案例指导制度在刑事侦查中适用问题及对策

赖彦西

（四川警察学院 实验与设备中心，四川 泸州 646000）

公安部于2010年下发《关于建立案例指导制度有关问题的通知》（以下简称《通知》），在全国公安机关开始推行建立案例指导制度。目前，该制度稳步施行，在警示教育民警强化法律意识，指导基层民警精准执法、系统办案，提高执法质量和执法水平，推进公安法治建设，促进司法公正等方面取得了显著成效。但我们也要清醒地看到，经过几年的实践探索，这一制度在实施的过程中，尤其在刑事侦查领域存在一些急需解决的问题，对此，笔者提出补充、完善的建议。

一、在刑事侦查中适用案例指导制度的意义

虽然目前我国所施行的案例指导制度不具有严格意义上的法律效力，但其“指导”作用对于我国司法机关而言十分重要，可以说，以案例指导执法办案已成为司法工作实践的重要内容，也是我国开展司法改革，重塑公正与高效的现代型司法的重要途径。在刑事司法领域，案例指导制度的适用也有其重要意义。

（一）统一侦查标准

刑事侦查中，办理涉网、涉黑、涉维权等重大、疑难、新型和案情较复杂的案件时，在案件定性、侦查措施选用、取证标准确定、涉案财物处置、现场执法等方面均存在不同程度标准不统一的情况，指导案例的适用能在此类案件办理中起到一定标准指引作用，达到“同案同办”、执法统一、最大程度实现刑事侦查阶段司法公正。

（二）提升民警办案能力

公安部于2010年制定印发了《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》，要求从2011年起，在全国公安机关推行执法资格等级考试制度，所有在编在职的人民警察都必须取得基本级执法资格才能从事执法活动，此举在提升民警法律知识储备水平、强化法制观念等方面确实取得了一定成效。但是，由于刑事侦查活动具有很强的实践性，工作质量、效率与民警通过办案经验积累而养成的侦查思维、应变能力、处决判断力等具有强相关性，因此，特别对于新进和初接手刑侦工作的民警而言，指导案例能对其侦查工作开展予以具案指引，提升其办案能力。

（三）提高侦查工作效率

2010年公安部下发《通知》中明确：“指导案例选编范围主要针对公安机关执法工作中容易发生偏差、群众反映强烈的案件类型和执法问题，要求总结成功案例的经验和做法，从中提炼出操作性强的工作指引。对于存在执法问题的案例，要明确指出在哪些方面不规范、不合理，深刻剖析存在问题的原因及危害，同时指出具体、规范的做法和改进措施。”可见，指导案例选编过程实际上是对办案经验总结和集体办案智慧的凝练。[1]通过指导案例下发学习，交流探讨，民警可以进一步熟悉相关法律适用要点，领悟解决处理同类案件侦查思路、模式方法，提升侦查办案规范化水平，从而在确保侦查活动合法开展的前提下，减少不必要的重复劳动，节约办案成本，缩短案件研判时间，提高侦查工作效率，进一步保证相同相类似案件获得基本相同的处理，保证案件侦查活动适当性，案件处理结果准确性，案件处理效果在政治、法律、社会方面评价的统一性。

（四）增强案例释法功能

公安部在2018年印发《公安机关以案释法工作规定》中明确：“以案释法是指公安机关及其民警结合办理的案件，围绕案件事实、证据、程序和法律适用等问题，向案件当事人、社会公众以及在公安机关内部开展法治宣传教育的活动，是深入推进法治公安建设，公安机关、民警贯彻落实普法责任制的重要途径。”“公安机关可以通过日常案件点评、执法警示教育、模拟法庭庭审、定期或者不定期编发指导性案例等方式，重点就下列案件在公安机关内部释法。”从该规定中可见，编发指导性案例是公安机关开展内部释法的一种重要方式。结合2010年公安部下发《通知》中对指导案例选编要求：“不仅要深刻总结案件处理过程中执法层面的问题，还要以法释案，阐明案件背后所依据的法理法条、法律适用的问题。”可以看到，指导案例不仅在公安机关、民警侦办刑事案件的操作层面起到指引作用，还在法条过于原则、模糊乃至疏漏情况下对法律适用层面起到法律释明作用，从而有利于民警法律思维培塑和进一步提升其法律适用能力。此外，指导案例在“对内”发挥释法作用的同时，也为公安机关、民警向案件当事人及社会公众进行“对外”释法提供统一尺度标准，从而让“对外”释法更具说服性，更有利于塑造公安刑事司法权威，增强公众司法信任感。

二、案例指导制度在刑事侦查中适用存在问题

（一）未建立统一的相似性识别规则

刑事侦查中民警所具有的自由裁量权，如在实体问题裁量方面，案件是否立案、是否撤销等决定的作出；在程序问题裁量方面，侦查措施的具体选择与实施，导致同案不同办成为刑事侦查工作存在的常见问题之一，基于法律规定的原则性和抽象性，实施措施程序及结果的合法性有时很难做出准确的判断，但其确是严重影响公安机关执法公信力的原因之一。因此，刑事侦查中案例指导制度适用的核心价值就在于“同案同办”，以衡平的执法尺度办理类似相关案件，提高侦查工作质量，促进执法公正。就具体个案而言，没有绝对同质的个案存在，所谓“同案”应是通过比对，在关键要素上达到相当相似程度的“类案”。因此，要实现“同案同办”价值，其前提是必须建立明确的相似性识别规则，为指导案例的适用提供依据。而目前公安机关尚未建立统一的识别规则，使得指导案例的适用陷入僵局。

（二）未建立指导案例检索数据库

从目前公安机关指导性案例制度架构来看，指导性案例下发主体宽泛，实际的主要下发主体层级偏低，且主要是各地公安机以公安内网、汇编读本或光盘为载体，定期或不定期发布，这就造成指导性案例分散、不易检索的问题，导致案例指导制度在刑事侦查中适用的困局：一是民警查找指导案例办案，会付出极大的检索时间成本，而刑事侦查工作须遵循迅速、及时原则，时间成本的付出往往造成战机延误的严重后果，故而民警无奈放弃对指导案例参照适用，从而导致指导案例在刑事侦查中指引作用降低；二是由于各地公安机关指导案例并不在同一数据库中，或指导案例关键词设定标准（数据标准）不一致，导致出现检索漏洞，使得民警出于非主观原因无视指导案例，案例指导制度的应然设计与实然现状间出现了落差。

（三）指导案例编发主体层级偏低

公安部《通知》中明确，指导性案例由公安机关法制部门归口选编，地市级以上公安机关分级统一下发。从目前指导案例制度在公安机关施行实践中可发现，各地市公安机关基于当地实际，又制定一系列指导案例选编下发具体办法，指导案例下发主体以地市级公安机关为主，省级公安机关为辅。[2]由于层级低，主体多，使指导案例制度在刑事侦查中存在以问题：一是可能导致选编标准不统一，出现同级主体编发的指导案例之间存在矛盾、冲突，而鉴于对指导性案例本身权威性和严肃性的考量，以及刑事案件的特殊性—其案件嫌疑人可能承担法律后果的严苛性、案件所带来的社会影响等，不允许或应尽量避免这种矛盾和冲突的存在；二是地市一级公安机关承担大量执法勤务，普遍存在人手有限、民警疲于勤务的情况，加上《通知》对编发指导案例数量有强制性规定，很难确保不会出现为完成任务而完成任务的情况，对指导案例质量产生负面影响；三是如前文所述，在办理涉网、涉黑、涉维权等重大、疑难、新型和案情较复杂的案件时，指导案例所起到的标准指引作用尤为重要，而这一类刑事案件存在多地刑侦部门协同办案情况较多，指导案例若由一地公安机关编发，则按照《通知》规定，仅在当地地市一级及下级公安机关具有指导和参考作用，指导案例辐射范围受限，不利于实现司法效益最大化；若由多地公安机关编发，则造成指导案例重复，编发人力成本增加。

（四）未建立学习考评机制

虽然《通知》明确规定“各级公安机关要组织广大民警认真学习指导性案例，充分发挥其指导、示范和教育作用，帮助民警牢固树立正确的执法思想，切实增强规范执法的自觉性和主动性”，但实际公安机关较少组织开展指导案例专题集中学习培训，指导案例的学习大多还是依靠民警自学。而基层民警大多工作繁杂，没有时间系统学习，由于没有学习考评机制，民警是否学习，学习掌握效果如何无从考量，更谈不上案例指导功能的充分发挥。

（五）指导案例无实际约束力

在刑事侦查领域，指导案例承载统一法律适用和办案尺度，提升办案效率，促进司法公正的使命，应立足于规范指引发挥具有一定强制性的适用效力。而《通知》中仅对指导案例效力明确为指导和参考作用，未赋予相当权威性，因此，在实践中容易出现民警对指导案例参考不参考一个样，用与不用全凭自觉的情况，不利于指导案例规范指引作用的实现。

三、问题解决对策

（一）建立相似性识别规则

确定案件识别关键要素、建立待办案件与指导案例相似性识别规则，该规则至少包括两种关键识别点：一是涉及法律适用的案件关键事实、情节要素；二是鉴于对“同办”的价值深刻思考的基础上，对刑事侦查中民警所有的“侦查自由裁量权”的合理规制，应把侦查自由裁量权存在空间所涉及的条件要素作为识别点。

（二）建立指导案例检索数据库

建立统一的指导案例检索数据库，统一数据标准，依据相似性识别规则，明确指导案例文本要素与检索关键词“标签”，可以尝试采用人工智能手段，实现类案检索和类案推送功能，最大程度缩减检索成本，堵塞检索漏洞。

（三）提高指导案例编发主体层级

有学者提出，可以设立专门的部门规章，由专门机构选编案例。还有学者提出，应分级统一下发不恰当，指导性案例应具有一定的效力，下发主体应该统一。[3]笔者认为，鉴于我国幅员辽阔，受历史、地理、各地经济社会发展程度、风俗等因素影响，刑事案件呈现一定地域特征，如果统一指导案例下发主体，不考虑各地特殊性，这样的指导性案例反而不能很好照顾到个案的公平正义，与推行案例指导制度的初衷相悖。因此，笔者认为，应将编发主体层级升至省级公安机关，地市级和县级公安机关主要承担指导性案例的推荐工作，建立公安部和省级公安机关两级指导性案例发布制度，增强指导性案例的权威性。[2]这样既照顾刑事侦查活动地域性特征，也能最大程度解决指导案例之间存在观点矛盾、冲突；选编案例质量参差不齐；指导案例辐射范围有限；重复选编等问题。另外，建议考虑据案件类型、社会影响范围，确定只能由公安部为编发主体的案例类型（如对涉及死刑案件、在全国范围有恶劣影响案件的指导案例编发）。

（四）建立学习考评机制

要使案例指导制度落地出实效，切实发挥指导案例规范指引作用，必须要让民警真正了解、领会和正确把握指导性案例的精神实质和指导要义，因此无论采取何种方式开展学习培训，应该建立学习考评机制，激励或反向推动民警对指导案例进行学习，可以考虑将指导性案例学习考评与公安机关执法资格等级考试相结合。

（五）进一步明确指导案例效力

在刑事侦查领域，指导案例“指导”作用发挥不足，与其效力权威性不足有相当关系。因此，对公安机关指导案例，特别对于刑事案例，应进一步明确其适用效力，赋予其事实上的约束力，以提升指导案例权威性，适用的强制性，即明确：在侦办“同案”时，应当参照指导性案例办理；不参照指导案例办理案件的，应当说明理由；对无正当理由，不参照办理的，办案人和办案机关应当承担相应的执法责任。

制度的运作是非常复杂的系统工程，在推行的过程中难免出现问题与难题，对公安机关案例指导制度推行过程中存在问题反思，将有利于该制度的持续建设与完善。在刑事侦查领域，如何建立案例相似性识别规则、制定类案检索策略等问题，还需要作进一步研究。