央要求推进矿业权出让制度改革，2019 年底在全国推开。在推进矿产资源资源市场化配置的同时，原来的分类管理思想却被弱化了，在制定矿业权出让收益、矿业权出让登记管理等方面制度时对不同区域、不同矿种的差异性考虑不足，有关规定存在“一刀切”现象，管理的精细化水平不高，建议进一步深入借鉴美国矿产资源分类管理的思路，对不同矿类是否设置矿业权、设置矿业权的形式、矿业权登记要件、矿业权出让收益的计征方式等进行差别化的考虑。

二、借鉴美国探矿权非排他性原则，遏制我国矿产勘查中圈而不探现象

美国对勘查风险较高的可标定矿产实行宣示制度。宣示制度的最大特点是放开非排他性普查，任何主体都可以来找矿，只有找到矿才能宣示，进入勘探阶段。而且即使有主体已经宣示了，只要没有申请采矿专利，无论在非宣示区还是宣示区，其他矿业公司都可以开展普查，这种探矿权非排他性的设置原则，极大地提高了相关主体的勘查积极性，这就从根本上杜绝了探矿权圈而不探的问题。因为普查和宣示不具有排他性，任何主体都能进行勘查，谁率先找到矿才能申请采矿专利得到排他性的开采权。我国的探矿权、采矿权都是排他性设置，一些探矿权因勘查主体本身资金、市场、技术等方面因素，同时探矿权的持有成本过低，导致探矿权勘查进度缓慢甚至圈而不探现象难以避免。对于圈而不探问题，我国目前主要从退出机制和持有成本上进行管控，即探矿权延续时未提高勘查阶段的缩减25%面积，按年度缴纳探矿权占用费。但由于总体上严进宽出、持有成本低廉的制度设计，导致对已有探矿权圈而不探的遏制力度不够。可借鉴美国的宣示制度在勘查的初级阶段，以适当的方式引入竞争，促进相关勘查主体加快勘查进度，防止出现圈而不探现象。

三、借鉴加拿大生态保护制度，推动我国矿业以更高标准绿色发展

正如我国将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，深入贯彻绿色发展理念一样，包括加拿大在内的世界主要矿业发达国家均在不断加强生态环境监管，先进矿业企业也通过科技创新和运用先进技术来提高生产率、改善环境绩效，以越来越高的环境标准开展矿山生产运营。如2018 年2 月加拿大通过了《环境影响评估法和加拿大能源监管法实施法案》，规定加拿大政府新增设一个环境影响评估局，专门管理可能对环境产生影响的重大项目环评，并重点关注项目替代方案的评估，通过增设专门机构加强环境监管。此外，加拿大不断完善其环境评估体系，通过精简和改进评估程序等措施，不断提升环境评估规则的确定性和评估的时效性，增强矿业项目的可行性。加拿大还督促加方的勘探开采企业在国外严格遵守当地的法律法规，并且以最高的环境标准运转。加拿大等国外矿业发达国家环境监管理念和制度值得借鉴参考。一是参考加拿大等矿业发达国家环评标准完善矿业开发中环境影响评价有关制度。适度提高矿业开发中对空气、水、粉尘、废物废石、有毒化学品以及噪音污染的标准，扩大环评过程中公众参与程度，广泛听取各方意见。二是借鉴加拿大等国经验进一步完善绿色矿山建设标准，提升标准层级。2019 年我国发布了煤炭行业等9 个绿色矿山建设团体标准，但一方面标准的可操作性还有欠缺，同时标准本身的层级较低，约束性相对较弱。可综合借鉴加拿大等国矿山建设经验细化完善我国绿色矿山建设标准，同时考虑提升标准的层级和刚性。三是借鉴加拿大等国环境监管经验，改变当前“重事前审批、轻事后监管”的现状，以审查通过的《环境评价影响报告》《矿产资源开发利用方案》和《矿山地质环境保护与土地复垦方案》等为日常监管依据，加强对矿山开采全过程的环境监管④⑤。四是落实对矿山闭坑生态修复完成情况的检查验收，确保修复后的矿区生态环境质量不低于开发前的水平⑥。

四、借鉴加拿大原住民制度，促进我国矿业和谐共享发展

加拿大是原住民相关法规最健全的国家之一，其原住民包括三大群体：印第安人、因纽特人和梅蒂斯人，其原住民权利受到加拿大宪法的保护。近几年来，加拿大不断加大对原住民权利的保护力度，2018 年2 月通过的《渔业法和其它法案的修订法案》规定，在项目审查和政策制订过程中应更多地与原住民社区协商。同期通过的《环境影响评估法和加拿大能源监管法实施法案》，明确规定在进行环境影响评估时，加拿大能源监管署将新增矿业项目对原住民社区影响的考量，且应扩大在评估过程中需协商群体的数量和类型，尤其是原住民群体。此外，加拿大正在采取新的议程与原住民搞好关系，认同原住民的合法权利，目的从根本上改变与原住民的关系。加拿大在督促企业履行社会责任方面也走在全球前列。加拿大首创的由外部机构验证审核的绩效管理体系——“迈向可持续的采矿业”，已在芬兰、阿根廷等多个国家开始采用。加拿大政府积极倡导本国矿产勘查开发企业在国内外以更负有责任的态度开展生产经营，严格遵守当地法律法规，促进当地经济发展，增进社区福祉。此外，还专门设置了投诉专员岗位负责监管企业社会责任履行情况，并由利益相关方进行监督。

为更好落实习近平总书记“以人民为中心”执政价值追求和“共享”发展理念，针对我国矿产资源开发中对矿区群众的权益考虑不足和制度不完善等现状，在借鉴加拿大有关经验基础上，建议在深入推进我国矿产资源管理改革中完善以下机制：一是借鉴加拿大法规中有关政府有义务征询原住民意见的相关规定，建立和完善矿业勘查开发审批中征求矿区群众意见、了解群众诉求的相关机制。二是在完善矿产资源权益金制度时进一步完善矿产资源开发的利益分配机制。探索建立矿产资源开发收益共享机制，资源税费收益使用更多地向县乡、矿区民生倾斜。鼓励矿区村集体及群众以征地拆迁款、补偿提留款和集资款入股矿山企业，鼓励矿山企业采取劳务委托、工程承包等方式，参与矿区基础设施建设，支持所在乡镇、村发展壮大集体经济，实现矿区居民共同富裕。三是建立和完善矿业企业社会责任履行监督机制。逐步建立健全矿业企业社会责任报告发布制度，研究出台法律法规显化矿业企业社会责任，明确矿业企业在基础设施建设、安排矿区群众就业、改善生活等方面的具体要求，探索社会责任支出纳入企业成本的政策和措施，建立矿业开发助推矿区共享和谐发展的长效机制。

五、借鉴澳大利亚多元利益协调机制，细化我国“净矿”出让制度

2019 年12 月印发的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2019〕7 号），明确提出了积极推进“净矿”出让的要求，但适用范围还局限于直接出让采矿权的砂石土类矿产，并且相关工作集中在矿业权区块布局合理性（如规避生态红线）和其他相关审批的衔接上（如用地、用海、用林、用草等），但对于矿产勘查开发涉及的其他利益协调问题则考虑不多。可参考澳大利亚多元的利益协调机制细化完善我国的“净矿”出让制度。澳大利亚矿业权出让前的利益协调方式有三种值得参考借鉴：一是民间谈判。昆士兰州矿产勘查开采登记每一个阶段都要公示，并需得到土地所有者、原住民、环保协会等利益相关者的认同。越到开发的高级阶段，利益相关者的诉求越高。矿产资源开发的利益相关者涉及20 多项利益关系分类。开发矿产需要全部满足这些利益诉求。二是司法协调。以昆士兰州为例，该州的土地法院是一所专门对土地与矿产纠纷调解与仲裁的法院，它不但有专业的法官提供法律的咨询，还有先进的电子庭审，协调各种矛盾及矿业事务。土地法院的调解和仲裁结果给政府资源管理部门出让矿权提供了决策依据，解决了政府在矿权出让和授予方面面临的压力，提前释放了政府资源管理部门的责任和风险。三是形成了利益协调市场。昆士兰州土地法院有自己独特的司法职能，律师、专家、中介机构形成了一个市场和服务链条，顺应了社会需求。这种利益协调需求形成了一块巨大的市场，形成了一个独立的产业体系。建议借鉴澳大利亚经验，在矿业权出让前，完善协调机制，使矛盾解决在事前，避免矿业权出让后竞得人无法进场正常作业的情况出现。

六、借鉴澳大利亚矿业权退出机制，完善我国矿业权退出制度

我国矿业权退出难的一个重要原因是缺乏明确矿业权退出相关权利、责任、义务制度依据。澳大利亚的矿业权退出制度比较完善，联邦及昆士兰、维多利亚两州都对矿业权的放弃、中止、取消做了明确规定。矿业权人主动放弃矿业权的，要承担矿区复垦等法律责任；政府出于公共目的可以注销矿业权，但是要进行一定的补偿；矿业权人违法，可依法吊销矿业权。同时，昆士兰州规定，一旦矿权被终止，则矿权内的无法移动的矿产、尾砂、机械、设备等均归州政府所有，明确矿山相关财产权属，减少矿业权退出纠纷。借鉴其经验，我国可从三个方面完善矿业权退出机制：一是进一步完善正在研究制定的保护地内矿业权分类处置办法。目前还侧重于对矿产资源本身的相关补偿，建议参考澳大利亚经验进一步明晰矿业权退出后矿区内生产设备等其他财产的权属及补偿标准，坚持一矿一策，不搞“一刀切”。二是进一步完善因公共利益需要收回矿业权的相关规定，明确收回的条件、程序、补偿方式及标准等具体内容。三是完善违法违规情形下吊销矿业权涉及的矿业权本身，以及相关设备等财产权的处置规定。

七、借鉴澳大利亚矿业信息公开及服务经验，提升我国矿产资源管理服务水平

澳大利亚政府和行业都非常重视信息公开和资料共享。首先无论是联邦还是各州，矿业管理机关特别重视对矿业服务以及矿业信息公开系统建设，尤其是非常重视矿业信息服务，如地理信息系统、矿业权登记信息系统、矿业收益信息公开等服务系统的建立与完善，随时为矿业权人提供有关矿业信息、矿业市场分析报告，指导矿产资源的勘查与开发。其次，行业重视信息公开和资格认证。《澳大利亚勘查结果、矿产资源和矿产储量信息披露规范（JORC 规范）》是一个行业信息公开和资格认证规范，由澳大利亚矿产储量联合委员会（JORC）制定，为澳大利亚、新西兰资本市场采用。JORC 于1989 年首次发布第一版JORC 规范，对澳大利亚和新西兰的勘查结果、矿产资源和矿石储量信息的公开披露规定了最低标准、建议和指南。2012 年更新了第6版，并被政府认可采用。近30 年来，JORC 通过统一信息公开规范为优化矿业市场做出了贡献。

建议借鉴澳大利亚广泛的信息公开和公众参与的做法，以需求为导向加快信息化建设，进一步提高公益性地质调查信息及财政出资发现成果信息的公开和共享力度，为矿业发展提供更多的数据资源和信息服务。加强岩芯数据等实物地质资料共享服务；加快推进多级联网的矿业权远程申报系统建设，提升矿业权登记管理的效率和透明度。进一步完善矿业权人勘查开采信息公示制度，拓展公示信息内容，加强抽查检查，落实“黑名单”制度。更好地发挥行业协会在政府和企业之间的桥梁纽带作用，及时准确地反映诉求，不断增强行业自律。