发达国家项目管理专业机构建设及对我国的启示建议

孙卫华

（江苏省生产力促进中心，江苏南京210042）

0 引言

改革开放以来，我国先后设立了近百个各类科技计划（例如科技专项、自然科学基金等），这些科技计划有力支撑了我国大量的科研项目，促使基础研究和应用领域取得了一大批举世瞩目的科研成果。但随着新科技革命、产业变革和经济社会快速发展，我国沿袭多年的科技计划和项目管理中的问题也开始突显［1］。一方面，科技资源配置高度“碎片化”。近百个科技计划由近40个部门管理，各类科技计划在顶层设计上统筹协调度低，科研项目众多但目标发散，难以有效聚焦国家战略目标需求。另一方面，“碎片化”的科技资源配置带来重复、分散、封闭和低效的资源使用方式，多头申报项目、重复资助等严重浪费有限的科技资源。

2014年12月，国务院发布《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称《方案》），开始改革我国科研项目和资金管理，从而进一步适应新时期下的创新规律。《方案》明确提出转变政府科技管理职能，政府各部门不再直接管理具体项目，将现有具备条件的科研管理类事业单位等改造成规范化的项目管理专业机构，由专业机构通过统一的国家科技管理信息系统对科研项目进行全程管理。依托专业机构管理科技项目，既是解决科技项目管理专业化和科学化的关键举措，也是深化科技计划管理改革的重点和难点，在我国目前尚处于探索阶段。本文将对发达国家科技项目管理专业机构的现状和有益经验进行梳理，在此基础上提出我国科技项目管理专业机构建设的相关政策建议。

1 主要发达国家专业机构现状

依托专业机构管理国家科技计划是美国、英国、日本、德国等主要发达国家的通行做法，这些专业机构已成功运行多年，为推动相关国家科技发展发挥了关键作用。借鉴发达国家专业机构的运行经验，对处于探索阶段的我国无疑具有重要意义。

1.1 美国的专业机构

美国科技计划主要由国家科学基金会、国防部、能源部、国立卫生研究院、农业部等27个联邦部门（机构）组织实施［2］。这些科技计划主要由三类专业机构进行管理。

（1）综合性专业机构。典型的如美国国家科学基金会（NSF），主要聚焦基础研究领域，约有2 100名工作人员，其中包含约200名领域科学家。每年完成经费预算约72亿美元。

（2）专业性管理机构。这类机构自身并不从事相关研究工作，主要是实施项目管理职能。典型的如美国国防高级研究计划署（DARPA），主要负责国防部下属重大科技攻关项目的组织管理，拥有240名工作人员，其中一半左右是技术专家，每年经费预算约32亿美元。

（3）兼有研究和管理工作的专业机构。这类机构既从事相关领域的研究工作，也外包研究经费和研发任务并进行过程管理。典型的如美国国立卫生研究院（NIH），是美国医学研究的重要机构，还负责分配美国卫生领域的公共研发资金，每年管理的总经费超300亿美元，超过一半的经费用于支持基础研究，人员规模约18 000人。

1.2 英国的专业机构

英国研究理事会总会（RCUK）是英国组织实施科技计划的主体，主要负责资助英国的基础研究和科技基础设施建设。RCUK是由皇家宪章建立的独立法人实体，被列为“非政府部门的公共机构”，具有独立的政策制定权，按研究领域和方向确定项目和计划，政府负责为其制定宏观发展战略而不干预其日常工作，负责科技的国会特选委员会对其运作定期组织公共质询。

RCUK年经费预算约30亿英镑，主要来自政府部门，还通过政府其他部门、慈善机构和国际组织等渠道得到经费，并以研究项目/计划形式，采取同行评议机制支持大学和公共研究机构的科学研究。RCUK下设生物技术与生物科学、科学技术设施、自然环境、医学、工程与自然科学、经济与社会、艺术和人文科学等领域的研究理事会共7个［3］。

1.3 德国的专业机构

德国政府的研发项目主要有补助类、贷款类、参股类、担保类4种资助方式，各类项目管理因出资方、资助方式、计划定位等不同而不同。补助类通常委托专业机构管理项目，或由政府相关部门、德国科学基金会直接管理。贷款类、参股类通常由政府委托复兴银行或基金组织管理，个别由政府部门管理。目前，德国建有11个国家项目管理专业机构，其中3家依托国家大型研究中心，3家依托产业协会，4家是专业的咨询公司［3］。

1970年以来，德国政府开始采用社会化招标方式公开遴选科技项目管理专业机构，并逐渐形成了一套标准化流程。德国教研部对所有专业机构实施统一管理并开展经常性工作会谈和常态化监督。德国联邦审计署对专业机构文档进行常规审计。

德国最典型的专业机构是DLR-PT，其隶属于德国航空航天中心（DLR），依托DLR的项目管理中心组建，建有理事会和监事会。项目管理中心有独立的执行权和财会制度，但管理层任命、计划委托任务等战略决策需经DLR理事会批准。DLR-PT是德国乃至欧洲最大的项目管理机构，员工约1 000名，60%以上为领域研究人员，承担联邦部委、州政府、欧盟等机构的项目管理，年经费约10亿欧元，立项8 500余个课题。

1.4 日本的专业机构

日本的科学人才类和产业技术类项目的组织与管理也由专门机构负责，这些专业机构均为政府部门所属的独立行政法人机构，如日本学术振兴会（JSPS）、日本科学技术振兴机构（JST）和日本新能源与产业技术综合开发机构（NEDO）等［4］。

日本学术振兴会（JSPS）聚焦前沿技术领域，负责推动学术研究、学术人员培养以及学术交流活动的开展，拥有约150名专业人员，年预算约2 700亿日元。日本科学技术振兴机构（JST）聚焦基础研发和新技术的商业化开发，人员规模约1 300人，年预算约1 300亿日元。这两家机构均由日本文部科学省管理。日本经济产业省也管理多家专业机构，包括产业技术综合研究所、情报处理推进机构、石油天然气金属矿物质资源机构、新能源及产业技术综合开发机构（NEDO）等，其中最典型的NEDO是日本最大的公立研发管理机构，主要负责推动先进技术的研发、普及推广和国际合作等，员工926人，2018年预算达1 596亿日元。

1.5 发达国家专业机构的特点

基于上述发达国家的专业管理机构的分析，可以发现以下几个明显的特点。

（1）专业管理机构均是依法设立并独立运作，上级部门的监管在法律框架内进行，一般通过建立理事会或监事会，对机构整体进行绩效评估、年度预算和支出审查等，但是无权对机构的具体管理事务进行干涉。

（2）具有较强的专业化项目管理能力，主要体现在拥有一批高水平的专业化管理队伍、采用专业化的项目管理方式、具备相应的学术研究能力和综合协调能力、建立了灵活且具有公信力的项目评议机制。

（3）具有相对稳定的组织架构体系，在此基础上建立了较大规模的专业管理人才队伍，同时运行管理经费充足，有效保障项目管理活动的开支。

2 我国科技计划项目管理专业机构概况

根据《方案》，科技计划项目管理专业机构是指经国家科技计划管理部际联席会议审议确定的，具有独立法人资格，主要从事中央财政科技计划项目管理工作的科研管理类事业单位或社会化科技服务机构。目前，我国从事国家科技计划管理的机构主要有国家自然科学基金会和科技部所属的相关事业单位，部分重大专项管理工作则主要集中在工信、农业、卫计等部门的相关事业单位，还有少数部门所属的事业单位从事部分公益性行业科研专项管理工作。随着近年来科技计划管理改革的推进，各省市也相继成立了一批专门从事地方财政科技项目管理工作的专业机构。目前，我国科技计划管理专业机构较为集中，积累了较为丰富的管理经验，但是与前述美国等发达国家的专业机构相比还存在一些明显的不足，主要体现在以下几个方面［5］。

2.1 专业机构的法律地位和职责不够明晰

专业机构在我国尚属新鲜事物，目前，我国已颁布了《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》和《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》指导专业机构的建设和运行。但整体来说，这些规定对于专业机构的法律地位和职责定位还不够明确，例如关于专业机构建立完善的法人治理结构、设立理事会和监事会的要求仅做原则性规定。

2.2 项目管理人员数量总体偏少

由于长期以来受到事业单位编制数量控制等影响，我国的科技计划管理专业机构人员总体偏少，队伍薄弱，尤其缺乏既掌握领域知识，又擅长项目管理

2.3 质量控制、风险防控、监督评估体系不够健全

目前，我国的科技计划管理专业机构主要功能集中在项目申请、过程管理及结题验收等方面。对于管理过程中的质量控制、风险防控（例如财务风险、知识产权风险、法律风险等）方面能力还有待提高，同时完整的监督评估体系也有待进一步健全。

3 对我国科技计划项目管理专业机构的发展建议

针对上述问题，为促进我国科技项目管理专业机构的健康发展，提出以下建议。

3.1 建立和完善多层次的专业机构体系

目前，我国的科技计划主要包括国家、省和市3个级别，为了适应我国的科技计划项目管理体系，国家和地方要加快相关法律法规的制定和实施，分层次、分级统筹建设专业机构。一方面，要统筹国家和地方专业机构的关系。国家级专业机构的建设应当紧紧围绕事关国家发展的重大战略科技问题，地方专业机构的建设则主要聚焦于地方经济社会发展的科技需求。虽然两者在机构职能、管理模式和运行方式等方面各有侧重，但是互相补充和相互支撑，由点及面全方位服务于我国的各级各类科技计划项目实施。另一方面，要统筹“未来”和“当前”的关系。要综合考虑我国科技事业发展的中远期目标以及当前经济社会发展对科技的现实需求，分行业、分门类、分阶段统筹推进国家和地方专业机构的建设。

3.2 完善各级专业机构的遴选标准

要根据国家和地方科技管理的实际需求，制定并完善各级专业机构的遴选办法，要特别注重对专业机构的专业化管理能力的考察，在法人治理结构、内部机构设置、专业化管理团队、管理规章制度、管理条件平台等方面明确申请标准并严格遴选。现阶段，围绕事业单位分类改革，重点选取项目管理条件较好、组织管理经验丰富的科研管理类事业单位改建为专业机构。在此基础上总结经验，逐步推进专业机构的社会化、市场化，并建立动态调整机制。

3.3 引导专业机构加强自身能力建设

在专业机构建设过程中，通过对标国际知名的科技项目专业管理机构，着重弥补人员规模、业务能力方面的短板，引导专业机构提升专业化管理能力和支撑服务能力。探索制度规范化、管理专业化、运行透明化、监督多元化的机构运行机制和项目管理模式。对于事业单位改建的专业机构，要逐步剥离其承担的与项目管理无关的任务，不干预项目管理的具体事务，确保专业机构的专门化和独立化。

3.4 理顺和健全专业机构管理的部门协调机制

根据专业机构的业务范围和特点，必须由科技管理部门牵头做好统筹布局、制度建设等管理工作，其他行业部门在具体领域的技术需求、成果推广和政策制定等方面做好协同管理工作，要不断健全科技管理部门和其他行业部门之间的协调协同机制。